Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 761/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 688/2017 de 20 de Mayo de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.

SECCION TERCERA.

RECURSO NUMERO 688/2017.

S E N T E N C I A

Iltmos. Sres. Magistrados

Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.

Don Guillermo del Pino Romero.

Dña. María José Pereira Maestre.

En la Ciudad de Sevilla, a 20 de mayo de 2020.

Vistos por la Sala en Sevilla de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, los autos correspondientes al recurso seguido en esta Sección Tercera con el núm. 688/2017, interpuesto la entidad Asociación del Comercio Ambulante de Córdoba, representada por el Procurador D. Miguel Hidalgo Torcuato; y por la parte demandada, el Excmo. Ayuntamiento de Córdoba, representado y defendido la Letrada de sus Servicios Jurídicos Dña. Mercedes Mayo González. Ha sido ponente la Ilma. Sra. Dña. María José Pereira Maestre, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la referida representación se presentó escrito interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el Decreto de fecha 17 de mayo de 2017 del Ayuntamiento de Córdoba por el que se aprueba la Circular sobre documentación a presentar para las renovaciones de licencia de comercio ambulante(art.10.2 y 3 de la Ordenanza Reguladora del Comercio Ambulante) en el término municipal de Córdoba.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda, la parte actora solicitó se anule, revoque y deje sin efecto el Decreto impugnado en cuanto a la exigencia del documento nº 7 de la Circular, de los que enumera, relativo al certificado de hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal, estableciéndose que podrá exigirse sólo hallarse al corriente del pago de las tasas municipales relativas a la propia actividad de venta ambulante.

TERCERO.- Por la Administración demandada se contestó en el sentido de oponerse, solicitando, a su vez, la desestimación del recurso, confirmando la legalidad del Decreto objeto de impugnación. Seguidamente quedaros las actuaciones conclusas para sentencia.

CUARTO.-En la presente causa se han observado todas las prescripciones legales, salvo las relativas a determinados plazos procesales, debido a la acumulación de asuntos ante la Sala; habiéndose señalado para votación y fallo el día de hoy.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso el Decreto de fecha 17 de mayo de 2017 del Ayuntamiento de Córdoba por el que se aprueba la Circular sobre documentación a presentar para las renovaciones de licencia de comercio ambulante(art.10.2 y 3 de la Ordenanza Reguladora del Comercio Ambulante) en el término municipal de Córdoba, en cuanto a la exigencia del documento nº 7 de la Circular, de los que enumera, relativo al certificado de hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal.

En el escrito de demanda se alega que se ha de partir del carácter de la disposición impugnada. Que se trata de un acto administrativo que viene a desarrollar, aclarar o especificar la Ordenanza Municipal reguladora del Comercio Ambulante en el término municipal de Córdoba publicada en el Boletín Oficial de la Provincia número 191, de fecha 4 octubre 2012. Seguidamente se indica que la referida Ordenanza en su art.10.2 establece los requisitos para mantener anualmente la licencia de venta ambulante ya contenido y en tal sentido expresa:

2. La duración de la citada autorización será de cuatro años, con el fin de permitir a los titulares de la misma la amortización de las inversiones y una remuneración equitativa de los capitales invertidos. Sólo será prorrogable con dicho fin y por idénticos períodos de duración.

No obstante lo anterior, los titulares de las autorizaciones municipales, estarán obligados a acreditar anualmente ante el Ayuntamiento, antes del 31 de enero de cada año, que mantienen los mismos requisitos que motivaron el otorgamiento de su autorización, a cuyo objeto deberán acreditar estar al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social y la Administración Tributaria, así como la vigencia del seguro de responsabilidad civil. El incumplimiento de tales requisitos durante el citado plazo determinará la suspensión de la autorización y, por tanto, del ejercicio de la actividad a partir del indicado día 31 de enero hasta la fecha en que se acredite su cumplimiento, y siempre que éste tenga lugar antes del día 1 de junio, fecha en la que se producirá la extinción de la autorización en los términos previstos por el artículo 13.

En los supuestos de autorizaciones de puestos aislados incluidos en el apartado b del artículo 2, el período de duración será el establecido en el artículo 28 de la presente Ordenanza.

Y en el apartado 3:

3. Las personas que vayan a solicitar la autorización a la que se refiere este artículo, y los asalariados, habrán de cumplir con los siguientes requisitos:

a) Estar dado de alta en el epígrafe o epígrafes correspondientes del Impuesto sobre Actividades Económicas, y al corriente en el pago del impuesto de actividades económicas o, en caso de estar exentos, estar dado de alta en el censo de obligados tributarios.

b) Estar dado de alta en el régimen de la Seguridad Social que corresponda, y al corriente en el pago de las cotizaciones de la Seguridad Social.

c) Los prestadores procedentes de terceros países deberán acreditar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la legislación vigente en materia de autorizaciones de residencia y trabajo.

d) Tener contratado un seguro de responsabilidad civil que cubra los riesgos de la actividad comercial.

e) En el caso de que los objetos de venta consistan en productos para la alimentación humana, las personas que vayan a manipular los alimentos deberán estar en posesión del certificado correspondiente acreditativo de la formación como manipulador de alimentos.'

Aduce que la exigencia para el mantenimiento de las licencias es la de 'acreditar estar al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social y la Administración Tributaria', sin que ningún apartado de la norma figure como requisito o requerimiento 'hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal' que se introduce ex novoen la circular que se aprueba mediante el decreto que se impugna. Entiende la recurrente que la circular podrá complementar o completar el artículo 10 de la Ordenanza, pero nunca contradecirlo e incluir nuevos requisitos para la renovación de las autorizaciones municipales de venta ambulante. Que con la inclusión de la exigencia del documento nº7.- El Ayuntamiento trata de vincular el ejercicio de la actividad laboral de un colectivo de más de 250 familias al abono de impuestos como multas, y tasas municipales, ajenas al ejercicio de la actividad, y que ni tan siquiera la ordenanza reguladora recoge como presupuesto para la renovación de la licencia. Que entiende que el Ayuntamiento puede, en su actividad recaudatoria, exigir el pago de las tasas, multas e impuestos municipales de la forma en que tiene por conveniente, sometiendo al obligado tributario a los procedimientos recaudatorios que corresponda, pero en modo alguno puede someter al administrador a la imposición coercitiva de hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal so pena de no poder renovar las licencias que algunos comerciantes ostentan desde hace más de 30 años, perdiendo de este modo su medio de vida. Se alega que la renovación en el presente año, como en los años anteriores, se limitaron a la acreditación del 'alta' en Seguridad Social y en la Agencia Tributaria, toda vez que la actual Ordenanza lo que refleja de modo genérico es que se acredite ' que mantiene los mismos requisitos que motivaron el otorgamiento de su autorización'. Por ello, para la renovación de las licencias otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la actual Ordenanza, la propia Ordenanza vigente remite al anterior, pues sólo en ella figuran los requisitos que tienen abajo la vigencia del anterior Ordenanza motivaron su otorgamiento.

Finalmente se alude a la Ordenanza municipal reguladora del comercio ambulante de Córdoba de 1994 conforme a la cual ni tan siquiera exigía hallarse al corriente con la Seguridad Social y con la Agencia Tributaria, sino tan sólo 'estar dado de alta'. Por lo que quienes obtuvieron la licencia con la Ordenanza de 1994, sólo les cabría exigir estar dado de alta en Hacienda y Seguridad Social. Tras la Ordenanza de 2012, cabe exigir hallarse al corriente en el pago de las cotizaciones de la seguridad social, porque así lo dispone el artículo 10.3 de la Ordenanza.

Se indica así que la Circular que aprueba el Decreto impugnado añade un nuevo requisito, no recogido con anterioridad, como es el 'Certificado de hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal'. Que el objeto de la presente demanda es determinar la procedencia de la exigencia para la renovación anual de hallarse al corriente de las obligaciones con la Hacienda Municipal, exigencia que no contempla la actual Ordenanza y que si recoge el Decreto que se impugna.

Por la Administración se opone que atendiendo a los requisitos exigidos en la normativa vigente en materia de comercio ambulante, fue emitido informe por la Jefa del Departamento de estudios y documentación jurídica a los efectos de determinar qué documentos deben exigirse a los comerciantes ambulantes para considerar cumplidos los requisitos a lo que se refiere el artículo 10.2 de la Ordenanza Reguladora del Comercio Ambulante (ORCA) en el término municipal de Córdoba relativo a las comúnmente conocidos ' renovaciones anuales'. Que la Circular aprobada establece en orden a la documentación a presentar para las renovaciones de licencias de comercio ambulante (art.10.2 ORCA).

1- Informe de vida laboral.

2- Impuesto de actividades económicas: certificado que acredite hallarse de alta en el epígrafe o epígrafes correspondientes del impuesto sobre Actividades Económicas, y certificado de hallarse al corriente en el pago del impuesto de actividades económicas. En caso de estar exentos, estar dado de alta en el censo de obligados tributarios.

3- Seguridad Social: Certificado que acredite estar dado de alta en el régimen de la Seguridad Social que corresponda y certificado de estar al corriente con la Seguridad Social.

4- En caso de prestadores de terceros países, la correspondiente autorización de residencia y trabajo.

5-Póliza de seguro de responsabilidad civil vigente y justificante del recibo del pago del mismo.

6-Certificado acreditativo de la formación como manipulador de alimentos, en caso de venta de productos alimenticios.

7-Certificado de hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal.

Que la legislación aplicable la encontramos fundamentalmente en el Decreto legislativo 2/2012 de 20 marzo, por el que se aprueba el TR de la ley del Comercio Ambulante de Andalucía (BOJA nº63 de 30 de marzo de 2012), así como en la ORCA de Córdoba (BOP nº191 de 4 de octubre de 2012). Que con la redacción dada al Decreto legislativo 2/2012 de 20 marzo por el Decreto-Ley 1/2013, se modifica el plazo de duración de las autorizaciones, de cuatro años, por el nuevo período de 15 años, que podrá ser prorrogado a solicitud de la persona titular, por otro plazo idéntico una sola vez, por lo que debe entenderse modificada la ORCA en este mismo sentido.

Que el art.10.2 de la ORCA 2012, establece ' No obstante lo anterior, los titulares de las autorizaciones municipales, estarán obligados a acreditar anualmente ante el Ayuntamiento, antes del 31 de enero de cada año, que mantienen los mismos requisitos que motivaron el otorgamiento de su autorización, a cuyo objeto deberán acreditar estar al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social y la Administración Tributaria, así como la vigencia del seguro de responsabilidad civil. El incumplimiento de tales requisitos durante el citado plazo determinará la suspensión de la autorización y, por tanto, del ejercicio de la actividad a partir del indicado día 31 de enero hasta la fecha en que se acredite su cumplimiento, y siempre que éste tenga lugar antes del día 1 de junio, fecha en la que se producirá la extinción de la autorización en los términos previstos por el artículo 13.'

Por lo demás, se indica, como la Disposición Transitoria de la propia ORCA de 2012 señalaba ya:

' Los titulares de las autorizaciones municipales para el ejercicio de la venta ambulante que vinieran desarrollando la actividad con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley 3/2010, de 21 de mayo, por la que se modifican diversas Leyes para la transposición en Andalucía de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, publicada en el BOJA de 8 de junio de 2010, y que hayan solicitado u obtenido la renovación de la misma para el actual período, quedarán prorrogadas automáticamente por un plazo de cuatro años, a contar desde la entrada en vigor de la citada Ley 3/2010.

No obstante lo anterior, los titulares de las autorizaciones municipales, personas físicas o jurídicas, estarán obligados a acreditar anualmente, ante el Ayuntamiento, estar al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social y la Administración Tributaria, así como tener suscrito el correspondiente seguro de responsabilidad civil.'

Se manifiesta que, en definitiva, con esta Circular se trata de aclarar que la Hacienda Municipal es también Administración Tributaria conforme a los artículos 5 y 4 de la Ley General Tributaria y toda la normativa legal vigente en esta materia, y se ha de estar al corriente de sus obligaciones también con la Hacienda Municipal para el ejercicio de la venta ambulante, al igual que con el resto de Haciendas (Estatal o Autonómica), que también son Administración Tributaria. Que no se entiende en que vulneración legal incurre la Circular por el hecho de que se aclare y concrete la misma que para renovar una licencia municipal de venta ambulante para Córdoba capital, el interesado tenga que presentar un certificado de hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal, como el resto de Haciendas, Estatal y Autonómica, de acuerdo con toda la normativa legal de naturaleza tributaria. Que la Circular supone estar a la estricta observancia de la propia Ordenanza Municipal. Es por ello que se solicita la desestimación del recurso, confirmando la legalidad del Decreto impugnado.

SEGUNDO.-En primer lugar y en cuanto a la normativa de aplicación la Ordenanza de 2012 en su Disposición Transitoria ya dispuso:

'Los titulares de las autorizaciones municipales para el ejercicio de la venta ambulante que vinieran desarrollando la actividad con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley 3/2010, de 21 de mayo, por la que se modifican diversas Leyes para la transposición en Andalucía de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, publicada en el BOJA de 8 de junio de 2010, y que hayan solicitado u obtenido la renovación de la misma para el actual período, quedarán prorrogadas automáticamente por un plazo de cuatro años, a contar desde la entrada en vigor de la citada Ley 3/2010.

No obstante lo anterior, los titulares de las autorizaciones municipales, personas físicas o jurídicas, estarán obligados a acreditar anualmente, ante el Ayuntamiento, estar al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social y la Administración Tributaria, así como tener suscrito el correspondiente seguro de responsabilidad civil.'

Dicho lo anterior, la cuestión que se suscita surge en relación a la redacción dada por la Circular. Efectivamente la Ordenanza en su art.10.2, como en su D. Transitoria refiere 'estar al corriente de obligaciones con la Administración tributaria', en tanto la Circular indica 'hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal'.

El art.108 de la Ley 7/1985 de 2 abril Ley de Bases de Régimen Local (RCL 1985799) dentro del Título VIII bajo el enunciado 'Haciendas Locales' refiere a '.... los tributos locales y de los restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias......'

El apartado tercero del art.10 de la Ordenanza, al contemplar los requisitos para solicitar la autorización exige 'Estar dado de alta en el epígrafe o epígrafes correspondientes del Impuesto sobre Actividades Económicas, y al corriente en el pago del impuesto de actividades económicas o, en caso de estar exentos, estar dado de alta en el censo de obligados tributarios'.

En el apartado segundo se contempla que los (ya) titulares de las autorizaciones municipales, estarán obligados a acreditar anualmente ante el Ayuntamiento, antes del 31 de enero de cada año, que mantienen los mismos requisitos que motivaron el otorgamiento de su autorización, a cuyo objeto deberán acreditar estar al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social y la Administración Tributaria'.

A tenor del art.56 del RD Legislativo 781/1986 de 18 de abril (RCL 19861238), Texto Refundido de Disposiciones Legales en materia de Régimen Local 'para la modificación de las Ordenanzas....deberán observarse los mismos trámites que para su aprobación'. Y conforme al art.8.3 del Decreto legislativo 2/2012 de 20 de marzo (LAN 2012163) Texto Refundido de la Ley del Comercio Ambulante de Andalucía 'Las Ordenanzas Municipales y sus modificaciones, antes de su aprobación y publicación en el boletín oficial correspondiente, habrán de ser informadas por el Consejo Andaluz de Comercio. El informe versará sobre su adecuación a las previsiones recogidas en el presente texto refundido y su normativa de aplicación, y será preceptivo y no vinculante. No obstante, en caso de que la ordenanza se separe del criterio expresado en el informe, el ayuntamiento deberá, mediante resolución motivada y notificada al citado Consejo Andaluz de Comercio, indicar las razones de dicha discrepancia.'

Las circulares municipales son disposiciones de carácter general y orden interno en las que se contienen criterios, principios técnicos o prácticos para el mejor manejo de una administración municipal. Y en el presente supuesto, consideramos que la Circular no se limita a aclarar o complementar, sino que modifica, en cuanto añade un requisito no establecido en la Ordenanza a la que afecta. Efectivamente, a la vista de las redacciones reseñadas apreciamos que el concepto de Hacienda Municipal resulta de mayor amplitud que el de Administración Tributaria (local), en el contexto en que se desarrolla la Ordenanza.

Se trataría de conocer, lo que no se ha aportado, la documentación requerida para las nuevas autorizaciones otorgadas a partir de la Ordenanza de 2012, más por cuanto, como se alega por la parte recurrente, la renovación en el presente año, como en los años anteriores, se limitaron a la acreditación del 'alta' en Seguridad Social y en la Agencia Tributaria. No conocemos si para otros tipos de licencias o autorizaciones, se establece la exigencia de 'hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal'.

Lo cierto es que entre los requisitos para la obtención de la Licencia se encuentra, a efectos tributario, estar dado de alta en el epígrafe o epígrafes correspondientes del Impuesto sobre Actividades Económicas, y al corriente en el pago del impuesto de actividades económicas o, en caso de estar exentos, estar dado de alta en el censo de obligados tributarios. Y para la renovación se exige mantener dicho requisito, por lo que no se entiende que ahora se exija estar al corriente con 'la Hacienda Pública Municipal', de implicar otros ' ingresos de Derecho Público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias......'.Si es eso lo que se persigue, lo que procede es la modificación de la Ordenanza por los cauces legalmente establecidos. De manera que se constata que la redacción contenida en la Circular se aparta de lo establecido en la Ordenanza.

Es por lo expuesto que el recurso ha de ser estimado, y en consecuencia anulamos el Decreto de fecha 17 de mayo de 2017 del Ayuntamiento de Córdoba por el que se aprueba la Circular sobre documentación a presentar para las renovaciones de licencia de comercio ambulante(art.10.2 y 3 de la Ordenanza Reguladora del Comercio Ambulante) en el término municipal de Córdoba, en el extremo referido a la exigencia del documento nº 7 de la Circular, de los que enumera, relativo al certificado de hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal, que se deja sin efecto.

TERCERO.-Conforme al artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas a la Administración demandada, si bien haciendo uso de la facultad moderadora prevista en el número 3 del citado precepto, se establece el límite de 800 euros, por todos los

Vistos los preceptos legales de general aplicación,

Fallo

Estimando el presente Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto contra el Decreto de fecha 17 de mayo de 2017 del Ayuntamiento de Córdoba por el que se aprueba la Circular sobre documentación a presentar para las renovaciones de licencia de comercio ambulante(art.10.2 y 3 de la Ordenanza Reguladora del Comercio Ambulante) en el término municipal de Córdoba, lo anulamos en el extremo referido a la exigencia del documento nº 7 de la Circular, de los que enumera, relativo al certificado de hallarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Municipal, que se deja sin efecto. Con expresa imposición de las costas a la Administración demandada hasta el límite antes expresado.

Notifíquese a las partes haciéndoles saber que contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en los artículos 86 y siguientes de la LJCA.

Así, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciarnos, mandamos y firmamos.