Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 787/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 310/2017 de 21 de Mayo de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION ESPECIAL DE REFUERZO

SEVILLA

Sentencia nº 787/20

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISAN

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

D. PEDRO LUIS ROAS MARTIN

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a veintiuno de mayo de dos mil veinte.

La Sección Especial de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, constituida para el examen de este caso al amparo de los Acuerdos de 13 de octubre de 2019 y 16 de enero de 2010 de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, e integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto elrecurso contencioso-administrativo número 310/2017interpuesto por la FUNDACION LABORAL ANDALUZA DEL CEMENTO Y EL MEDIO AMBIENTE (FLACEMA), representada por la Procuradora Sra. Hernández Martínez, siendo parte demandada la CONSEJERIA DE EMPLEO, EMPRESA Y COMERCIO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. DON LUIS ARENAS IBAÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante escrito presentado el 14 de febrero de 2017, y dirigido a la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo de Málaga, la Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente (Flacema) solicitó que se le abonara la cantidad de 34.545,00 euros, más los intereses devengados y que pudieran devengarse, en cumplimiento de la Resolución de dicha Dirección Provincial de 16 de diciembre de 2011 por la que se le concedió una subvención por dicho importe destinada a cubrir los gastos de ejecución de diversas actividades en materia de Formación Complementaria.

SEGUNDO.- La referida Fundación interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de dicha reclamación, siendo turnado a la Sección 3ª, y una vez se tuvo por interpuesto se reclamó a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y el emplazamiento de los interesados.

TERCERO.- Se dio traslado a la parte actora para que formalizara demanda, evacuándolo mediante escrito en el que interesó el dictado de Sentencia que condene a la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía a la liquidación y pago de la suma de 34.545,00 euros a su favor más los intereses legales devengados y que pudieran devengarse. Dado traslado a la parte demandada para que la contestara no lo evacuó.

CUARTO.- Fijada en 34.545,00 euros la cuantía del recurso no se recibió el pleito a prueba sin perjuicio de tener por reproducido el expediente administrativo y la documental aportada con la demanda, quedando las actuaciones tras el trámite de conclusiones pendientes del dictado de Sentencia, a cuyo efecto se han remitido a esta Sección Especial de Refuerzo.

QUINTO.- En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho de la desestimación presunta de la reclamación presentada el 14 de febrero de 2017 por la Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente (Flacema), dirigida a la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo, solicitando que se le abonara la cantidad de 34.545,00 euros, más los intereses devengados y que pudieran devengarse, en cumplimiento de la Resolución de dicha Dirección Provincial de 16 de diciembre de 2011 por la que se le concedió una subvención por dicho importe destinada a cubrir los gastos de ejecución de diversas actividades en materia de Formación Complementaria

SEGUNDO.- La pretensión actora se fundamenta en síntesis en los siguientes argumentos: A) Tras concluir completamente la actividad subvencionada Flacema justificó el 100% de la misma dentro del plazo dado, que había sido prorrogado hasta el 14 de noviembre de 2012. B) La Administración está obligada al pago de la subvención según los artículos 34.3 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones y la propia resolución concediendo la subvención al haberse ejecutado completamente la actividad subvencionada y presentado la documentación justificativa, habiendo presentado sucesivas solicitudes de liquidación y pago de la subvención en fechas 14 de noviembre de 2012, 7 de febrero de 2013, 20 de octubre de 2016 y 14 de febrero de 2017, las cuáles no fueron atendidas en ningún momento, decidiéndose a formular el presente recurso contencioso-administrativo al amparo de lo previsto en el artículo 29.1 LJCA teniendo en cuenta el plazo de tres meses previsto en el articulo 42 de la Ley 30/1992 a falta de plazo específico para resolver las previas reclamaciones de pago en el ámbito de las subvenciones; por lo que dado el tiempo transcurrido no es admisible condicionar ahora la liquidación y abono de pagos pendientes a la previa comprobación de la documentación justificativa, sin que en este punto pueda adoptarse una modificación sustancial del régimen de derechos y obligaciones que las partes asumieron con la firma de la resolución mediante la decisión unilateral, arbitraria y contraria a Derecho de la Administración de demorar la revisión de la subvención hasta finalizar el estudio de las correspondientes a la programación del año anterior, despojando así al beneficiario de los derechos que le son propios. No hay razón, de acuerdo con la Orden de convocatoria y la propia Ley General de Subvenciones, para que la Administración no abone la ayuda una vez transcurridos los plazos previstos y justificado el gasto por la beneficiaria, encontrándose además presupuestado y aprobado con carácter previo a la resolución concediendo la subvención el importe de la misma. C) Se vulneran los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica que deben regir la actuación administrativa (artículo 3 de las Leyes 30/1992 y 39/2015 y jurisprudencia que cita) al verse truncadas sus expectativas fundadas en una actuación administrativa firme, pues la firma de la resolución de subvención implicaba obligaciones recíprocas para cada firmante (de ejecución y justificación para el beneficiario, y de liquidación y pago para la Administración), habiéndose cumplido las primeras que le son imputables, pero no así las segundas al dejar atendida la Administración su obligación de liquidación y pago a Flacema.

TERCERO.- Mediante Resolución de 16 de diciembre de 2011 de la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo en Málaga de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía se le concedió a la Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente (Flacema) una subvención de 34.545,00 euros para la actividad consistente en impartir las acciones formativas 29-01 Sistemas de Información Geográfica y Computerizada, y 29-02 Diseño y Modificación de planos en 2D y 3D, siendo el porcentaje de ayuda el 100% del presupuesto aceptado.

Se establecía en esa resolución, en cuanto al pago del importe de las ayudas: el abono de 17.272,50 euros (anticipo) a la firma de la resolución, de 8.636,25 euros como segundo anticipo una vez iniciadas al menos el 25% de las acciones formativas, y de los 8.635,25 euros restantes a la presentación de la justificación de al menos el 25% de la subvención. Sin embargo la entidad beneficiaria no recibió anticipo alguno.

Concedida a Flacema ampliación del plazo para la entrega de la documentación justificativa hasta el día 14 de noviembre de 2012 esa presentación tuvo lugar en la fecha indicada en la que, al propio tiempo, la Fundación interesó que le fuera practicada la liquidación correspondiente al expediente.

Dichas peticiones de liquidación y pago fueron reiteradas por la beneficiaria en fechas 7 de febrero de 2013, 20 de octubre de 2016 y 14 de febrero de 2017, respondiéndose a esta última el 24 de febrero siguiente por parte del Jefe del Departamento de Gestión y Tramitación de Subvenciones en el sentido de que para entonces estaban revisando las justificaciones de las subvenciones de la Programación 2010 y una vez finalizada procederían al estudio de la Programación 2011 por orden de fecha de presentación de la solicitud de liquidación de la subvención concedida.

CUARTO.- Referencias normativas.

Establece el artículo 30.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que ' La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.'.

Según el artículo 32.1 de la misma Ley ' El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'.

Y conforme a su artículo 34.3 ' El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención', y 'Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de esta Ley '.

En términos similares el Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, dispone que ' 1. La justificación de la subvención tendrá la estructura y el alcance que se determine en las correspondientes bases reguladoras. 2. Cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección' (artículo 71); que 'El órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que se haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin revisará la documentación que obligatoriamente deba aportar el beneficiario o la entidad colaboradora' (artículo 84.1); y que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, y en la parte proporcional a la cuantía de la subvención justificada, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió, en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención, salvo que en atención a la naturaleza de aquélla, dicha normativa prevea la posibilidad de realizar pagos anticipados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34.4 de la Ley General de Subvenciones ' (artículo 88.1).

La subvención objeto de autos fue concedida al amparo de la Orden de 23 de octubre 2009 por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22-9-2009 (LAN 2009428), que regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos.

En el apartado 1 del artículo 99 de dicha Orden ('Pago de subvenciones') se prevé que 'el pago de las subvenciones reguladas en la presente Orden se ordenará en las siguientes fases:

a) Hasta el 75%, en concepto de anticipo, se tramitará a partir de la fecha de concesión.

b) Una vez justificado al menos el 25% del total subvencionado mediante la oportuna presentación de los documentos acreditativos de la ejecución y de los gastos pagados, se podrá tramitar hasta el 25% restante. Para ello, y en cualquier caso, los beneficiarios deberán cumplir las condiciones de justificación, que a tal efecto se establecen en el artículo 102, así como aquellas otras que el órgano concedente de la ayuda pueda dictar en la correspondiente Resolución de concesión.'.

Mientras que el apartado 5 del mismo artículo dispone que ' El importe definitivo de la subvención se liquidará aplicando al coste de la actividad o inversión efectivamente realizada por el beneficiario, según justificación, el porcentaje de financiación definido en la resolución de concesión.'.

La justificación de la subvención está regulada en el artículo 102 de la Orden, que en el párrafo primero de su primer apartado establece que ' A los efectos de la justificación de las subvenciones concedidas al amparo de la presente Orden, y en el plazo máximo de tres meses a partir de la fecha de finalización de las acciones objeto de subvención para el caso de la justificación final, el beneficiario deberá presentar una cuenta justificativa con aportación de un informe de auditor. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio de la entidad beneficiaria, en la que se debe incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la ayuda y del gasto total de la actividad subvencionada.'.

Y el apartado 8 de ese artículo 102 contempla que ' Una vez presentada la documentación señalada en el apartado 1 de este artículo se realizará por el órgano que concedió la subvención la correspondiente comprobación técnicoeconómica.

Si como resultado de dicha comprobación se dedujera que el coste subvencionable ha sido inferior a la subvención concedida o que se han incumplido, total o parcialmente, los requisitos establecidos en la normativa aplicable para la justificación de la subvención o los fines para los que fue concedida la misma se comunicará tal circunstancia al interesado junto a los resultados de la comprobación técnico-económica y se iniciará el procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención o, en su caso, el procedimiento de reintegro total o parcial de la subvención previsto en el artículo 105.'.

QUINTO.- Lo que plantea en última instancia la parte actora es que se le debe abonar el total de la subvención en su día otorgada (recordamos que no se le abonó anticipo alguno) teniendo en cuenta la realización de las actividades subvencionadas, la justificación de gastos realizados, y las distintas peticiones realizadas a lo largo de varios años para que fuera liquidada y abonada la subvención.

Se centra así el debate en las consecuencias derivadas del incumplimiento total por parte de la Administración de su deber de comprobar la justificación presentada, una situación de inactividad que se prolonga a lo largo de cinco años y medio, desde noviembre de 2012 en que la beneficiaria aportó la justificación del curso y gastos, hasta abril de 2018 en que de acuerdo con la documentación aportada por la actora en sus conclusiones se informa e inicia un expediente de pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida.

Este debate ha sido ya afrontado por esta Sala (Secciones 1ª y 3ª) en distintas Sentencias en sentido acorde con la tesis patrocinada por la parte recurrente. De ellas destacamos la núm. 541/2017 de 7 de junio de la Sección 1ª dictada por en recurso de Apelación núm. 884/2015 que frente a la alegación de la Administración según la cuál previo al pago debe existir una tarea de comprobación razona:

' Tampoco este argumento puede ser aceptado, porque la potestad de comprobación debe ajustarse al procedimiento previsto en la LGS (RCL 1986, 1316) y bases reguladoras ( claro está dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) ), y lo que no es de recibo que se incumpla el plazo de resolución a la que está obligada la Administración ( tres meses desde la reclamación), amparándose en la facultad de comprobación previa a la liquidación, para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se justifique al menos el 25%. Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración , por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió abonar dicha cantidad en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación y pago conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones , artículo 88 de su Reglamento y 99 y siguientes de la Orden reguladora de 23 de octubre de 2009. Y ello sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario como lo ha hecho e iniciar si un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento cuya revisión es objeto de otro proceso ante esta misma Sala y Sección

Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena la pago tal como se reclama. Efectuada la liquidación del subvención y no abonada en tiempo, es obvio que le retraso no puede beneficiar a la administración como ocurriría si no hubiera condena al pago de intereses que no son otra cosa que el fruto del dinero transcurridos tres meses desde la solicitud de liquidación y pago. La estimación del recurso es íntegra.'.

Esta posición ha sido confirmada en parte por la Sala 3ª (Sección 4ª) del Tribunal Supremo, pues no obstante discrepar de que la solicitud del beneficiario dé lugar a la iniciación de un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución como el de tres meses del artículo 42 de la Ley 30/1992, sí determina que la Administración viene obligada a abonar la subvención concedida -o si así fuere la cantidad parcial pendiente- una vez verificada la completitud de la justificación presentada, para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, y de no ser así de un plazo breve dado el limitado ámbito de actuación de la comprobación formal de la documentación; y ello es así sin perjuicio del plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones.

Así, el Alto Tribunal se ha pronunciado en torno al debate aquí planteado en recientes Sentencias de fechas 6 de marzo de 2018 (RJ 2018/1367) dictada en recurso de casación 557/2017, y 20 de septiembre de 2018 (RJ 2018/4567) dictada en recurso de casación número 551/2017, cuya doctrina es reiterada por la Sentencia núm. 1222/2019 de 24 septiembre (RJ 2019/3837) dictada en recurso de Casación núm. 2349/2017, en respuesta a recursos de casación formulados frente a Sentencias de este Tribunal Superior de Justicia.

La doctrina que en ellas se fija establece, por lo que aquí interesa, las siguientes conclusiones: 1º) ' El acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (RCL 2015, 1477) (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común )'. 2ª) 'La verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación.'; 3ª) 'Ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame'. Y 4º) 'La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS (RCL 2003, 2684)'.

En concreto la citada Sentencia núm. 350/2018 de 6 marzo (Recurso de Casación núm. 557/2017), razona lo que sigue a partir de su Fundamento de Derecho sexto:

' SEXTO Planteado en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC (RCL 2015, 1477) . Sin embargo, debemos rechazar que la sentencia haya declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución, por lo que la doctrina que hemos de fijar no abordará esta cuestión, pues en modo alguno se corresponde con el fallo ni con la argumentación de la sentencia recurrida. La doctrina jurisprudencial que esta Sala ha de establecer debe ser, en todo caso, sobre las bases reales del litigio sometido a enjuiciamiento, como exige el art. 93.1 de la LJCA (RCL 1998, 1741) , y no a modo de proclamación abstracta, lo que resultaría contrario a la naturaleza del recurso de casación como medio de impugnación.

Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS (RCL 2003, 2684) cuando dispone que:

'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS (RCL 2003, 2684) establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (RJ 2007, 4846) (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (RJ 2006, 5054) (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).

SÉPTIMO Volviendo ahora a los hechos, consta que el día 29 de marzo de 2011, la UPA-ANDALUCIA remitió la documentación justificativa y solicitó la liquidación. El 10 de febrero de 2012 fue requerida para completar documentación, lo que fue atendido con fecha 27 de febrero de 2012 (folios 18 a 146 del expediente administrativo, archivo 6 carpeta 847) y el 28 de octubre de 2014 se reitera la solicitud de pago, tras lo que se recibe nuevo requerimiento de documentación emitido por el órgano administrativo, que fue atendido por escrito de 3 de diciembre de 2014, según se acredita con el documento núm. 1 acompañado a la demanda. Con posterioridad la Administración no ha realizado nuevo requerimiento de documentación complementaria, ni ha liquidado ni abonado la cantidad de 49.932,88 euros a que asciende el 25% de la subvención concedida, pendiente de liquidación y pago, sin que en la contestación a la demanda, presentada el 15 de marzo de 2016, la Administración haya aducido ninguna razón distinta a la necesidad de proceder a la comprobación de la justificación. Es preciso destacar que no se ha cuestionado por la Administración que la beneficiaria presentó la documentación justificativa a que venía obligada.

En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS (RCL 2003, 2684) , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS (RCL 2003, 2684) ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS (RCL 2003, 2684) , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) , de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009 (LAN 2009, 143) , establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que:

'[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable[...] Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS (RCL 2003, 2684) ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) ;

c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con invocación del art. 69.c) de la LJCA (RCL 1998, 1741) ha de ser rechazada, pues sin duda existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.

OCTAVO Esto nos lleva a la siguiente cuestión, que es la naturaleza de la actuación administrativa impugnada. La recurrente ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto a al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio. Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA (RCL 1998, 1741) . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada, pues ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .

En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: 'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.

Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:

'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'.

Esta cuestión se ha abordado recientemente, y así hemos declarado en nuestra sentencia de 23 [sic] de enero de 2018 (RJ 2018, 524) (rec. cas. núm. 543/2017 ) la siguiente doctrina jurisprudencial:

'1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable'.

Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) , plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 49.932,88 euros.

NOVENO No cabe estimar la pretensión de abono de las cantidades abonadas por intereses devengados por las pólizas de crédito que se dicen contratadas por la beneficiaria para sufragar los gastos en que incurrió para desarrollar la actividad de formación, pues ni el desempeño de la actividad formativa subvencionada estaba sujeto a la percepción de la ayuda, además de que percibió un anticipo del 75%, ni se justifica que dichas pólizas tuvieran por única finalidad subvenir las necesidades de liquidez derivadas del retraso en el abono del resto pendiente.

DÉCIMO Nos resta abordar la fijación de la interpretación, en relación al litigio enjuiciado, de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional. En tal sentido, procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (RCL 2015, 1477) (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS (RCL 2003, 2684).'.

SEXTO.- Para aplicar la jurisprudencia transcrita al caso de autos resulta relevante la toma en consideración de distintos antecedentes y circunstancias específicas del caso, parte de los cuáles ya han sido expuestos:

1º) Ni la Orden de 23 de octubre 2009 ni la resolución concediendo la subvención establecen un plazo específico para que la Administración otorgante compruebe la pertinencia y suficiencia, desde el punto de vista formal de la justificación aportada por el beneficiario.

2º) No obstante lo anterior, la documentación justificativa de la subvención estaba en poder de la Administración desde noviembre de 2012, y a partir de entonces han transcurrido hasta cinco años y medio sin actividad por parte de aquélla en orden a llevar a cabo las actuaciones de comprobación que le eran debidas según los artículos 32.1 de la Ley General de Subvenciones, 84.1 del Reglamento General de Subvenciones y 102.8 de la Orden de 23 de octubre 2009.

3º) No ha cuestionado por la Administración demandada que, formalmente, el beneficiario hubiera aportado la totalidad de la documentación necesaria y requerida para justificar las acciones formativas y los gastos subvencionados.

Cumple por ello estar a lo previsto en los artículos 34.3 de la Ley General de Subvenciones, 88.1 del Reglamento General de Subvenciones, y 99.1 de la Orden de 23 de octubre 2009, condenando a la Administración demandada a abonar a la recurrente el total subvencionado de 34.545,00 euros, cantidad que se verá incrementada en los intereses de demora correspondientes.

No es óbice a lo anterior el inicio del procedimiento de pérdida del derecho al cobro de la subvención adoptado mediante Acuerdo de 19 de abril de 2018 y que se acompaña con las conclusiones de la demandada. Además de no constarnos el trámite y decisión definitiva de ese expediente debe tenerse presente que lo aquí acordado es sin perjuicio de que en su caso la Administración dé inicio a dicho expediente si existen razones para ello y no se ha producido la prescripción de la acción de reintegro; siendo así que (como expusiera esta Sala en la Sentencia antes citada de 7 de junio de 2017) en el curso de dicho expediente podrá comprobar la Administración posibles incumplimientos por parte del beneficiario que puedan derivar en la minoración o el reintegro de la subvención que en su día le fuere concedida.

SEPTIMO.- Conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 4 del artículo 139 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción procede imponer a la parte demandada las costas procesales causadas, sin que las mismas puedan superar por todos los conceptos la suma de 1.000 euros.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

Fallo

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente (FLACEMA) contra la actuación citada en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia, debemos anularla por no ser ajustada a Derecho, condenando a la Administración demandada a abonar a la recurrente la cantidad de 34.545,00 euros más los intereses de demora correspondientes.

Se imponen a la parte demandada las costas procesales causadas en los términos señalados en el Fundamento de Derecho séptimo.

Contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación a preparar ante esta Sala, en el plazo de treinta siguientes a la notificación, si concurriesen los requisitos de los art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Intégrese esta resolución en el Libro correspondiente, dejando certificación en el rollo; y firme que sea devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma en orden a su cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.