Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 782/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 552/2015 de 29 de Junio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 552/2015
SENTENCIA
Ilma. Sra. Presidenta:
DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURÁN
Ilmos. Sres. Magistrados:
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN
En la ciudad de Sevilla, a veintinueve de junio de dos mil dieciocho.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso número 552/2015 interpuesto por la Procuradora Dª .
Laura Leyva Royo, en nombre y representación de Dª . Candida , defendida por el Abogado Dº. Manuel
Gómez Fernández, frente a la Resolución de fecha 17 de abril de 2015 de la Dirección General de Autónomos
y Planificación Económica de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de
Andalucía, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 5 de marzo de 2015,
recaída en el expte. NUM000 , declarando el incumplimiento por la Sra. Candida de las condiciones
establecidas en la resolución de 30/12/2008 y acordando el reintegro en cuantía total de 7.737,54 €; y cuya
conformidad a Derecho defiende la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, INNOVACIÓN, CIENCIA Y EMPLEO,
representada y asistida por el Letrado de la Junta de Andalucía, Dº. Joaquín Gallado Gutiérrez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes terminaba suplicando el dictado de sentencia por la que 'se acuerde la anulación del acto administrativo impugnado, dejando sin efecto el expediente de reintegro de subvención y declarando el derecho de la recurrente al percibo de la subvención concedida y que ha dado origen a las presentes actuaciones, conforme a lo expuesto en los hechos y fundamentos de esta demanda, y todo ello con expresa imposición de costas.'.



SEGUNDO.- La Administración demandada contestó la demanda oponiéndose a ella. Se fijó la cuantía del procedimiento en 7.737,54 €. No fue recibido a prueba el procedimiento. Las partes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, siendo declarado concluso el procedimiento y pendiente de señalamiento para votación y fallo.



TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del asunto el día 25 de junio de 2018, fecha en que han tenido lugar, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. ROBERTO IRIARTE MIGUEL.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de la presente revisión judicial promovida por Dª . Candida la Resolución de fecha 17 de abril de 2015 de la Dirección General de Autónomos y Planificación Económica de la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, INNOVACIÓN, CIENCIA Y EMPLEO de la Junta de Andalucía, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 5 de marzo de 2015, recaída en el expte. NUM000 , declarando el incumplimiento por la Sra. Candida de las condiciones establecidas en la resolución de 30/12/2008, concediéndole una subvención por importe de 6.000,00 € para el fomento del empleo a través del autoempleo individual en la modalidad de Ticket de Autónomo, al amparo de la Orden de 15 de marzo de 2007, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas y su convocatoria al amparo de lo establecido en el Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo en Andalucía, singularmente de los requisitos consistentes en 'mantener la condición de autónomo durante, al menos, un año desde el inicio de actividad acreditada en Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social o aquél que legal o estatutariamente les corresponda, no pudiendo compatibilizarse con cualquier otra por cuenta ajena, así como no haber ejercido la misma actividad como autónomo en los tres años anteriores a la solicitud', y acordando el reintegro de la cantidad de 6.000,00 € en concepto de principal, incrementada en la cantidad de 1.737,54 € en concepto de intereses de demora desde la fecha del pago de la subvención, siendo por tanto la cantidad a devolver 7.737,54 €.

Razona la Administración: I.- La beneficiaria, pese a ser reiteradamente requerida de subsanación, no aportó el informe de vida laboral sino un certificado de situación actual de seguridad social que no acreditaba los requisitos de la subvención, pues: * La actividad como autónoma para la cual se concede el incentivo debe realizarse a tiempo completo, no pudiendo compatibilizarse con cualquier otra actividad por cuenta ajena, art. 8.a) de la Orden de 15/03/2007.

* No podrán ser beneficiarias de las ayudas las personas que en los tres años anteriores a la fecha de presentación de la solicitud del incentivo hayan ejercido la misma actividad como autónomas, art. 10.a) de la Orden de 15/03/2007.

II.- El recurso de reposición no es trámite idóneo para subsanar una falta de justificación. Así, el F.J 7 de la Resolución de fecha 17/04/2015 decía que 'Es cierto que en este caso la recurrente, junto al recurso de reposición, presenta informe de vida laboral en el que se observa el cumplimiento de todos los requisitos de la ayuda. Sin embargo, la presentación en este momento dicho documento, no puede entenderse como subsanatorio de la obligación de plazo, máxime cuando se le ha requerido con anterioridad a estos mismos efectos'.



SEGUNDO.- El presente caso es análogo al que recientemente decidió nuestra sentencia de 6 de abril de 2018, recurso 1042/2015, por lo que a ella hemos de estar al no existir méritos bastantes para apartarnos del precedente criterio, donde decíamos: (...)
PRIMERO.- Es objeto del presente Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por Dª . ...

la Resolución de fecha 24 de octubre de 2015 del Director General de Economía Social y Autónomos de la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y CONOCIMIENTO de la Junta de Andalucía, desestimatoria del recurso de reposición deducido frente a la Resolución de 25 de agosto de 2015 de esa misma Dirección General, recaída en el expediente ..., que había acordado el reintegro de la suma de 7.826,26 € (6.000,00 € de principal y 1.828,26 € de intereses de demora) por incumplimiento del requisito exigido en el resuelve tercero de la Resolución de concesión de la subvención, otorgada el 30/12/2008 en concepto de Ticket de Autónomo para inicio de actividad, de mantener la condición de autónoma durante, al menos, un año desde la fecha de inicio de actividad acreditada en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social.

La actora alega irregularidades en la notificaciones practicadas; haber prescrito el derecho de la Administración a exigir y liquidar el reintegro; y la improcedencia del reintegro por haber cumplido la finalidad para la que se concedió la subvención. Con carácter subsidiario invoca la aplicación del principio de proporcionalidaD.

...



CUARTO.- Por lo que hace al fondo, siendo inconcuso, a la vista del informe de vida laboral de la Sra. ... el mantenimiento de su condición de autónoma durante al menos un año desde la fecha de inicio de actividad acreditada en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social, que aportó al socaire del recurso de reposición que había interpuesto contra la resolución de reintegro, ese documento no fue tenido en cuenta por la Administración invocando al efecto el art. 112.1 párrafo segundo de la LRJAPPAC, 'Audiencia de los interesados', que establecía: 'Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho'.

La reciente doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 2010, recurso de casación 24/2008 , que parcialmente transcribimos, abre la posibilidad de introducir hechos nuevos en los recursos administrativos: '(...) El análisis de la pretensión impugnatoria debe comenzar precisamente por esta última parte de la resolución que acabamos de transcribir. En ella se sostiene una tesis errónea sobre la función de los recursos administrativos, a resultas de la cual no cabría introducir en éstos 'elementos nuevos' sobre los que no hubiera podido pronunciarse el órgano que dictó la resolución impugnada.

Es errónea la tesis, decimos, y parte de una concepción no aceptable del 'carácter revisor' de los recursos administrativos que difiere de la que preside los artículos 107 a 119 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . En contra de lo afirmado por la resolución que examinamos, es lícito introducir en los recursos de alzada o de reposición hechos, elementos o documentos nuevos, no recogidos en el expediente originario. La posibilidad está expresamente prevista en el artículo 112.1 de la Ley 30/1992 (e implícita asimismo en el apartado tercero del artículo 113) y es coherente, por lo demás, con la función propia de estos mecanismos de revisión de la actividad administrativa.

Los recursos administrativos, además de garantía para los administrados, son también un instrumento de control interno de la actividad de la Administración en la que un órgano superior -o el mismo, en reposición- revisa en toda su extensión lo hecho por otro, sin estar necesariamente vinculado al análisis de los meros elementos de hecho o derecho que este último hubiera tenido o podido tener en cuenta. Lo que se pretende con los recursos es posibilitar una mejor decisión que sirva con objetividad los intereses generales, y ello será tanto más factible cuantos más elementos de juicio se pongan a disposición de quien ha de decidir finalmente sobre la impugnación.

El órgano que resuelve el recurso no está constreñido por los solos datos presentes en la resolución originaria. Tras el acuerdo inicial pueden alegarse en vía de recurso administrativo hechos, elementos o documentos de todo tipo, también los de fecha posterior a aquél, si de ellos se deducen consecuencias jurídicas relevantes para la mejor resolución del expediente. El recurso administrativo, salvados los límites de la congruencia y la imposibilidad de gravar la situación inicial del recurrente ( artículo 113 in fine de la Ley 30/1992 ), permite una reconsideración plena, sin restricciones, del asunto sujeto a revisión. Reconsideración en la que, insistimos, pueden alegar los impugnantes cualesquiera hechos o elementos de juicio, también los que no se pudieron tener en cuenta originariamente pero sean relevantes para la decisión final (...)' .

Ahora bien, la posibilidad de introducir nuevos elementos de convicción no es absoluta o incondicionada, pues como advierte la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 4 de marzo de 2009, Recurso nº 52/2008 , que cita la de esa misma Sala de 28 de junio de 2.006, recurso de apelación nº 65/2006 :' (...) tan sólo cuando no hayan podido presentarse documentos con anterioridad a la formulación del recurso de reposición y sea éste el primer momento en que pueden ser aportados puede eludirse el contenido del art. 112 de la ley 30/92 . Sin embargo, tal afirmación no juega para el supuesto de que durante la tramitación del procedimiento se exija la aportación documental en plazos preclusivos derivada de la exigencia de una norma que considera a aquéllos como esenciales. Por consiguiente, y no obstante la existencia de algún pronunciamiento de contrario, ello ha de entenderse como la doctrina de esta Sala a tener en cuenta, y en la que hemos tenido en cuenta tanto las consideraciones de seguridad jurídica y preclusión de los plazos fijados en la ley de procedimiento - configurado ésta como presupuesto, garantía y límite de la actuación administrativa como consideraciones de justicia material relativas a la aplicación equitativa de las normas administrativas, las cuales obligan a rechazar una interpretación rigurosa de las mismas que se traduzca en un formalismo exacerbado, el cual contrastaría con la posición de la Administración en el procedimiento, en el que juega el art. 63.3 de la ley 30/92 hasta el punto de que tan sólo las actuaciones administrativas realizadas fuera de plazo, cuando éste es esencial, pueden aparejar la anulación de la actuación administrativa (...)'.

Según lo expuesto, cabe introducir en vía de recurso administrativo nuevas alegaciones y documentos.

No obstante, la norma supedita el uso de esta facultad a que por causa ajena al proceder del recurrente no hubiera podido hacerlo en el trámite de alegaciones, o sea, dentro del mismo expediente originario, y no en el ulterior recurso que se promueva contra lo decidido en aquél expediente.

En nuestro caso, injustificadamente la beneficiaria de la ayuda no cumplimentó en plazo el requerimiento de documentación correctamente practicado.

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario recordar que estamos ante una subvención - donación modal ad causa futurum -, por tanto quien ha de percibirla adquiere la carga de cumplir con todas las obligaciones establecidas en la norma que la regula o llevar a cabo el comportamiento exigido por aquella.

La naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga.

Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en la Ley General de Subvenciones 38/2003 y la Ley 3/2004 de la Comunidad Autónoma por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello.

Así, además de la realización de la actividad u objeto de subvención en el plazo establecido, la concreta exigencia de justificación de la inversión y gasto, es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda.

Por ello el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales el reintegro de su importe.

Debemos también tener en cuenta que el Tribunal Supremo en sentencia de 21 de marzo de 2007 , en atención a la proporcionalidad de los incumplimientos, permite la justificación del cumplimiento de los fines de las subvención fuera del plazo fijado, sin que ello suponga la pérdida del derecho a la subvención percibida, señalando'Y en cuanto al artículo 112 de la Ley que afirma que procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención en los casos que enumera, de modo que en este supuesto resultaría de aplicación de entre ellos el relativo al incumplimiento de la obligación de justificación, pero, como decimos este requisito legal no fue finalmente incumplido por más que evidentemente se hiciera fuera del plazo concedido para ello, y en todo caso se llevó a cabo esa justificación, es decir, en ningún momento se produjo el incumplimiento de la obligación legal sin perjuicio de que se cumpliese fuera del plazo establecido por el convenio.... Como consecuencia de lo expuesto el reintegro no resultaba procedente del modo en que se exigió, puesto que finalmente se justificó el empleo de las cantidades que habían sido objeto de la subvención, y lo que se produjo no fue otra cosa más que la realización de una actividad o de una actuación fuera del tiempo establecido para ello... Vaya por delante que el Ayuntamiento recurrente debió ser más diligente en el cumplimiento de la obligación de justificación del empleo de los fondos recibidos para llevar a cabo la tarea de fomento que ambas Administraciones Públicas se habían propuesto impulsar, pero no es menos cierto que de esa falta de celo en el cumplimiento de ese deber no pueden derivar consecuencias tan desmesuradas como las que nacen de entender por parte de la Administración de la Junta de Andalucía que han de reintegrarse todas las cantidades entregadas por aquélla más los intereses de demora...' En el caso de autos, aun cuando no se aportara la justificación del cumplimiento de la obligación cuando se efectuó el requerimiento en el año 2011, si al socaire del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de reintegro. La aportación documental, aún tardía, justificaba el mantenimiento de la condición de autónomo durante al menos un año, cumpliéndose pues objetivamente la finalidad pretendida por la subvención.

Por ello, debe aplicarse al caso de autos el principio de proporcionalidad que interpreta la jurisprudencia, de forma que la justificación fuera de plazo no puede conllevar el reintegro de la ayuda cuando se ha cumplido con la actividad subvencionada.

En consecuencia, habiendo reconocido la resolución desestimatoria del recurso de reposición ser cierto que junto al recurso de reposición la recurrente presenta informe de vida laboral en el que se observa el cumplimiento de todos los requisitos de la ayuda, cumple estimar el Recurso Contencioso-administrativo.



TERCERO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa no procede hacer imposición de costas, toda vez que existían dudas de derecho, al haberse constatado la falta de justificación en plazo.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

ESTIMAR el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª . Laura Leyva Royo, en nombre y representación de Dª . Candida , contra las resoluciones administrativas anteriormente referenciadas, que anulamos. Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.