Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 798/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 152/2016 de 23 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA

SALA DEL CONTENCIÓS ADMINISTRATIU

SECCIÓ 3ª

Recurs d'apel lació núm. 152/2016

Jutjat Contenciós Administratiu núm. 5 de Barcelona

Procediment ordinari núm. 470/2014

Apel lant: BANKIA, S.A

Representant de l'apel lant: SR. ÀNGEL JOANIQUET TAMBURINI, Procurador

Apel lat: IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA

Representant de l'apel lat: SRA. CARMEN RIBAS BUYO, Procuradora

S E N T È N C I A núm. 798/17

Magistrats/ades:

IL.LM. SR. EMILIO VICENTE BERLANGA RIBELLES, President

IL LM. SR. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS

IL LM. SR. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ

IL LM. SR. HELMUTH MOYA MEYER

IL LMA. SRA. ISABEL HERNÁNDEZ PASCUAL

IL LM. SR. HÉCTOR GARCÍA MORAGO

IL LM. SR. EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA

Barcelona, 23 de novembre de 2017

LA SALA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA (SECCIÓ 3ª), en nom de S.M el Rei i de conformitat amb allò que disposa l' art 117.1 de la Constitució , ha pronunciat la SENTÈNCIA que segueix, a les actuacions del recurs d'apel lació núm. 152/2016, promogut, com a apel lant, per BANKIA, S.A - representada pel Procurador SR. ÀNGEL JOANIQUET TAMBURINI i assistida pel Lletrat SR. FRANCESC SERRA CARBONELL-, essent l'apel lat L'IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA -representat per la Procuradora SRA. CARMEN RIBAS BUYO i assistit pel Lletrat SR. ALEIX CANALS COMPAN-.

Ha actuat com a Magistrat ponent l'Il lm. Sr. HÉCTOR GARCÍA MORAGO, el qual expressa el parer de la Sala.

Antecedentes

PRIMER:En el sí del procediment ordinari núm. 470/2014, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 5 de Barcelona dictà la Sentència núm. 77, de 6 d'abril de 2016 , a través de la qual desestimà la demanda interposada per BANKIA, S.A contra L'IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA, amb motiu d'una intimació municipal per tal de donar-li ocupació efectiva a un habitatge propietat de l'entitat financera recurrent.

SEGON:Disconforme amb el veredicte, l'actora deduí apel lació, a la qual s'hi oposà en temps i forma l'Administració local demandada.

TERCER:Un cop elevades les actuacions a aquesta Sala, es va acordar formar-ne aquest rotlle d'apel lació i, un cop verificats els tràmits processals pertinents s'assenyalà el dia 9 de novembre de 2017 per tal de votar i decidir, la qual cosa es verificà en aquests mateixos termes.

QUART:En la tramitació d'aquest recurs d'apel lació han estat observades les prescripcions legals de rigor.

Fundamentos

PRIMER:Tal com ja hem expressat, en el sí del procediment ordinari núm. 470/2014, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 5 de Barcelona dictà la

Sentència núm. 77, de 6 d'abril de 2016 , a través de la qual desestimà la demanda interposada per BANKIA, S.A contra L'IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA, amb motiu d'una intimació municipal per tal de donar-li ocupació efectiva a un habitatge propietat de l'entitat financera recurrent.

El veredicte ara apel lat vingué precedit dels fonaments jurídics que segueixen:

'Primer.- Fets

No és un fet discutit que el pis ubicat al carrer de Sant Crispí, 279, 4-A de la localitat de Terrassa està deshabitat des del dia 1 d'abril de 2013, que va donar al requeriment de data 3 de maig de 2013 per tal que es procedís a la seva ocupació, amb els advertiments d'incoació d'expedient per a la declaració de l'incompliment de la funció social de la propietat als efectes legalment previstos. És més, es podria afirmar que el pis restava en aquesta situació des del 8 d'octubre de 2010, data en la qual es va donar de baixa el contracte de subministrament d'aigua.

En data 17 d'octubre de 2013 es constata pels serveis d'inspecció que l'immoble segueix deshabitat. Per tant, es procedeix a l'incoaciói, tramitació i resolució del corresponent expedient anunciat.

La part actora, davant d'aquests fets manifesta que en el mes de febrer de 2014 va signar un conveni amb l'Agència de l'Habitatge de Catalunya per tal de donar destí a una sèrie d'immobles, però no acredita quina és la situació de l'immoble que ens ocupa, ni si ha complert totes les obligacions que l'imposa el susdit conveni per entendre que no li correspon cap mena de responsabilitat en el fet que l'immoble segueixi deshabitat.

Per tot això, i tenint en compte que el requeriment és de data 3 de maig de 2013, entenc que no es va atendre al mateix, sent procedent la mesura adoptada.

Segon,- Costes

D'acord amb l'article 139 de la llei jurisidiccional imposo les costes processals a la part actora en la quantia de 500 euros atesa la naturalesa, quantia i actuacions dutes a terme en el present procediment.'

SEGON:BANKIA, S.A ha sol licitat en aquesta alçada la revocació de la Sentència d'instància i l'estimació íntegra del seu recurs contenciós administratiu, a la qual cosa s'hi ha oposat la defensa lletrada de l'Ajuntament de Terrassa. Tanmateix, s'escaurà tenir present que aquest Tribunal s'havia adreçat a les parts a fi i efecte que es pronunciessin sobre l'eventual estimació de l'apel lació en aplicació de la línia seguida per aquesta Sala i Secció a l'hora d'interpretar l'abast de la Llei sobre el dret a l'habitatge en allò que pertoca a les competències

municipals i a les ordres de donar ocupació efectiva als habitatges desocupats, amb amenaça de multa coercitiva (el nostre cas).

Es tracta d'una 'tesi' plantejada d'ofici, què ha estat rebutjada per l'Ajuntament i a la qual s'hi ha sumat l'entitat apel lant. 'Tesi', al capdavall, que ens haurà de conduir directament a l'estimació íntegra de l'apel lació. No debades, dèiem recentment, a través de la nostra Sentència núm. 788, de 21 de novembre de 2017 (apel lació 132/2016), que:

PRIMERO:(...) Como es de ver, nos hallamos frente a una controversia que se ha proyectado, esencialmente, sobre una multa coercitiva acompañada de una nueva orden municipal, dirigida ésta a la entidad financiera hoy apelada, para que se de ocupación efectiva a una vivienda propiedad de B..., S.A. Orden cuya legalidad nos vamos a ver en la tesitura de tener que analizar en toda su extensión, porque así lo imponen los términos del debate fraguado por las partes y porque, a fin de cuentas, se trata de un acto administrativo que trae causa de otros que no son firmes.

(...)

CUARTO:Para resolver adecuadamente la controversia habrá que analizar detenidamente la norma que constituye el fundamento básico de las actuaciones municipales; a saber:la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge(LDH). Veremos que esta última no habilita a los Ayuntamientos para tomar decisiones del calibre de las invalidadas por el Juzgado de instancia. Cuando menos, no los habilita para su adopción en los términos en que lo habría hecho el ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA en el supuesto que ahora nos ocupa.

Como es lógico, vamos a ceñir nuestro análisis a los preceptos de la LDH que mayor relación pueden tener con las actuaciones municipales controvertidas, sin perjuicio de extendernos a otros susceptibles de arrojar más luz, si cabe.

Empezaremos por el art. 5.3 LDH, que establece lo siguiente (en lo sucesivo las negrillas serán nuestras):

'5.3. Per a garantir el compliment de la funció social de la propietat d'un habitatge o un edifici d'habitatges, les administracions competents en matèria d'habitatge han d'arbitrar lesvies positives de foment i concertacióa què fa referència el títol III, ipoden establir també altres mesures, incloses les de caràcter fiscal, que propiciïn el compliment de la dita funció social i en penalitzin l'incompliment.'

Como es de ver, se trata de un precepto que se refiere exclusivamente a acciones de fomento, concertación e incentivación. Y en la misma línea se sitúan los apartados 1 (éste no dice nada concreto) y 2 del art. 8:

'8.1. Els ens locals, sota el principi d'autonomia per a la gestió de llurs interessos, exerceixen les competències d'habitatge d'acord amb el que estableixen la legislació de règim local, la legislació urbanística i aquesta llei, sens perjudici de la capacitat de subscriure convenis i concertar actuacions amb altres administracions i agents d'iniciativa social i privada que actuen sobre el mercat d'habitatge protegit i lliure.

8.2. A més de les competències depromoció i gestióque els reconeix la legislació de règim local, els ens locals podenconcertar polítiques pròpies d'habitatge amb l'Administració de la Generalitat, en el marc dels instruments locals i supralocals de planificació que estableixen aquesta llei i la legislació urbanística, i poden demanar la creació de consorcis o oficines locals d'habitatge per a la gestió conjunta de funcions i serveis vinculats a l'habitatge.'

Mayor relevancia parece presentar, en principio, el art. 40 de la Ley. Veamos qué establecen sus diferentes apartados:

'40.1.Un cop exhaurides les vies de foment i coercitivesque estableix aquest títol, en els àmbits qualificats pel Pla territorial sectorial d'habitatge com d'una forta i acreditada demanda residencial,l'administració competent pot acordar l'expropiació forçosa de la propietat per incompliment del deure de conservació i rehabilitaciósi aquest incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s'hagin garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge.'

Se trata, como es de ver, de un apartado que hace referencia expresa a vías 'coercitivas'. Ocurre, sin embargo, que esas vías -como comprobaremos más adelante- fueron derogadas por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre , de promoció de l'activitat econòmica.

Por su parte, el art. 41.3 LDH señala que:

'41.3.L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictarla resolució.'

Se trata de un enunciado que, ni nos dice cuál será la Administración competente, ni qué tipo de resolución deberá o podrá ser la que se acabe dictando. Dicho, esto, no sin reiterar que las medidas coercitivas que ahora nos interesan -y que podrían haber dotado de pleno contenido al art. 42.1 LHL-, fueron derogadas en diciembre de 2011.

En cuanto al art. 42 LDH, su apartado 1 establece que:

'42.1.La Generalitat, en coordinació amb les administracions locals,ha d'impulsar polítiques de foment per a potenciar la incorporació al mercat, preferentment de lloguer, dels habitatges buits o permanentment desocupats. Amb aquesta finalitat, ha de vetllar per a evitar situacions de desocupació permanent d'habitatges i ha d'aprovar els programes d'inspecció corresponents.'

Se trata de un enunciado dotado de mayor claridad; pero que en cualquier caso atribuye a la Generalitat de Catalunya la función o el cometido de enfrentarse al problema de las viviendas desocupadas. Llama a la Generalitat, eso sí, a coordinarse con las entidades locales; pero a éstas no las hace copartícipes de la misma potestad. Dicho de otra manera: no diseña una atribución compartida o indistinta de la misión pública que el mismo precepto pretende configurar.

Analizaremos, a renglón seguido, los apartados 2 a 7 del mismo precepto legal (art. 42 LDH); a sabiendas de que los apartados 6 y 7 (que transcribiremos en cursiva), fueron derogados -como ya habíamos advertido- por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre , de promoció de l'activitat económica:

'42.2. S'han de donar garanties als propietaris dels habitatges buits o permanentment desocupats sobre el cobrament de les rendes i la reparació de desperfectes.

_

42.3.S'han d'impulsar polítiques de foment de la rehabilitació dels habitatges que estiguin en mal estat per a ésser llogats, mitjançant subvencions directes als propietaris, oferta de subrogació de l'Administració en l'execució de les obres i suport públic a contractes de masoveria urbana.

42.4. Els habitatges buits o permanentment desocupats es poden cedir a l'Administració pública perquè els gestioni en règim de lloguer. En contrapartida, s'ha de fer un pacte relatiu al cobrament i a les altres condicions de la cessió, dins de programes específicament destinats a aquesta finalitat en els plans d'habitatge.

_

42.5. L'Administració pot adoptar mesures altres que les que estableixen els apartats de l'1 al 4, entre les quals les de caràcter fiscal,amb els mateixos objectius d'incentivar l'ocupaciódels habitatges i penalitzar-ne la desocupació injustificada.

42.6.Un cop posades a disposició dels propietaris totes les mesures de foment que estableixen els apartats anteriors, en els àmbits declarats com a àmbits de demanda residencial forta i acreditada, l'administració pot declarar l'incompliment de la funció social de la propietat iacordar el lloguer forçós de l'habitatge. La declaració de l'incompliment s'ha de fer per mitjà d'un expedient contradictori, d'acord amb el que estableix la normativa de procediment administratiu, en el qualcal detallar les vies de foment específiques que s'hagin posat a disposició de la propietat per a facilitar-li el lloguer de l'habitatge.En l'acord de declaració també s'ha d'advertir que, un cop transcorreguts dos anys des de la notificació de la declaració, si no s'ha corregit la situació de desocupació, per causa imputable a la propietat,l'administració pot expropiar temporalment l'usdefruit de l'habitatge, per un període no superior a cinc anys, per llogar-lo a tercers.

42.7. El procediment d'expropiació temporal de l'usdefruit a què fa referència l'apartat 6 s'ha d'ajustar al que estableixen la legislació urbanística i la legislació d'expropiació forçosa. En la determinació del preu just de l'expropiació s'han de deduir les despeses assumides per l'administració en la gestió i en les eventuals obres de millora executades en l'habitatge. La resolució que posi fi al procediment ha de determinar la manera en què els propietaris poden recuperar l'ús de l'habitatge un cop transcorregut el termini de l'expropiació temporal.

Repárese en que el primer apartado derogado (el 6), nada más empezar ya dejaba muy claro que las medidas de los apartados precedentes del mismo artículo debían ser concebidas como medidas de 'fomento'; y que sólo tras fracasar éstas resultaría posible elevar un grado la intervención administrativa para imponer obligaciones o cargas propiamente dichas. Así las cosas, la derogación del apartado 6 del art. 42 LDH, no hizo sino evidenciar la voluntad legislativa de eliminar unas medidas de tipo coercitivo en su día diseñadas para modificar o para quebrar la renuencia de los propietarios de pisos desocupados; con la virtualidad añadida de ver reflejados sus efectos (los de la citada derogación) en el conjunto de la LDH.

Mas, no acabará aquí nuestro análisis, toda vez que otros preceptos de la LDH contribuirán, de consuno, a justificar con mayor claridad la conclusión alcanzada por este Tribunal.

En el anterior sentido, podremos ver que el art. 113 LDH, en sus apartados 1 y 2 reza así:_

'113.1.L'Administració competent, amb independència de l'acció sancionadora, pot imposar de forma reiterada i consecutiva multes coercitives, fins a un màxim de tres, quan transcorrin els terminis assenyalats per a dur a terme una acció o omissió prèviament requerida.

113.2. Les multes relacionades amb l'incompliment en l'execució d'unes obres es poden imposar amb una periodicitat mínima d'un mes i l'import màxim ha d'ésser del 30% del cost estimat de les obres per a cadascuna d'elles.En altres supòsits, la quantia de cadascuna de les multes no ha de superar el 20% de la multa sancionadora establerta per al tipus d'infracció comesa.

El apartado 1 se refiere a la 'Administración competente' y ya hemos podido comprobar que, a los efectos del art. 42.1 de la Ley, esa Administración es la de la Generalitat.

Ocurre, además, que conforme al redactado del apartado 2, la multa coercitiva solo se justificará ante una conducta que a su vez pueda ser calificada de infracción administrativa - 'infracció comesa', dice la Ley-. Luego, si la conducta no encaja en ningún tipo infractor (con independencia de que recaiga o no sanción) tampoco cabrá multa coercitiva. Y en nuestro caso, podremos ver que supuestos como el que es objeto del presente recurso, no constituyen infracción administrativa.

En la dirección que acabamos de apuntar, será indispensable que traigamos a colación el art. 123.1 LDH:

'123.1. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari:

h) Mantenir la desocupació d'un habitatge, després que l'Administració hagi adoptat les mesures establertes pels apartats de l'1 al 5 de l'art. 42.

Como es de ver, para que la infracción se consume, será preciso que previamente la Administración actuante haya establecido medidas de incentivación o de fomento (de incentivación o de fomento de la voluntaria puesta a disposición de terceros de viviendas desocupadas) y que tales medidas hayan fracasado, o hayan sido rechazadas por la propiedad, si se prefiere. Secuencia de hechos que en el supuesto de autos no consta que se haya verificado o producido, razón por la cual no tendremos más remedio que corroborar que no nos hallamos ante un hecho (la persistente desocupación de la vivienda concernida) susceptible de ser calificado como 'infracción administrativa'. Y si las cosas son así, menester será descartar la existencia de un escenario propicio para el dictado de órdenes de obligado cumplimiento bajo amenaza de multa coercitiva.

QUINTO:No se nos escapa el noble propósito que habría animado la actuación del ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA; pero no resulta posible aceptar que sobre los particulares (hoy sobre un Banco; pero mañana sobre cualquiera) puedan imponerse obligaciones o cargas de cierta relevancia en méritos de clausulas ambiguas o difusas, sin una autorización legal precisa e indubitada. Con mayor razón si, tratándose de Entidades locales, caemos en la cuenta de que la atmósfera de la que se nutre la autonomía local, ha sufrido una mutación importante a raíz de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local; hasta el punto de pasarse de una concepción abierta de la noción de 'servicio público local' (son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los 'fines' señalados como de la competencia de las entidades locales, según la antigua versión del art. 85.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local -LBRL-), a una concepción limitada, menos generosa y estrictamente apegada a las competencias asignadas legalmente y con la debida precisión; sin demasiadas posibilidades, pues, de apelar directamente a 'fines' para basar en éstos un elenco competencial carente de límites asequibles (véase, a modo de ejemplo, el redactado vigente de los art. 25.1, 85.3 y 85.5 LBRL).

Razones, las anteriores que harán que cobre mayor importancia la previsión contenida, tanto en el art. 99 de la ya derogada Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, como en el art. 103 de la vigente Ley básica 39/2015, de 1 de octubre. Previsión conforme a la cual las multas coercitivas solo podrán ser impuestas 'cuando así lo autoricen las leyes'.

Por todo ello, la presente apelación no podrá prosperar, al hallarse huérfanas del sustento legal primordial las actuaciones administrativas impugnadas; incluidas las de orden fiscal, no en vano subordinadas a unas facultades administrativas ejercitadas sin amparo legal adecuado.'

La exegesi legal que es desprèn de la Sentència que acabem de transcriure,mutatis mutandisens haurà de conduir directament a l'estimació de la present apel lació, en versar aquesta última sobre una controvèrsia d'idèntica naturalesa o textura.

QUART:Ateses les circumstàncies que han propiciat el nucli essencial del debat processal, no s'imposaran costes (últim incís de l' art. 139.2 LJCA , i últim incís del primer paràgraf de l' art. 139.1 LJCA ).

Fallo

Per tot allò que ha estat exposat, aquesta Secció 3ª de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de CatalunyaHA DECIDIT:

ESTIMARel present recurs d'apel lació núm. 152/2016, promogut per BANKIA, S.A amb l'oposició de L'IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA i, conseqüentment, REVOCAR i deixar sense cap efecte la Sentència núm. 77, de 6 d'abril de 2016, dictada pel Jutjat Contenciós Administratiu núm. 5 de Barcelona en el sí del procediment ordinari núm. 470/2014. I en substitució de la susdita Sentència, ESTIMAR l'expressat recurs contenciós administratiu i ANUL LAR les actuacions administratives impugnades.

Sense costes, ni en primera instància, ni en apel lació.

Notifiqui's, i faci's saber a les parts que aquesta Sentència no és ferma.

Contra la mateixa podrà interposar-se recurs de cassació davant el Tribunal Suprem en els termes i condicions de l' art. 89 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol , reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), modificada per la Llei Orgànica 7/2015, de 21 de juliol.

Aquesta és la nostra Sentència, que pronunciem, manem i signem. Adjunteu-ne una certificació literal al rotlle d'apel lació i lliureu-ne testimoni al Jutjat d'origen junt amb les actuacions rebudes, als efectes de les diligències d'execució que s'escaiguin, així que el present veredicte hagi esdevingut ferm.

PUBLICACIÓ.-El dia d'avui i en audiència pública, el Magistrat ponent ha llegit i ha publicat la Sentència anterior. En dono fe.