Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 77/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1064/2016 de 31 de Enero de 2019

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 001064/2016
N.I.G.: 46250-45-3-2016-0000314
SENTENCIA Nº Nº 77/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 2
Iltmos. Sres:
Presidente
Dª. Mª ALICIA MILLÁN HERRÁNDIS
Magistrados
D. RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO
D. JAVIER EUGENIO LOPEZ CANDELA
Dª. MERCEDES GALOTTO LOPEZ
En VALENCIA a treinta y uno de enero de dos mil diecinueve.
Vistos los autos del presente recurso de apelación número 1064/2016, interpuesto por EL SINDICATO
PROFESIONAL DE POLICIAS LOCALES Y BOMBEROS (SPPLB) representado por la Procuradora de
los Tribunales Dª ELVIRA ORTS REBOLLIDA, asistido de la Letrada Dª INMACULADA MARTIN, y como
apelado el AYUNTAMIENTO DE TAVERNES DE LA VALLDIGNA representado por la Procuradora Dª ISABEL
BALLESTER GOMEZ, y siendo Magistrado ponente la Ilma. Sr. Dª. MERCEDES GALOTTO LOPEZ.

Antecedentes

PRIMERO. - En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Valencia, con el número P.A. 52/16, a instancias del SINDICATO PROFESIONAL DE POLICIAS LOCALES Y BOMBEROS frente a la Resolución n.º 2950 de 25 de noviembre de la Regidoría Delegada de serveis publics, contractacio, obre publiques i seguretat ciudadana, sobre establiment i regulacio de diverses qüestions relatives a condicions laborals i de regim intern del del servei de la Policía Local , recayó sentencia n.º 197/2016, dictada en fecha 5 de julio 2016 , cuya parte dispositiva dice: ' Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sindicato Profesional de Policías Locales y Bomberos, contra el Ayuntamiento de Tavernes de Valldigna, en impugnación de la resolución mencionada en el encabezamiento, declarando la misma ajustada a derecho'.



SEGUNDO.- Contra dicha sentencia se interpuso por la representación procesal de la parte actora, recurso de Apelación que fue admitido, dándose traslado a la parte demandada formulando escrito de oposición en fecha 24 de octubre 2016.



TERCERO. - Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, se señaló para la votación y fallo el día 23 de enero de 2019.

Fundamentos

PRIMERO.- Este recurso de apelación se dirige contra la Sentencia º 197/2016, dictada en fecha 5 de julio 2016 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 10 de Valencia que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución n.º 2950 de 25 de noviembre de la Regidoría Delegada de Serveis Publics, Contractacio, Obres Publiques i Seguretat ciudadana, sobre establiment i regulacio de diverses qüestions relatives a condicions laborals i de regim intern del del servei de la Policía Local.

La Sentencia considera que las actuaciones del Ayuntamiento demandado de modificación de créditos horarios de funcionarios de la Policía Local y distribución de los mismos respetó el derecho de negociación colectiva, siendo tratado en la mesa de negociación.

En segundo lugar, considera la sentencia que la Resolución no conculca el Decreto 175/2016 invocado por el demandante, al existir una normativa especifica aplicable a la Policía Local de preferente observancia , exigiendo el art 18 del Decreto 19/2003 la confección de los cuadrantes con un mes de antelación a su aplicación . Tampoco resulta contradictoria con el Convenio del personal funcionario del Ayuntamiento de Tavernes de valldigna que recoge la publicación de un calendario anual, teniendo en cuenta que la finalidad del Decreto 19/2003 es regular las peculiaridades propias de la Policía Local que difieren de las comunes del resto de personal al servicio del ayuntamiento.

Respecto a la modificación de crédito horario y distribución de tiempos y servicios concluye que no existe norma legal alguna que imponga una u otra distribución, por lo que dentro del marco de cumplimiento de la jornada legal anual y el respeto a los periodos de descanso, cualquier solución es posible y jurídicamente aceptable . En definitiva ni se priva a los policías de sus vacaciones y permisos atendido el computo anual de la jornada, ni se establece un crédito horario que se pueda distribuir de forma completamente arbitraria por el consistorio - que deberá respetar los limites generales de descanso- ni pueda ser utilizado como horas extraordinarias.

La sentencia aplica la misma argumentación en relación con la determinación relativa a la compensación a criterio de la jefatura de los refuerzos extraordinarios, considerando aplicable el art art 14.2 del Decreto 19/2003 .

Respecto a la falta de asignación de horario al Intendente Principal , dicho cargo esta sometido a la norma general, además de que al ser un cargo de responsabilidad con disponibilidad constante , no existe norma que obligue a una fijación especifica y diferente de horarios.

Por ultimo, respecto a la limitación a formación presencial de las horas asignadas excluyendo la formación on line rechaza el vicio de legalidad denunciado al admitir expresamente el apartado 14 la formación on line.



SEGUNDO .- La parte apelante denuncia error en la valoración de la prueba en relación con la existencia de negociación colectiva afirmando que realmente no se produjo, ya que la mesa de negociación se convoco con escasos días de antelación aportando la administración la propuesta de resolución que finalmente fue aprobada sin tener en cuenta la propuesta presentada por las organizaciones sindicales.

Frente a dicha argumentación el ayuntamiento apelado se remite al contenido de la sentencia y a las actas de noviembre 2015, obrantes en el expediente, que acredita la existencia de negociación previa.

No obstante entiende que, en todo caso el acuerdo forma parte de la potestad de autoorganizacion de la administración.

En el caso examinado, la cuestión consiste en saber si estos nuevos turnos y horarios habían de ser objeto de negociación colectiva partiendo de que el derecho de negociación colectiva de los sindicatos se integra en el de libertad sindical, como una de sus facultades de acción sindical, y como contenido de dicha libertad, en los términos en que tal facultad de negociación les sea otorgada por la normativa vigente ( STC 80/2000, de 27 de marzo ). En el ámbito funcionarial el Tribunal Constitucional ha dicho ( STC 57/1982, de 27 de julio ) que, por las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios públicos ( art. 28.1 CE , no deriva del mismo, como consecuencia necesaria, la negociación colectiva, en la medida en que una ley (en este caso la Ley 7/2007 , antes la Ley 9/1987 , modificada por la Ley 7/1990) establece el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva en ese ámbito, tal derecho se integra como contenido adicional del de libertad sindical, por el mismo mecanismo general de integración de aquel derecho en el contenido de éste, bien que con la configuración que le dé la ley reguladora del derecho de negociación colectiva' ( STC 80/2000, de 27 de marzo ). Por lo tanto, cuando la negociación con los representantes sindicales es preceptiva, se debe respetar la misma, con previa convocatoria de aquellos y su participación negociada, aun cuando sus criterios o puntos de vista no fuesen tenidos en cuenta.

El artículo 37.1 del EBEP dispone lo siguiente: '1. Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: ...

...m) Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos'.

Respecto a la alegación efectuada por la administración indicando que no resultaría preceptiva la negociación al formar parte el acuerdo de la potestad de autoorganizacion de la administración ex art 38.7 EBEP , cierto es que el cambio de horario se considera una modificación que no altera la jornada de trabajo sino la forma de prestación de la misma, formando parte de la facultad de organización administrativa para la mejora del servicio y para ello no resultaría precisa la negociación , pero en el supuesto examinado la modificación de horario conlleva una alteración de las condiciones pactadas en el año 2013, al pasar de un sistema de horario 7x7, renunciando los policías a disfrutar del periodo vacacional de manera continua compensando el ayuntamiento esa renuncia con jornada laboral, a un sistema de 8 horas diarias suprimiendo el ayuntamiento las horas de compensación , formación fuera de jornada y días adicionales , por lo que, como señala la sentencia de la instancia, si ha existido una modificación de condiciones pactadas.

Pues bien, sentado lo anterior y partiendo de la necesidad de el objeto de impugnación fuera sometido a negociación previa consta asimismo cumplimentado dicho trámite. En primer lugar debe resaltarse que los representantes de la Policía Local solicito en octubre 2014 la revisión del pacto de sistemas y condiciones de trabajo de la Policía Local acordado en noviembre 2013. En las reuniones celebradas en noviembre 2014 y enero 2015 (doc nº 4 y 5 del expediente) y en noviembre 2015 (doc nº6) se negociaron las condiciones de trabajo trasladándose a la mesa de negociación. En octubre 2015 se inician nuevas negociaciones , finalizando el 5 de noviembre y trasladándose al 17 de noviembre . El acta de 17 de noviembre refleja el debate entre los representantes de los Sindicatos CSIFF SPPLB y la Concejalía de Seguridad ciudadana , acordándose una nueva reunión fijada el 24 de noviembre , finalizando la reunión, sin aceptar la propuesta presentada por loas organizaciones sindicales a propuesta de los sindicatos. Así aparece reflejado en el expediente (doc. nº 6-9 y 6-10).

Ante lo expuesto no cabe mas que desestimar el primero de los motivos de apelación formulados al quedar acreditado que se ha cumplido debidamente con dicha obligación, habiéndose celebrado diversas reuniones y convocada la mesa general de negociación.

El art 37 EBEP obliga a la Administración a negociar las materias referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos, pero negociar no significa aceptar todas las propuestas u opiniones de las organizaciones sindicales, en cuyo caso serían éstas las competentes para la aprobación de las referidas ofertas.

Interesa subrayar que la observancia del requisito de la negociación preceptiva previa, exige que se haya ofrecido la posibilidad real que no puramente formal de llevarla a cabo por quien tiene la obligación de promoverla, esto es, que se lleve a cabo una auténtica negociación, con independencia que para su efectivo cumplimiento no se exija que la actividad desarrollada con esa finalidad culmine necesariamente en un acuerdo de resultado positivo para todos los intervinientes en el proceso.

El hecho de no haberse alcanzado un acuerdo no implica que se haya vulnerado el derecho de negociación colectiva porque el mismo no exige llegar a un acuerdo efectivo, ni que la Administración asuma las propuestas que se le plantean. De otra parte, no se ha denunciado la vulneración de ninguna regla concreta reguladora del proceso de negociación, y no cabe considerar lesiva a los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva la circunstancia de que las condiciones de trabajo se hayan determinado finalmente por el ayuntamiento, al no haberse llegado a un acuerdo.

Como señala la sentencia de Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 2ª, Sentencia 545/2016 de 17 Noviembre '...No se puede obviar por esta Sala el contenido de ambas reuniones reflejado en las correlativas actas de la mesa de negociación y por más que el resultado de las mismas no fuera satisfactorio para los recurrentes no se puede obviar que dicho resultado si que fue objeto de negociación con los representantes sindicales y que asimismo fue sometido a la correlativa negociación...'

TERCERO.- Como segundo motivo impugna el sindicato recurrente el fundamento jurídico tercero por entender que resulta aplicable el art 11 del Decreto 175/2006 que obliga a la fijación de un horario anual e , igualmente, el Convenio regulador de las condiciones de trabajo de los empleados públicos al servicio del Ayuntamiento de Tavernes de La Valldigna , cuyo art 13.2 establece que: ' 2.el calendari laboral es l#instrument tecnic mitjancant el qual es realitza la distribucio de la jornada i la fixacio dels horaris dels empleats municipals assignats a cada servei.Aquest calendaris han de ser elabrats per la corporacio abans de l#inici de cada any o periode d#aplicacio donat compte als representants sindicals '.

La sentencia, por el contrario, entiende aplicable la normativa especifica de la Policía Local frente al Decreto 175/2006, de 24 de noviembre, del Consell, por el que se regulan las condiciones de trabajo del personal al servicio de la administración del Consell, cuyo ámbito de aplicación, según el art 1 , es ' al personal funcionario y laboral que preste sus servicios en la administración del Consell y sus organismos autónomos, con excepción del personal docente, del personal de los cuerpos de la administración de Justicia y del personal que conste en el Registro de Personal Sanitario y sea gestionado por la Conselleria competente en materia de sanidad'.

Efectivamente existe una normativa especifica aplicable a los miembros de la Policía Local que debe respetarse en base a las peculiaridades de de su servicio, debiendo primar la normativa especifica frene a la general del resto de personal al servicio de la administración. Y dicha norma especifica es el DECRETO 19/2003, de 4 de marzo, del Consell de la Generalitat, por el que se regula la Norma-Marco sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Valenciana, cuyo articulo 1 establece que: ' 1. La presente Norma-Marco será de aplicación directa en los Ayuntamientos en los que no exista reglamento de Policía Local.

2. Los Reglamentos de Organización y Funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Valenciana, que se aprueben por las respectivas Corporaciones Locales, deberán ajustarse a los criterios y contenidos mínimos que se establecen en la presente Norma-Marco.

3. En todo caso, será de aplicación a los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Valenciana lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo , de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en la normativa aplicable al Régimen Local, en la Ley 6/1999, de 19 de abril, de Policías Locales y Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad Valenciana, y en las demás disposiciones legales y reglamentarias de aplicación.' Si aplicamos la normativa especifica y, en relacion con el horario, el art 15 dispone que : '1. El horario de servicio será el fijado por el órgano competente previsto en la legislación básica de régimen local, conforme a lo establecido en la normativa sobre negociación colectiva vigente, estableciéndose los turnos que sean precisos, atendiendo a las disponibilidades de personal y los servicios a realizar.

2. En los casos de emergencia y en aquellos en que la situación excepcional lo requiera, todo el personal estará obligado a prestar servicio permanente hasta que cesen dichos motivos, con la compensación en la forma establecida en la legislación vigente y en los acuerdos que existan en el ámbito de la administración correspondiente.'.

Y, referido a la cuestión litigiosa, el art 18 reconoce a los miembros de los Cuerpos de Policía Local los siguientes derechos: '...d) A una jornada de trabajo adaptada a las peculiaridades de la función policial, procurando respetar, con equidad, la mitad de los descansos de fin de semana y festivos. Asimismo, se facilitará el conocimiento de la jornada de trabajo, turnos y festivos mediante cuadrantes confeccionados con un mes de antelación a su aplicación, sin perjuicio de las modificaciones urgentes que requieran las circunstancias del servicio'.

Examinada la resolución impugnada no se aprecia irregularidad teniendo en cuenta que se respeta el total de horas de computo anual de 1462 horas, descontados los días festivos, días de libre disposición y 22 días de vacaciones. El apartado II. 7 establece que ' Igualmente los horarios y servicios asignados se concretaran de forma individualizada en el cuadrante de servicios del año correspondiente , que será firmado por el intendente en jefe y el regidor delegado de Seguridad Ciudadana i de personal.

No obstante, visto el contenido del Decreto 1972003 , norma marco respecto de los cuadrantes , así como la imposibilidad de que el cuadrante anual pueda reflejar cada una de las necesidades y modificaciones del servicio, cabe constatar que la publicación del cuadrante de mas de un mes no tiene la consideración de definitiva, de manera que se considerara definitivo el publicado un mes antes y de menor periodo si las modificaciones son ajustadas a lo que constata la norma marco a este respecto'.

Continua el punto 8 señalando que: ' Según el punto anterior num7 la publicación del cuadrante anual de turnos de servicios de la policía local no será obligatoria , ya que no puede incluir las modificaciones que pueda realizar la prefectura de forma puntual por las necesidades o incidencias varias del servicio, de manera que no será necesaria la publicación con las firmas del regidor delegado de Seguridad Ciudadana y personal , y habrá bastante con la firma del Intendente jefe , que es el técnico encargado de la confección, publicación y ejecución . En todo caso no será necesaria la publicación del cuadrante de trabajo anual o mas allá de un mes y, si se hace, será a efectos informativos; la publicación del cuadrante de servicio de todos los efectivos policiales será mensual y podrá ser modificada antes de un mes, por necesidades urgentes del servicio, como señala la norma marco respecto al conocimiento de los turnos de servicio y publicación de cuadrantes de la Policía Local.' En el apartado III. 2 referido al cuadrante de servicio se reitera que ' el cuadrante de servicio anual o de mas allá de un mes que podrá facilitar la prefectura tendrá carácter informativo.... La entrada en vigor del cuadrante será mensual y todos los agentes tienen el deber de revisarlo periódicamente para comprobar si han resultado afectados por algún cambio de turno o sistema de trabajo o si tienen asignado un día de refuerzo de la deuda horaria a compensar en jornadas de trabajo. Si se requiere cambio de turno o sistema de trabajo en un periodo de tiempo inferior a mes requerirá el consentimiento del policía afectado o el cumplimiento de los requisitos señalados en la norma marco'.

Debe confirmarse el análisis realizado en la sentencia que concluye que el único cuadrante obligatorio es el mensual ( II.8 y III.2).

La modificación ordinaria de los servicios del cuadrante deben publicarse antes del mes (II.8). Si la modificación implica cambio de turno o sistema de trabajo se precisa el asentimiento del policía afectado (II.8) y que la modificación por razones urgentes con arreglo a la norma marco es siempre posible incluso dentro del mes (II.8 III.2), que obviamente no comprende cambios previsibles con anterioridad ni asignación de horas de crédito.



CUARTO.- Como tercer motivo de impugnación se denuncia error de la sentencia por no respetar el computo de horario anual y el disfrute anual de vacaciones reconocido en el art 47 del Decreto 175/2006 .

Frente a ello hay que señalar que el ejercicio de la función policial tiene características propias respecto a la desarrollada por el resto del personal municipal, siendo buena prueba de ello el establecimiento de un horario de trabajo distribuido en tres turnos con una libranza de 7 días por otros tantos trabajados, frente a la jornada laboral ordinaria establecida con carácter general para el resto del personal, de lunes a viernes, en horario continuado normalmente de mañana , siendo el resto flexible, o, en su caso, en jornada partida, y en todos esos casos sin carácter rotatorio y sin el mismo sistema de libranzas. En el caso de la Policía Local se está ante una jornada de trabajo y horarios especiales, exigidos por la propia naturaleza del servicio público, por lo que no puede considerarse arbitraria la resolución adoptada y el sistema de turnos que se fijen.

se respeta el total de horas de computo anual de 1462 horas, descontados los días festivos, días de libre disposición y 22 días de vacaciones y se establece dos sistemas de trabajo de aplicación generalizada: un sistema de 7x7 con una jornada diaria de 8 horas ( total de 182 servicios anuales con una deuda pendiente de 186 horas) y un sistema de 5x2 con una jornada diaria de 7 ó 7,5 horas ( 260 servicios , con una deuda pendiente de 4 horas y 7 horas) .

La sentencia de la instancia, reproduciendo el contenido de la sentencia del TSJ Madrid de 25 de febrero 2015 señala respecto al crédito horario resultante que está destinado a cubrir servicios de imposible o difícil concreción temporal, pero tal circunstancia no las convierte, sin más, en horas extraordinarias ya que se computan dentro de la jornada máxima anual establecida y, en consecuencia, el trabajo que se realice en ellas no se efectúa en períodos de descanso, sino fuera de los turnos preestablecidos, que no son los únicos elementos integrantes de la jornada máxima anual, razón por la cual no han de retribuirse como horas extraordinarias .

No privándose del derecho a las vacaciones anuales ni los días de permiso correspondientes, no hay norma que imponga la distribución de los servicios de una u otra manera, por lo que respetando los días de vacaciones y derechos de los policías y el periodo mensual de publicación de turnos debe confirmarse el sistema adoptado y con ello la sentencia recurrida.



QUINTO.- Respecto al sistema de compensación reiterar el pronunciamiento del juez de la instancia que aplica el art 14 del Decreto 19/2003 , referido a la jornada de los miembros de la Policía Local, que dispone: ' 1. La jornada de trabajo de los miembros de la Policía Local será, en cómputo anual, como la del resto de los funcionarios del respectivo Ayuntamiento. 2. Las modificaciones, por necesidades del servicio, se retribuirán económicamente o mediante la oportuna compensación horaria, en la forma que se determine en los acuerdos suscritos por la Corporación.' Por tanto resulta valido el acuerdo adoptado por la corporación que no implica vulneración del derecho a disfrute de vacaciones anuales y de los permisos reconocidos, fijándose el horario en atención a la peculiaridad de la función desarrollada.



SEXTO. - Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional procede la imposición de las costas a la parte apelante , hasta el límite máximo de 800 euros para el Letrado por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación.

Fallo

1º La desestimación del recurso de apelación interpuesto por EL SINDICATO PROFESIONAL DE POLICIAS LOCALES Y BOMBEROS (SPPLB), contra la sentencia nº197/16 dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 10 de los de Valencia, de fecha 5 de julio de 2016 , resolución que se confirma en su integridad.

2º- Procede la expresa imposición de costas a la parte apelante limitadas a 800 euros para el Letrado por todos los conceptos.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por la IIma.

Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de éste , doy fe.