Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 8/2020, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 368/2018 de 16 de Enero de 2020

Encabezamiento

T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD
LOGROÑO
SENTENCIA: 00008/2020
Rec. nº: 368/2018
Equipo/usuario: JGM
N.I.G: 26089 33 3 2018 0000278
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000368 /2018
Sobre: DERECHO ADMINISTRATIVO
De.- UNION SINDICAL OBRERA DE LA RIOJA
PROCURADORA.- Dª. MARIA LUISA MARCO CIRIA
ABOGADO.-D. ADOLFO MINGO DE MIGUEL
Contra.- CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN FORMACIÓN Y EMPLEO
ABOGADO- LETRADO DE LA COMUNIDAD
Ilustrísimos señores:
Presidente:
Don Jesús Miguel Escanilla Pallás
Magistrados:
Doña Mónica Matute Lozano
Doña Elena Crespo Arce
SENTENCIA Nº 8/2020
En la ciudad de Logroño a 16 de enero de 2020
Vistos los autos correspondientes al recurso contencioso-administrativo nº sustanciado en esta Sala y
tramitados conforme a las reglas del procedimiento ordinario, a instancia de UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA
RIOJA , representado por la Procuradora Doña Luisa Marco Ciria y asistido por el letrado Don Adolfo Mingo de
Miguel , siendo demandada la CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN , FORMACIÓN Y EMPLEO DEL GOBIER NO DE LA
RIOJA, representado y defendido, a su vez, por el Letrado de Gobierno.

Antecedentes

PRIMERO. Mediante escrito presentado se interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Empleo de 19 de diciembre de 2017.



SEGUNDO. Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.



TERCERO. Que asimismo se confirió traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, lo que se verificó, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, la parte terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.



CUARTO. Continuando el recurso por sus trámites, se señaló, para votación y fallo del asunto, el día, en que se reunió, al efecto, la Sala.



QUINTO. En la sustanciación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Señor Don JESÚS MIGUEL ESCANILLA PALLÁS.

Fundamentos

PRIMERO. Es objeto de impugnación en el presente procedimiento contra la desestimación presunta por silencio administrativo de recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Empleo de 19 de diciembre de 2017 que acordó '1. Aprobar la liquidación final de la subvención concedida para la realización de acciones de orientación profesional y asistencia para el autoempleo a Unión Sindical Obrera La Rioja-USO por un importe de 50.453,68, €. 2.- Reconocer la obligación de abonar y proponer el pago de 17.910,89 €, con cargo a la aplicación presupuestaria08.05.2411.480.02 del presupuesto ordinario para el año 2017, cantidad resultante de restar al importe admitido como justificado en el punto anterior el anticipo de 32.542,79 €, ya pagado. 3.- Declarar la pérdida total de derecho al cobro de 14.631,90€, cantidad no justificada por USO'.

La parte demandante solicita que se dicte sentencia por la que se declare y reconozca la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa combatida o en su defecto su anulabilidad, debiendo quedar desprovista de toda virtualidad y efecto en cualquier caso, con los consiguientes efectos favorables a esta parte, debiendo procederse a la liquidación conforme al criterio originalmente aplicado (importe de liquidación de 60.119,78 €, con deber de abono a esta parte de 27.576,99 €; o, subsidiariamente, el contemplado en la primera propuesta de liquidación, de 58.610,56 €, con deber de abono a esta parte de 26.067,77 €; junto con los intereses que legalmente correspondan.; con todos los efectos favorables que de ello deriven, haciendo estar y pasar a la Administración demandada portales declaraciones. Ello sin perjuicio de lo que se determine en conclusiones definitivas.

La parte demandante alega los siguientes motivos de impugnación: Primero: Vulneración de los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica. Concomitancia con el ámbito punitivo. Prioridad del cumplimiento del fin subvencional y acreditación del gasto incurrido y Segundo: Modificación que prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Por razones de carácter metodológico procede examinar, en primer lugar, el segundo motivo alegado, porque de prosperar no es necesario legalmente analizar el primer motivo

SEGUNDO. Es necesario enumerar con carácter previo al análisis de los motivos de impugnación planteados por el recurrente los siguientes antecedentes para una mejor comprensión de las cuestiones debatidas: Primero. El examen de la misma resolución que acuerda el reintegro evidencia: -que fue concedida a la recurrente una subvención por importe de 65.085,58 euros; -que para el cálculo del importe de la subvención se tomaron en cuenta las horas de atención personal, más el 25% de preparación, tal y como se venía realizando en convocatorias anteriores; -que en el trámite de justificación de la subvención, se emitió informe sobre reconocimiento de la obligación de pago considerando que se habían cumplido los requisitos exigidos para reconocer la obligación y se proponía el pago de la subvención por un importe de 26.067,77); -que se emitió propuesta de resolución sobre reconocimiento de la obligación de pago; -que en fase de fiscalización y control se consideró que no se encontraba justificación que soportara el método de cálculo efectuado en el informe técnico en relación con las horas subvencionables y el incremento del 25%, reparo que fue avalado por los Servicios Jurídicos; -se consideró que los gastos admitidos como justificados ascendían a 50.453,68. De los antecedentes reseñados, resulta que la resolución de concesión de la subvención estableció su importe 65.085,58 euros; la resolución de reintegro, al señalar que carece de fundamento normativo incrementar en un 25% las horas de atención como horas de preparación a los efectos de determinar el personal necesario para realizar la acción subvencionada, lo que realmente considera es que el importe de la subvención no debió determinarse incrementando en un 25% las horas de atención como horas de preparación, por lo que el importe de la subvención debió ser menor.



TERCERO. Modificación que prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La Sala examinará la alegación relativa a la omisión del procedimiento legalmente establecido que efectúa la recurrente, pues, ya puede anticiparse que, del examen de la resolución administrativa que acuerda el reintegro resulta que lo realmente acordado es la modificación de un acto administrativo favorable sin sujeción al procedimiento previsto para ello.

En la resolución de reintegro se considera que el incremento del 25% de preparación no es un gasto justificable, pero no tiene en cuenta que este incremento fue tenido en cuenta para calcular el monto total de la subvención concedida, ni tampoco que la resolución de concesión es un acto favorable al administrado.

El Tribunal Supremo, en sentencia nº 556/2018 de fecha 5 de abril de 2018 (rec. 3661/2015), ha señalado:

TERCERO. Sobre el procedimiento de reintegro y/o la declaración de lesividad. Comenzaremos por el análisis de los motivos sexto y séptimo, en los que el recurrente cuestiona el cauce utilizado por la Administración para acordar la devolución de la subvención concedida, pues de apreciarse esta infracción no sería posible entrar a conocer de las razones de fondo alegadas. El recurso cuestiona el procedimiento utilizado por entender que no es aplicable el procedimiento de reintegro sino el procedimiento de revisión de oficio o, más concretamente, la de declaración de lesividad, previstos en el artículo 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones y 103 de la Ley 30/1992 . Este Tribunal ha sostenido que cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención ( STS de 16 de mayo de 2007, rec. 9680/2004 ). Ahora bien, cuando lo que se cuestiona, como en el caso que nos ocupa, es la legalidad del acto inicial de la concesión de la subvención, o dicho de otra forma el error padecido al concederla, no estamos ante un supuesto de reintegro sino de revisión de oficio o declaración de lesividad porque lo que se pretende es declarar nulo un acto favorable por entender que su adopción fue contraria al ordenamiento jurídico. Tal diferencia se refleja también en la Ley General de Subvenciones, en cuyo artículo 36 contempla los supuestos de invalidez de la resolución de concesión por incurrir en algún supuesto de nulidad o anulabilidad de la decisión administrativa de concesión de la subvención, que debe ejercerse mediante la revisión de oficio o la declaración de lesividad; mientras que el artículo 37 regula las causas de reintegro en las que, a diferencia de las anteriores, se trata de incumplimientos de las condiciones u objetivos a los que se sujetó la concesión de la subvención inicialmente valida y ajustada a derecho. En definitiva, mientras que los supuestos excepcionales de reintegro previstos en el artículo 37 de la LGS están referidos a graves incumplimientos a posteriori que perjudican la finalidad de la subvención; por el contrario, los supuestos previstos en el artículo 36 hacen referencia vicios de nulidad y/o de anulabilidad en relación con el otorgamiento de la subvención, que descubiertos a posteriori ponen de manifiesto algún tipo de infracción que debió imposibilitar el acto de otorgamiento, lo que exige una previa anulación o una previa declaración de nulidad de pleno derecho. La única excepción es el motivo de reintegro previsto en el apartado a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido- que aparece referida a la validez de la decisión de concesión, pero en la que el error aparece inducido por la conducta del solicitante. Ambos procedimientos presentan notables diferencias tanto en su tramitación, plazos de prescripción como en los motivos en los que es posible fundar la decisión de fondo'.

En los mismos términos cabe citar la sentencia, también del Tribunal Supremo, nº 917/2018, de fecha 4 de junio de 2018 (rec. 1121/2016).



CUARTO. Teniendo en cuenta lo señalado por el Tribunal Supremo, ha de concluirse, en el presente supuesto, que si la Administración considera que carece de fundamento normativo incrementar en un 25% las horas de atención como horas de preparación a los efectos de determinar el personal necesario para realizar la acción subvencionada, al haber sido aplicado este criterio para determinar el importe de la subvención, lo procedente no es acordar el reintegro por considerar que este incremento no puede ser admitido como gasto justificable, sino acudir a la revisión de oficio o la declaración de lesividad, pues a través del reintegro acordado lo que realmente se ha hecho es minorar el importe de la subvención concedida, no minorar ésta por haberse incluido en la justificación un gasto no justificable.

En base a lo expuesto, ha de concluirse que el acto administrativo impugnado incurre en nulidad de pleno derecho ( artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de RJAyPAC, aplicable por razones cronológicas, teniendo en cuenta la fecha en la que se presenta la justificación de gastos).

La nulidad del acuerdo de reintegro ha de determinar, como medida para el restablecimiento de la situación jurídica desconocida, que se proceda a la liquidación de la subvención teniendo en cuenta el criterio aplicado para la determinación de la cuantía de la subvención.

Debe, por lo expuesto, estimarse el recurso contencioso-administrativo.



CUARTO.- Costas. El artículo 139 establece 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, y al estimarse el recurso procede la imposición de costas a los demandados hasta el límite de 1.500 €.

En atención a todo lo expuesto

Fallo

Primero: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto Segundo: Reconocemos el derecho de la recurrente a que se proceda a la liquidación de la subvención teniendo en cuenta el criterio aplicado para la determinación de la cuantía de la subvención.

Todo ello, con la condena en costas de la Administración demandada, sí bien, con el límite de mil quinientos euros.

Así por esta nuestra Sentencia -de la que se llevará literal testimonio a los autos- y que es susceptible de recurso de casación en los términos establecidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.