Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 783/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 52/2018 de 23 de Mayo de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 00783/2019
-
Equipo/usuario: MGC
Modelo: N11600
C/ ANGUSTIAS S/N
Correo electrónico:
N.I.G: 47186 33 3 2018 0000053
Procedimiento : PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000052 /2018 /
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De D./ña. UNION DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA
ABOGADO JOSE RAMON PEREZ APARICIO
PROCURADOR D./Dª. GLORIA MARIA CALDERON DUQUE
Contra D./Dª. CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
PROCURADOR D./Dª.
SENTENCIA Nº 783
PRESIDENTA DE LA SALA
Dª ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRADOS
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMINGUEZ
En Valladolid a veintitrés de mayo de dos mil diecinueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso nº 52/2018 en el que se impugnan cuatro resoluciones fechadas
el 20 de Octubre de 2017 de la Dirección General de Producción Agropecuaria e infraestructuras agrarias
por las que se declara indebidamente percibido por Unión de Campesinos COAG Salamanca determinados

importes correspondiente a la solicitud de ayudas para la mejora de la producción y comercialización de la
miel en los años 2009, 2010, 2013 y 2014
Son partes en dicho recurso:
Como recurrente, la UNION DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA representada por la Procuradora
Sra. Calderón Duque y asistida por el Letrado Sr. Pérez Aparicio
Como demandada, la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN-
Consejería de Agricultura y Ganadería-, representada y defendida por letrado de la Comunidad Autónoma.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS

Antecedentes

PRIMERO. - Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que con base en los hechos y fundamentos de derecho solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se proceda a '(...) declarar contrarias a derecho y anular las 4 resoluciones de 20 de octubre de 2017 del Director General de Producción Agropecuaria e Infraestructuras Agrarias dirigidas a la Unión de Campesinos COAG de Salamanca por las que se declara indebidamente percibido por Unión de Campesinos COAG de Salamanca el importe de 59.749,02 euros, correspondiente a sus solicitudes a la mejora de la producción y comercialización de la miel en los años 2009, 2010, 2013 y 2014 y se acuerda la recuperación del mismo. 2º.- Condenar a la Administración demandada a devolver a COAG-SALAMANCA las cantidades que haya compensado o percibido en ejecución de los actos aquí anulados, con los intereses legales que se hayan devengado desde la fecha de la compensación o de su cobro. (...)'.



SEGUNDO. - En el escrito de contestación de la Letrada de la Comunidad Autónoma, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia desestimatoria del presente recurso contencioso administrativo, con imposición de las costas a la parte recurrente.



TERCERO. - Recibido el recurso a prueba se practicaron las pertinentes propuestas por las partes.

Finalizado el periodo probatorio se dio traslado para que formularan conclusiones, y, una vez efectuado, se declarando los autos conclusos para votación y fallo, lo que se ha llevado a cabo el día 22 de mayo de 2019.



CUARTO. - En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO. - Se impugnan en el presente recurso cuatro resoluciones fechadas el 20 de Octubre de 2017 dictadas por la Dirección General de Producción Agropecuaria e infraestructuras agrarias, por las que se declaran indebidamente percibidos, por Unión de Campesinos COAG Salamanca, determinados importes correspondientes a la solicitud de ayudas para la mejora de la producción y comercialización de la miel en los años 2009, 2010, 2013 y 2014, concretamente 13.945,75 del año 2009, 12.797,78 euros del año 2010, 17.085,83 euros del año 2013, y 15.919,65 euros correspondientes al año 2014.

La recurrente pretende que se anulen las resoluciones recurridas alegando a tal fin los siguientes motivos de impugnación: En primer lugar, sostiene que la actuación de la Administración es contradictoria pues ha dictado resolución expresa en los recursos de reposición presentados en los expedientes de las ayudas de los años 2009 y 2010 concediendo el pago de estas y acogiendo las alegaciones de la recurrente en cuanto a la contratación de técnicos especialistas. Que, además, el Servicio de Medios y Producción Ganadera emitió en los cuatro expedientes informe favorable a la recurrente considerando justificado el pago de las ayudas, por lo antes de cobrar la subvención justifico el cumplimiento de la totalidad de los extremos establecidos en las bases reguladoras, y que dicha justificación fue dada por buena por la Administración convocante y gestora de la subvención, procediendo a su pago, por lo que no procede ahora reclamar el reintegro de un gasto que ya fue considerado debidamente justificado.

En segundo lugar, mantiene que todos los gastos son subvencionables.

Los gastos derivados de la contratación de técnicos especialistas el criterio de distribución de las ayudas no es el porcentaje de apicultores de la organización sino el número de colmenas inscritas en el REGA, con un máximo de dos técnicos (art. 7 de la Orden AYG/643/2009 por la que se establecen las Bases Reguladoras), sin que el hecho de que en su contrato no se especifique concretamente que el asesoramiento sea sólo para los socios apicultores, implique que el técnico no haya prestado la información y asistencia técnica a los apicultores de esta Organización.

Los pagos a la seguridad social y el IRPF del mes de julio de la trabajadora Dña. María Rosa se efectuaron fuera del plazo de justificación, pero una interpretación lógica y sistemática del art. 5.1 de la Orden de convocatoria, debe conducir a su admisión como gastos justificables ya que se corresponden al pago de las cuotas de la Seguridad Social y al pago de las retenciones del IRPF de esta trabajadora correspondiente al periodo subvencionable, sin que sea posible para el beneficiario adelantar tales pagos al mes de Julio de 2010, pues las fechas de pago vienen determinadas por la legislación de la Seguridad Social y Tributaria.

Y respecto de los gastos derivados de actuación para la formación de apicultores, todas las actividades que se relacionan están comprendidas dentro de las actividades e inversiones subvencionables incluidas en el artículo 4 a). 2 de la Orden de Reguladora (AYG/79/2013) y, en consecuencia, son subvencionables, cumpliendo las facturas aportadas los requisitos del Real Decreto 1619/2012 , sobre facturación, al no ser necesaria la indicación del destinatario.

La Administración demandada solicita la desestimación del recurso alegando que la revisión de la documentación justificativa que lleva a cabo el órgano gestor antes de proceder al pago no da lugar a un acto declarativo de derechos, ni a un acto propio de la Administración por lo que no es necesario iniciar un procedimiento de revisión de oficio sino que es posible el inicio del procedimiento de reintegro tras haber efectuado el pago.



SEGUNDO. Expuestas las posturas de las partes debemos comenzar el análisis de este recurso por la alegación de la parte actora consistente en la nulidad de pleno derecho de las resoluciones impugnadas al entender que no procede el procedimiento de reintegro una vez que el órgano gestor estimó, respecto de las ayudas de los años 2009 y 2010, la procedencia de subvencionar la contratación de técnicos especialistas - que es la partida cuyo importe económico es el más importante del reintegro reclamado- en razón del número de colmenas y no en proporción al número de apicultores. Y menos aun cuando el Servicio el Servicio de Medios y Producción Ganadera ha emitido en los cuatro expedientes informe favorable a COAG-Salamanca, considerando plenamente justificado el pago de las ayudas, denunciando que la Administración, al exigir el reintegro, va contra sus propios actos.

Respecto de esta cuestión en primer lugar debemos desestimar la petición de la Administración de suspensión del recurso hasta la resolución del recurso de casación nº 6537/2017 en el que, según su criterio, se plantea una cuestión similar.

En efecto, la ley jurisdiccional no contempla este motivo de paralización de las actuaciones, y, habiendo dado traslado al recurrente de la petición, el mismo no ha manifestó su conformidad, por lo que no hay motivo legal alguno para la suspensión solicitada.

Y, en segundo lugar, como conocen las partes esta cuestión ya ha sido analizada por esta Sala en distintas sentencias, debiéndonos remitir a las mismas al no haber motivos que justifiquen un cambio de criterio.

Se dice en la sentencia de la Sala de fecha 6 de junio de 2018, dictada en el P.O. 447/2017 , lo que sigue: '... Así cabe comenzar recordado que la resolución inicial otorgando la subvención es susceptible de comprobación por la Administración al objeto de constatar si se han cumplido las condiciones a que se supeditó su otorgamiento, tal y como se desprende del artículo 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León , relativo a incumplimientos del beneficiario y entidades colaboradoras, que se expresa en los siguientes términos: '1. Los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

2. Cuando las entidades colaboradoras no entreguen a los beneficiarios los fondos recibidos, deberán reintegrarlos de acuerdo con lo establecido en este título'.

Y el artículo 48, sobre determinación del incumplimiento y el reintegro, prevé en su apartado 3 lo siguiente: '3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda'.

De esta forma, de lo que se trata es de determinar si ha existido incumplimiento de las condiciones a que se supeditó el abono de la subvención concedida.

Sin embargo, no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda.

Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .



TERCERO. - Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso- administrativo n.º 737/2014 , con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013 . En aquellas sentencias se expresaba: "En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención ....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencionar.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, en cuanto que en ambas se analizaba el control financiero de la subvención".

También hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía: "

SEXTO.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada.' También en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .' De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna".



CUARTO. - Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005 , la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la subvención de ser nulo o anulable podría dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común, hoy 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro. Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones , que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .' Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico. De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011 ).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000 .

De esta forma, ha de insistirse, como conclusión, que en cuanto que se dé una relación de tracto sucesivo, que exige el cumplimiento de determinados fines previstos como obligaciones modales en las normas de otorgamiento de la subvención podrá fiscalizarse el cumplimiento de estos fines, mas esta fiscalización no será posible cuando lo que se trata es de revisar actuaciones ya precedentemente practicadas en base a documentos en que se justificó previamente, como es el caso, el cumplimiento de los fines y obligaciones previstos en las bases de la convocatoria y en las resoluciones por las que se otorga la misma.

La aplicación de los precedentes razonamientos al supuesto planteado conlleva a entender que lo que se ha efectuado en el acuerdo de reintegro es una reconsideración de la justificación documental previamente efectuada por los órganos gestores, revisando el otorgamiento definitivo de la subvención, volviendo a analizar documentación ya presentada como condición previa necesaria para proceder al cobro de la subvención, que es un acto en sí mismo definitivo que produce plenos efectos.

Además, y a mayor abundamiento, debemos señalar que todos los gastos cuyo reintegro se ha solicitado, eran subvencionables.

En efecto, la resolución recurrida considera que los gastos de personal correspondientes al trabajador D. Santos en los años 2009, 2010, 2013 y 2014 (más el tiempo que estuvo contratado D. Teodosio en el año 2009), no pueden ser imputados en su totalidad a la subvención ya que su contrato no especifica que preste sus servicios solamente a socios apicultores, siendo gasto subvencionable la parte proporcional del número total de socios apicultores con respecto a la totalidad de socios existentes en la organización solicitante de la ayuda, criterio contrario a lo ya resuelto por la propia Administración al resolver los recursos de reposición del recurrente presentados frente a las resoluciones de ayudas de los años 2009 y 2010, y en los que se concluye que la Orden que regula las ayudas no establece que los contratos de los técnicos deban especificar que su objeto sea la información y asistencia técnica a los apicultores con carácter exclusivo, sin que, además, el criterio de distribución del gasto proporcionalmente al número de apicultores sea expresivo del tiempo dedicado por los técnicos a dicho sector.. Además, y como se sostiene en la demanda porque el criterio de distribución de las ayudas a la contratación de técnicos especialistas para la asistencia a los apicultores es el número de colmenas inscritas en el REGA, con un máximo de dos técnicos (art. 7 de la Orden AYG/643/2009 por la que se establecen las Bases Reguladoras).

En cuanto a los gastos de seguridad Social e IRPF de los técnicos correspondientes al mes de junio debe acogerse la interpretación de las bases dada en la demanda ya que se trata de un gasto devengado durante el periodo subvencionable cuyo pago debe someterse a los plazos fijados por su legislación específica, por lo que una recta interpretación de las bases debe dar lugar a su estimación como gasto subvencionable en cuanto relativo al periodo objeto de subvención.

E igualmente debemos concluir respecto de la tercera de las partidas en tanto en cuanto la Administración no ha justificado los defectos en las facturas.

Por todo lo dicho, es procedente la íntegra estimación de la demanda, anulando el acto recurrido en los términos interesados en el suplico de la demanda.



TERCERO. - Por lo expuesto, procede la estimación del recurso y la anulación de las resoluciones recurridas, con imposición de las costas a la parte demandada, con arreglo al art. 139.1 de la LJCA .

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.500 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la UNION DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA, debemos anular y anulamos las 4 resoluciones de 20 de octubre de 2017 del Director General de Producción Agropecuaria e Infraestructuras Agrarias dirigidas a la Unión de Campesinos COAG de Salamanca por las que se declara indebidamente percibido por Unión de Campesinos COAG de Salamanca el importe de 59.749,02 euros, correspondiente a sus solicitudes a la mejora de la producción y comercialización de la miel en los años 2009, 2010, 2013 y 2014, condenando a la Administración demandada a devolver a COAG-SALAMANCA las cantidades que haya compensado o percibido en ejecución de los actos aquí anulados, con los intereses legales que se hayan devengado desde la fecha de la compensación o de su cobro, con imposición de las costas a la parte demandada con el límite fijado en los fundamentos de esta resolución.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación si concurren los requisitos exigidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.