Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 770/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 79/2016 de 30 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a treinta de noviembre de dos mil dieciocho.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D.
CARLOS ALTARRIBA CANO, Presidente, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES
RODRÍGUEZ y Dª LUCÍA DÉBORA PADILLA RAMOS, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 770
En el recurso contencioso-administrativo número 79/2016, deducido por BRICORAMA IBERIA S.L.
frente a la resolución de 30 de octubre de 2015 del Director General de Comercio y Consumo de la Conselleria
de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo de la Generalitat Valenciana.
Ha sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA, y partes codemandadas el
AYUNTAMIENTO DE FINESTRAT e INMOBILIARIA LEROY MERLIN S.L. y LEROY MERLIN ESPAÑA SLU;
siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguido por los trámites legales, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictase sentencia que, estimando el recurso, declarase no ajustada a derecho y anulase la resolución recurrida, con imposición de costas a la demandada.



SEGUNDO .- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda por medio de escrito en el que solicitó el dictado por la Sala de sentencia que inadmitiese el recurso por falta de legitimación activa de la actora y, en todo caso, lo desestimase.



TERCERO .- Inmobiliaria Leroy Merlin S.L. y Leroy Merlin España SLU presentó al amparo del art. 58 de la Ley 29/1998, dentro de los cinco primeros días para contestar a la demanda, alegaciones previas solicitando la inadmisión del recurso por falta de legitimación de la parte actora para interponerlo - art. 69.b) de esa ley- y por extemporaneidad en su interposición - art. 69.e) de dicha ley -.

Tramitado el correspondiente incidente, en fecha 3 de mayo de 2017 la Sala dictó auto -aclarado mediante auto de 22 de mayo siguiente- desestimando las referidas alegaciones previas.



CUARTO .- Pasando Inmobiliaria Leroy Merlin S.L. y Leroy Merlin España a contestar a la demanda, presentó escrito reiterando la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por las causas invocadas en el ttámite de alegaciones previas, y solicitando, subsidiariamente, la íntegra desestimación de tal recurso.



QUINTO .- El Ayuntamiento de Finestrat contestó a la demanda mediante escrito solicitando se dictara sentencia que la desestimase y condenase a ésta en costas procesales.



SEXTO.- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.

SÉPTIMO.- Se señaló la votación y fallo del asunto para el día 7 de noviembre de 2018.

OCTAVO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones lega¬les.

Fundamentos

PRIMERO.- La actora, Bricorama Iberia S.L., deduce el presente recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de 30 de octubre de 2015 del Director General de Comercio y Consumo de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo de la Generalitat Valenciana, por la que se autorizó a Leroy Merlin España SLU y a Inmobiliaria Leroy Merlin España SLU, de conformidad con la Ley 3/2011, de Comercio de la Comunidad Valenciana, la implantación de un establecimiento de impacto territorial dedicado a parque comercial, sito en la parcela 2 del sector PP-27 y parcelas en Avenida Finestrat, 11 y 13, del municipio de Finestrat.



SEGUNDO.- Procede, previamente a resolver las cuestiones de fondo, que la Sala se pronuncie sobre las causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo planteadas por Ayuntamiento de Finestrat y por Inmobiliaria Leroy Merlin S.L. y Leroy Merlin España SLU en sus respectivos escritos de contestación a la demanda. Esas mercantiles codemandadas, a pesar de que el auto de la Sala de 3 de mayo de 2017 desestimó sus alegaciones previas, podían reiterarlas al contestar la demanda, para su resolución en sentencia, como así se recoge en el art. 58.1 de la Ley 29/1998 .

Comenzando, por razones sistemáticas, por analizar la inadmisión del recurso invocada por la codemandada basándose en la extemporánea interposición del mismo por la actora - art. 69.e) de la Ley 29/1998 -, resulta necesario a tal efecto reseñar los siguientes datos: -1.- el otorgamiento por la Administración autonómica a Leroy Merlin España SLU y a Inmobiliaria Leroy Merlin España SLU de la autorización para la implantación del parque comercial en cuestión tuvo lugar mediante resolución de fecha 30 de octubre de 2015.

-2.- la mercantil Bricoking S.A., que no se había personado en el procedimiento de otorgamiento de esa autorización, presentó escrito ante la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo el día 20 de noviembre de 2015 solicitando, al amparo del art. 31 de la Ley 30/1992 , que se le informara acerca de si se encontraba en tramitación o se había tramitado algún procedimiento de autorización comercial autonómica para la implantación de un establecimiento Leroy Merlin en Finestrat (Alicante) y, en su caso, se le notificara la resolución recaída; alegaba la solicitante que era directamente interesada en el procedimiento y afectada por la resolución que se pudiera adoptar, al disponer de un establecimiento abierto en la proximidad del que pretendía abrir Leroy Merlin. El día 15 de enero de 2016 la citada mercantil Bricoking S.A. presentó nuevo escrito ante la Conselleria solicitando que se le notificara la resolución de 30 de octubre de 2015.

-3.- la Conselleria, en contestación a dichas peticiones, remitió a la solicitante copia de la expresada resolución de 30 de octubre de 2015 -recibida por ésta el día 25 de enero de 2016-, comunicándole asimismo que estaba a su disposición el expediente administrativo correspondiente, pudiendo personarse en las dependencias administrativas para su examen y obtener copias de la resolución pertinente.

-4.- el día 25 de febrero de 2016 Bricorama Iberia S.L. (adquirente del negocio de tiendas de bricolaje instaladas por Bricoking S.A.) interpuso el recurso contencioso-administrativo de autos.



TERCERO.- Para dar adecuada respuesta a la inadmisión del recurso suscitada ha de traerse a colación la muy conocida STS 3ª, Sección 7ª, de 27 de septiembre de 2006 -recurso de casación número 1943/2000 -, dictada en un supuesto en el que, como en el presente, se aducía la inadmisión por extemporaneidad de un recurso contencioso-administrativo deducido por un recurrente que no había sido parte en el expediente administrativo y que alegaba su condición de interesado en vía administrativa. En esa sentencia, el Tribunal Supremo, revisando su criterio jurisprudencial anterior, y remitiéndose a una sentencia precedente de 20 de julio de 2006 , señala que en tales supuestos no existe en todo caso la posibilidad de recurrir 'sine die' un acto administrativo, constituyendo criterios relevantes de directa incidencia sobre la cuestión planteada los siguientes: a) supeditar la firmeza del acto impugnado a la perfecta constitución de una especie de litis consorcio pasivo necesario en el procedimiento administrativo de todos los hipotéticos interesados impediría de hecho la actividad administrativa, vulnerando el principio de eficacia consagrado en el art. 103.1 de la Constitución , y desde luego vulneraría el principio de seguridad jurídica, pues el ciudadano no sólo tiene el derecho a la actividad administrativa, previa a la judicial en su caso, sino a que la misma, dentro de unos plazos razonables, sea ya firme e irrevocable. Y por eso en muchos procedimientos se determina expresamente por ley a quien hay que notificar los actos administrativos, porque ya de entrada se puede adivinar que pudieran afectar a personas concretas; en otros, se excluye, en virtud del principio de eficacia, la notificación personal a los interesados sustituyéndola por la publicación, como en materia de planificación urbanística.

b) por ello, es preciso compaginar el principio de seguridad jurídica con el de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos. En este sentido, razona aquella STS de 27 de septiembre de 2006 , ha de partirse del hecho de que la propia Ley 30/1992 establece (establecía) unos límites temporales para la declaración de lesividad de los actos anulables (cuatro años, según dispone el art. 103.2), y aun cuando en los nulos no se contempla límite temporal alguno ( art. 102.1 ), sin embargo, con carácter general el art. 106 establece unos límites a la revisión, disponiendo que tales facultades no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Es decir, la ley, aun en los casos en que se puedan dar en un acto los vicios más importantes, a los que anuda la nulidad de pleno derecho ( art. 62.1 de la Ley 30/1992 ) dispone unos límites temporales para su impugnación. Se deduce el interés del legislador de hacer compatible el derecho a recurrir con el establecimiento de unos plazos máximos para ello, que garanticen el principio de seguridad jurídica.

c) esos plazos, en el caso de interesados personados en el procedimiento, se reducen al mes, desde la notificación, para los supuestos de interposición de los recursos de alzada o potestativo de reposición, y desde esta perspectiva conviene tener presente, añade el TS, la regulación que el art. 31 de la Ley 30/1992 hace (hacía) de la condición de interesado. El precepto se refiere en la letra a) del apartado 1 a los interesados que promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos; y en la letra b) dicho artículo considera interesados a los que sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. Aquí, precisa el Tribunal Supremo, ya no se habla de 'intereses legítimos', sino de 'derechos'. Finalmente, en la letra c) el precepto considera interesados a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva alegando interés legítimo en un procedimiento iniciado por un tercero pero que pudiera afectarles.

El precitado art. 31 distingue de este modo, resume el TS, entre quienes tienen intereses legítimos, que pueden promover el procedimiento o personarse en él si lo han promovido terceros, de un lado, y los titulares de derechos que puedan ser afectados, de otro lado; éstos son interesados 'ex lege' en el procedimiento y la Administración tiene obligación de notificarles su tramitación, emplazándoles al mismo.

d) el art. 58 de la Ley 30/1992 dispone (disponía) que se notificarán a los interesados las resoluciones y administrativos que afecten a sus derechos e intereses, debiendo determinar, apunta la indicada STS de 27 de septiembre de 2006 , si ello se refiere a todos los posibles interesados o solo a los que reúnen los requisitos del art. 31, debiendo concluir, afirma el TS, que no son interesados a los efectos de aquel precepto todos los que tengan un interés legítimo, aunque puedan resultar afectados, sino solo aquellos que promuevan el expediente (art. 31.1.a) o se personen en el mismo (art. 31.1.c). El citado art. 58 también se refiere, naturalmente, a los que por ley tienen la condición de interesados en cuanto titulares de derechos que puedan resultar afectados (art. 31.1.b).

En el caso contemplado en la repetida STS de 27 de septiembre de 2006 el recurrente, a criterio del Tribunal Supremo, tenía un interés legítimo pero ni había promovido el procedimiento ni se había personado en el mismo y, en consecuencia, no era interesado a efectos del art. 31 de la Ley 30/1992 , y no existía respecto a él la obligación de la Administración de notificarle el acto finalizador del procedimiento, por lo que no resultaba de aplicación lo regulado en el art. 58.3 de esa ley, pues esta norma parte del presupuesto de que la notificación al interesado es preceptiva, esto es, no se refiere al interesado hipotético sino al interesado 'personado' en el procedimiento, o a quien debiendo haber sido llamado al mismo, por ostentar un derecho que pudiera ser afectado, no ha sido llamado o lo ha sido de forma incorrecta.

En el mismo sentido, añade el TS, se pronuncia el legislador en la Ley 29/1998: en el art. 46.1 en el caso del silencio administrativo, que equipara en cuanto a plazos para interponer el recurso contencioso a quienes estaban en el procedimiento administrativo y a quienes no lo estaban pero tenían un interés legítimo para su interposición; y también en el art. 49, que establece la obligación de emplazar al recurso contencioso- administrativo a los interesados, pero no a todos los posiblemente interesados, sino 'a cuantos aparezcan como interesados en él', esto es, a los interesados personados en el procedimiento, y por eso se añade en el apartado 3 que de no haberse efectuado dichos emplazamientos por la Administración, una vez comprobado por el Juzgado o Tribunal, ordenará éste su emplazamiento a la Administración, pero sólo a 'los interesados que sea identificables, no a todos los posibles interesados'.

Todo lo anterior, razona el TS, es lógico, pues el número y entidad de los posibles interesados no puede ser en principio conocido por la Administración y tampoco por los órganos jurisdiccionales, y ello aun haciendo un razonable esfuerzo para dicho conocimiento, sobre todo en aquellos casos en que la legislación establece la acción pública, como en materia de urbanismo, protección del patrimonio histórico español o costas, supuestos en los que el número de personas legitimadas para interponer un recurso administrativo o judicial no coincide con el de interesados a quienes deben notificarse los actos administrativos.

A resultas de lo fundamentado concluye la referida STS de 27 de septiembre de 2006 que el recurrente no se encontraba entre los interesados del art. 31.1 de la Ley 30/1992 , por lo que no podía reaccionar fuera del plazo ordinario que tienen para recurrir dichos interesados, por lo que el recurso contencioso- administrativo formulado por aquél era inadmisible por extemporaneidad en su interposición, siendo el acto firme y consentido.



CUARTO.- La aplicación al caso de autos de la doctrina jurisprudencial transcrita comporta la estimación de la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo planteada por las mercantiles codemandadas, fundada en la extemporaneidad en su interposición.

La mercantil Bricoking S.A. no fue parte en el procedimiento administrativo seguido ante la Administración autonómica para el otorgamiento a Leroy Merlin España SLU y a Inmobiliaria Leroy Merlin España SLU de la autorización comercial para implantación del parque comercial en Finestrat, ni era interesada 'ex lege' en dicho procedimiento -ni la Ley 3/2011, de Comercio de la Comunidad Valenciana, ni ninguna otra le otorgaba la condición de interesada-. Por tanto, no era interesada a efectos del art. 31.1 de la Ley 30/1992 y la Conselleria de Comercio no tenía obligación de notificarle la resolución de 30 de octubre de 2015 finalizadora del procedimiento. En cuanto los derechos e intereses de Bricoking S.A podían resultar afectados por el otorgamiento de aquella autorización, al disponer de un establecimiento abierto en la proximidad del que pretendía instalar Leroy Merlin, podía aquélla haberse personado en el referido procedimiento; pero no habiéndolo hecho, no podía después, una vez recaída la resolución de autorización, y habiendo adquirido firmeza, recurrirla 'sine die'. La circunstancia de que el día 25 de enero de 2016 la Conselleria remitiera a Bricoking S.A., a petición suya, copia de la aludida resolución de 30 de octubre de 2015, no reabría el plazo para que la misma pudiera impugnar esa resolución. Así pues, la interposición por la actora en fecha 25 de febrero de 2016 del recurso contencioso-administrativo de autos no puede sino reputarse extemporánea y, en consecuencia procede, al amparo del art. 69.e) de la Ley 29/1998 , declarar la inadmisión del recurso.

El hecho de que la Sala, en el auto de 3 de mayo de 2017 que resolvió las alegaciones previas planteadas por la codemandada, no lo estimara así por entender que el plazo de dos meses para presentar la actora el recurso había de computarse desde el 25 de enero de 2016, no es obstáculo para que en esta sentencia llegue a una conclusión contraria basándose en la fundamentación bastante expuesta.

Por otra parte, la indicación que constaba en la copia de la resolución de 30 de octubre de 2015 que la Conselleria remitió a Bricoking S.A. acerca de la posibilidad de recurrir tal resolución en sede contencioso- administrativa no conlleva la obligación de la Sala de admitir el recurso interpuesto por aquélla: la admisión de los recursos contencioso-administrativos es una cuestión de orden público que corresponde resolver a los órganos jurisdiccionales.

Ha de ser acogida, en suma, la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo opuesta por la parte codemandada a tenor del precitado art. 69.e) de la Ley 29/1998 . La declaración de inadmisión del recurso fundada en dicha causa hace a su vez innecesario el examen de la otra causa de inadmisión planteada por la Administración demandada y por la codemandada al amparo del art. 69.b) de la misma ley .



QUINTO.- Cabe añadir que el referido pronunciamiento de inadmisión del recurso contencioso- administrativo no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente, pues en materia de recursos, según tiene manifestado el Tribunal Constitucional, el legislador puede organizar el sistema con arreglo a los criterios que juzgue más oportunos, correspondiendo a los órganos judiciales comprobar la concurrencia de los presupuestos de admisibilidad, y siendo ello así, como el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho de configuración legal, no puede estimarse que exista vulneración del mismo, ni que se ocasione indefensión, cuando se aplican las normas que el legislador ha dispuesto para la admisión de los recursos. El derecho de tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, queda igualmente satisfecho, según asimismo señala la doctrina constitucional, tanto si se admite un recurso como si el órgano judicial dicta una resolución de inadmisión por concurrir una causa legal apreciada razonablemente (en el mismo sentido, STS 3ª, Sección 5ª, nº 337/2018, de 5 de marzo de 2018 ).

Enlazando con lo anterior, ha de citarse también la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional que subraya que los Jueces y Tribunales no pueden hacer una rigurosa interpretación y aplicación de los requisitos procesales que elimine u obstaculice injustificadamente el derecho de los recurrentes a que los órganos jurisdiccionales conozcan y resuelvan en derecho sobre las cuestiones y pretensiones que se les someten, estándoles vedada la adopción de aquellas decisiones de inadmisión -o de no pronunciamiento- que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión o no pronunciamiento sobre el fondo preservan y los intereses que sacrifican (en este sentido ha de reseñarse, entre otras, la STC, Sección 1ª, nº 91/2016, de 9 de mayo ). Nada de ello acontece en el caso ahora enjuiciado, a resultas de todo lo razonado por la Sala en los fundamentos jurídicos precedentes.



SEXTO.- De conformidad con lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales a la actora, a pesar de que se desestima el recurso; ello teniendo en cuenta la Sala la indicación, ya apuntada, que figuraba en la copia de la resolución de 30 de octubre de 2015 que la Conselleria en materia de comercio remitió a la recurrente acerca de la posibilidad de recurrir esa resolución en sede contencioso-administrativa.

Fallo

FALLAMOS 1.- Inadmitir, a tenor del art. 69.e) de la Ley 29/1998 , el recurso contencioso-administrativo número 79/2016, deducido por Bricorama Iberia S.L. frente a la resolución de 30 de octubre de 2015 del Director General de Comercio y Consumo de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo de la Generalitat Valenciana.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

La presente sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, lo que como Secretaria de la Sala certifico.