Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 802/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 138/2015 de 13 de Octubre de 2017

Encabezamiento

T.S.J.C.V
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Primera
RA nº 1/138/2015
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
En la Ciudad de Valencia, a trece de octubre de 2017.
VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. D. Mariano Miguel Ferrando Marzal,
Presidente, D. Carlos Altarriba Cano, D. Desamparados Iruela Jiménez, D. Estrella Blanes Rodríguez y D.
Laura Alabau Martí, Magistrados, han pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 802
En el recurso de apelación tramitado con el nº 138/2015, en que han sido partes, como apelante/apelado
Ayuntamiento de Valencia representado por el Procurador de los Tribunales D. Juan Salavert Escalera bajo
la dirección letrada de D. Amparo Genovés Colom y como apelante/apelada D. Alfonso representado por el
Procurador de los Tribunales D. Inmaculada Sarrió Peiró bajo la dirección letrada de D. José Crespo Llorens
siendo Magistrado ponente la Ilma. Sra. D. Laura Alabau Martí.

Antecedentes

PRIMERO .- En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Valencia, con el número 16/13, a instancia de D. Alfonso contra resolución del Concejal delegado de procedimiento sancionador por el que se impone al recurrente sanción por importe de 2.400,68 € por 'usar el quipo de música del vehículo matrícula ....HFF a elevado volumen con ventanillas bajadas, trascendiendo el ruido al exterior, calificada como infracción grave, en fecha 13 de octubre de 2.014 recayó sentencia, cuyo fallo dice: 'Estimo en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Alfonso contra resolución de 24 de octubre de 2012 ..que impuso al recurrente la sanción de 2.400,58 € dela rt. 65.2 p) de la Ordenanza municipal de protección contra la contaminación acústica, que se deja sin efecto para reducir la sanción impuesta a 180,10 € por la comisión de una infracción leve. Sin costas.'.



SEGUNDO .- Contra dicha sentencia se interpuso por la representación de la parte demandada, en tiempo y forma, recurso de apelación que fue admitido, dándose traslado a la contraparte, formulando oposición y adhesión al recurso el actor, en que alegaba inadmisibilidad del recurso a que se opuso el Ayuntamiento, recayó auto de esta Sala de fecha 7-1-14 , el cual declaraba la admisibilidad del recurso considerando el indirecto formulado contra una disposición general.



TERCERO .- Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, se señaló para la votación y fallo el día 4 de octubre de 2.017.



CUARTO .- Se han cumplido en ambas instancias todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- La sentencia de instancia estima parcialmente la demanda en los términos arriba transcritos, al considerar una vez desestimados los motivos formales, que el tipo aplicado a la infracción conforme al art. 65 de la Ordenanza municipal en cuanto se refiere al 'funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos' deja a merced de un criterio meramente valorativo apreciable por los agentes denunciantes que puede diferir en función de la agudeza auditiva, sensibilidad o apreciación subjetiva del mismo, transcribiendo a continuación el razonamiento de sentencias anteriores acerca del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionadora y la ausencia de soporte legal en la Ley estatal 37/03 del ruido, y autonómica 7/02 de protección contra la contaminación acústica, al no constar medición del nivel sonoro ni por tanto haber rebasado ningún límite concreto, y califica la conducta como leve conforme al art. 55.1 c) de la Ley 7/02 , imponiendo sanción de 180,10 €.

Por el Ayuntamiento se formula recurso de apelación en los términos que obran en su escrito en concreto y resumidamente en cuanto a la legalidad del tipo previsto en la Ordenanza, con base en los arts. 28.5 Ley 37/03 y 5 y 47 Ley 7/02 , sin que se haya extralimitado.

Por la parte apelada se opuso haciendo propio el razonamiento de la sentencia en lo que atañe a la tipificación del hecho y se adhirió al recurso en cuanto desestima sus motivos formales, por considerar que se ha prescindido del procedimiento al sancionar una conducto no imputada en el acuerdo de incoación sin que se haya formulado propuesta de resolución ni audiencia al recurrente, afirmando que la sentencia nada resuelve acerca de la ilegalidad de la Ordenanza.



SEGUNDO .- Respecto a la adhesión a la apelación formulada por la parte recurrente, puesto que no se ha impugnado la nueva tipificación e imposición de sanción que efectúa la sentencia de instancia, por el contrario se acepta expresamente, tal pronunciamiento queda firme.

En lo restante, la sentencia de instancia da cumplida respuesta a los motivos de nulidad invocados vía apelación en su fundamento segundo, considerando la especialidad del trámite sancionador en materia de tráfico, así como que el recurrente tuvo conocimiento de los hechos imputados al momento de la denuncia que le fue notificada en el acto, sin que le causara indefensión, procediendo desestimar el motivo.

En cuanto al recurso de apelación sostenido por el Ayuntamiento, esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad acerca de la ilegalidad del tipo sancionador contenido en la Ordenanza, fijando criterio por medio de la sentencia 532/17 de 21 de junio, recurso apelación 590/13 , Pte. Sra. Desamparados Iruela Jiménez, que a continuación se reproduce donde se da respuesta a idéntico planteamiento suscitado por el Ayuntamiento de Valencia en recursos anteriores:

CUARTO.- La Sala, a la vista de las alegaciones de las partes, y tras el examen del expediente administrativo y de las actuaciones practicadas en la primera instancia judicial, considera que procede la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada, por cuanto, como razona la Juzgadora a quo, el art. 65.2.p) de la Ordenanza municipal impugnado indirectamente por el actor en el proceso de instancia es contrario a derecho.

El antecitado art. 65.2.p) de tal ordenanza municipal, aprobada definitivamente, según ha sido ya apuntado, por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 30 de mayo de 2008 (BOP de Valencia de 26 de junio de 2008), tipifica como infracción grave el 'funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos'.

El Ayuntamiento apelante estaba facultado, a tenor de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local -en relación con la normativa contenida en la Ley valenciana 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección frente a la Contaminación Acústica, y en la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, de Ruido-, para establecer mediante ordenanza limitaciones o prohibiciones relativas al ruido procedente del funcionamiento de los equipos de música de los vehículos, y para tipificar como infracción el incumplimiento de tales limitaciones o prohibiciones, previendo la correspondiente sanción.

Ahora bien, la potestad sancionadora de los Ayuntamientos ha de respetar en todo caso el principio de legalidad, y el referido art. 65.2.p) de la ordenanza municipal de Valencia vulnera, a criterio de la Sala, dicho principio al establecer un tipo infractor que contiene el concepto jurídico indeterminado 'volumen elevado', tal como se pasa seguidamente a exponer.



QUINTO.- En primer lugar ha de precisarse que, contrariamente a lo que alega el Ayuntamiento apelante, el art. 65.2.p) no regula una infracción que guarde relación con la prohibición contemplada en el art.

16.2 de la propia ordenanza municipal, precepto que dispone que 'En las vías públicas no se permitirá, salvo autorización, la instalación de reproductores de voz, amplificadores de sonido, aparatos de radio o televisión, instrumentos musicales, actuaciones vocales o análogos'. El incumplimiento de esa prohibición se encuentra previsto como infracción leve en el art. 65.2.f) de la ordenanza, que tipifica 'Realizar comportamientos fuera de los comprendidos como actividades vecinales tolerables previstos en el art. 13, así como la instalación o uso de reproductores de voz, amplificadores de sonidos, aparatos de radio o televisión, instrumentos musicales, actuaciones vocales o análogas, en la vía pública sin la pertinente autorización'. Sin embargo, el tipo infractor del art. 65.2.p) se corresponde con la prohibición regulada en el art. 37.3de la ordenanza, según el cual no se permitirá, en ningún caso, 'el funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos'.

La anterior precisión es importante, por cuanto ambos tipos infractores protegen bienes jurídicos diferentes. El mencionado art. 16.2 está incluido en el Título III de la ordenanza, denominado 'actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones', mientras que el art. 37.3 se encuentra comprendido en el Título IX 'medios de transporte, circulación de vehículos a motor, y ciclomotores' -el propio art. 37 se denomina 'condiciones de la circulación'-. La infracción leve tipificada en el art. 65.2.f) viene referida a actividades en la vía pública, lo que no sucede en el caso del art. 65.2.p), que recoge una infracción que versa sobre las condiciones de circulación de los vehículos. Además, mientras que la primera infracción tipifica la instalación, sin autorización, de aparatos de sonido en la vía pública, en la segunda la actividad a que se refiere el tipo no puede ser autorizada en ningún caso.

Como consecuencia de lo expuesto, no resulta de aplicación al tipo infractor controvertido en esta litis la regulación de la ordenanza referida a las actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones, por lo que no lleva razón el Ayuntamiento apelante cuando sostiene que la utilización de equipos de música en el interior de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos tiene la consideración de instalación o uso de un equipo sonoro en la vía pública prohibido por el art. 16.2 de la ordenanza y que, por tanto, la infracción tipificada en el art. 65.2.p) está amparada por esa prohibición general de la ordenanza de utilización de música en las vías públicas sea cual sea su nivel de emisión.



SEXTO.- Sentado lo anterior, entiende la Sala que el concepto jurídico indeterminado 'volumen elevado' que contiene el tipo infractor contemplado en el art. 65.2.p) de la ordenanza municipal no respeta el principio de legalidad en materia sancionadora, dada la ausencia de rigor e imprecisión de la tipificación del ilícito previsto.

Como punto de partida, ha de citarse la consolidada jurisprudencia constitucional que pone de relieve ( STC, 3ª, nº 199/2014, de 15 de diciembre , entre otras muchas) que la regla nullum crimen nulla poena sine lege, de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador, comprende una doble garantía: material y formal. La garantía que ahora interesa, la material, es de alcance absoluto, y trae causa del mandato de taxatividad o de lex certa, y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, lo que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posiblepara que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones ( STC, 2ª, nº 42/1987, de 7 de abril , y otras posteriores).

Por su parte, la STC, 1ª, nº 145/2013, de 11 de julio , añade que la aludida garantía material implica que la norma punitiva permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa, lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y del juzgador.

En relación con las infracciones y las sanciones administrativas, el principio de taxatividad se dirige, por un lado, al legislador y al poder reglamentario (de otro lado a los aplicadores del derecho administrativo sancionador) exigiéndoles el 'máximo esfuerzo posible' para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de forma previa el ámbito de lo prohibido y prever las consecuencias de su actuación, si bien ello en modo alguno veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, 'aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia', de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada ( STC, 1ª, de 21 de noviembre de 2005 ).

SÉPTIMO.- En el caso de autos, el tipo infractor establecido en el art. 65.2.p) de la ordenanza contiene como elemento esencial el concepto jurídico indeterminado 'volumen elevado'. Aunque ese término introduce en el tipo como elemento la intensidad del sonido, el precepto no hace (ni tampoco ningún otro precepto de la ordenanza) mención a concretos niveles máximos de sonido cuyo límite no pueda superarse en el funcionamiento de los equipos de música de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos, ello a pesar de que se trata de una infracción que se tipifica como grave. El anexo II de la ordenanza señala que 'Ninguna fuente sonora podrá transmitir niveles de ruido y vibraciones superiores a los límites establecidos en el presente Anexo'; pero, sin ninguna razón técnica que así lo justifique, dicha ordenanza no especifica, en relación con los equipos de música de los vehículos, el nivel de ruido cuya superación no se permite y que, en caso de ser superado, da lugar a que se incurra en infracción. Ello impide que los ciudadanos puedan conocer a priori el ámbito de lo proscrito por la ordenanza y puedan prever las consecuencias de sus acciones.

El Ayuntamiento de Valencia no aduce que la concreción de tales límites no sea factible en virtud de criterios técnicos, sino que se limita a afirmar que la exigencia de medición del nivel sonoro emitido por losequipo de música de los vehículos imposibilitaría, en la práctica, llevar a cabo las necesarias labores de vigilancia y control por los agentes municipales actuantes, tanto a nivel operativo como económico y en términos de eficacia; son razones todas ellas que, obviamente, no pueden llevar a obviar las exigencias que en torno al principio de legalidad en materia sancionadora ha impuesto la jurisprudencia constitucional antes transcrita. El art. 65.2.p), configurado con esa formulación tan imprecisa e indefinida, hace, a tenor de la doctrina constitucional reseñada, depender la infracción de la libre decisión del intérprete y aplicador de la norma.

De lo anterior se desprende que la conducta infractora prevista en el tipo del indicado art. 65.2.p) de la ordenanza no se encuentra suficientemente predeterminada y, en consecuencia, el precepto infringe el principio de legalidad en materia sancionadora.

OCTAVO.- Argumenta el Ayuntamiento apelante que el tipo infractor controvertido respeta los criterios mínimos de antijuridicidad recogidos en el Título XI de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo art. 140 considera infracción muy grave o grave la perturbación de la convivencia que afecte de manera inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas. Añade el apelante que la exposición de motivos de la Ley 37/2003, que traspone la Directiva 2002/49 CE del Parlamento Europeo sobre Evaluación y Gestión del Ruido Ambiental, define la contaminación acústica como la presencia en el ambiente de ruidos o vibraciones, cualquiera que sea el emisor acústico que los origine, que implique molestias, riesgo o daño para las personas, para el desarrollo de sus actividades o para los bienes de cualquier naturaleza. De lo anterior concluye el apelante que el 'volumen elevado' a que se refiere el art. 65.2.p) debe entenderse en el sentido de que alcance un nivel que ocasione molestias a los vecinos o altere la convivencia ciudadana.

El razonamiento del apelante no puede ser acogido. Los criterios establecidos en los arts. 139 y siguientes de la LRBRL son criterios mínimos de antijuridicidad, según la reiterada jurisprudencia constitucional que tiene declarado, en relación con el art. 25.1 de la C.E ., que 'corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones, sin que ello implique la definición de tipos, ni siquiera genéricos, sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción' ( STC, 1ª, nº 25/2004, de 26 de febrero ). Esos criterios mínimos de antijuridicidad no son bastantes para que los entes locales puedan establecer los concretos tipos infractores e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidas en las propias ordenanzas. En materia de ruido, tanto la Ley valenciana 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección frente a la Contaminación Acústica, como la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, de Ruido, tienen en cuenta límites sonoros objetivos para la tipificación de las infracciones en aquellos casos en que la superación o incumplimiento de los mismos constituye el elemento esencial del ilícito: en este sentido cabe reseñar el art. 28, apartados 2.b ) y 3.a), de la Ley 37/2003, y en la Ley 7/2002 el art.

55, apartados 1.a), 2.c) y d) y 3.c) y d).

Por otra parte, aun en la hipótesis de que se admitiera que la expresión 'elevado' referida al volumen del sonido puede entenderse en el sentido apuntado por el Ayuntamiento apelante, tampoco con esta interpretación se respetaría el principio de legalidad sancionadora: el propio concepto de molestia es mensurable en atención a la intensidad de la perturbación ocasionada, según así lo pone de relieve la propia ordenanza de Protección contra la Contaminación Acústica concernida, que define 'molestia' como el grado de perturbación que provoca el ruido o las vibraciones a la población, determinado mediante encuestas sobre el terreno. También de esta forma se haría depender la infracción, dada su amplitud e indefinición, de la libre decisión del intérprete y aplicador de la norma.

NOVENO .- En definitiva considera la Sala, a resultas de lo fundamentado, que el art. 65.2.p) de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Valencia de Protección contra la Contaminación Acústica vulnera el principio de legalidad en materia sancionadora y es, por tanto, nulo de pleno derecho, a tenor de lo que establecía el art. 62.2 de la Ley 30/1992 -aplicable por razones temporales al caso enjuiciado-, lo que comporta la anulación de la resolución sancionadora nº 3905-W, de 29 de junio de 2012, impugnada directamente por D. Raimundo en el proceso de instancia, por ser un acto de aplicación de aquella disposición general indirectamente recurrida por el mismo al amparo del art. 26.1 de la Ley 29/1998 . Habiéndolo apreciado así la Juzgadora a quo, cabe concluir que la sentencia de instancia es ajustada a derecho.

Asimismo procede, en virtud del art. 27.2 de la precitada la Ley 29/1998 , declarar la nulidad del referido art. 65.2.p) de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Valencia de Protección contra la Contaminación Acústica, definitivamente aprobada por ese Ayuntamiento mediante acuerdo del Pleno de 30 de mayo de 2008 (BOP de Valencia de 26 de junio de 2008).

Cuyos razonamientos son plenamente aplicables al presente recurso, procediendo por tanto confirmar la sentencia de instancia así como la nulidad, ya declarada por esta Sala, del art. 65.2 p) de la Ordenanza

TERCERO . Por todo lo expuesto procede la desestimación de los recursos de apelación interpuestos tanto por el Ayuntamiento como por el recurrente, y de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 LJCA , sin imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por Ayuntamiento de Valencia y por D. Alfonso contra la sentencia de fecha 13 de octubre de 2.014 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Valencia y en su consecuencia la debemos confirmar en todos sus extremos, con reiteración de la declaración de nulidad del art. 65.2.p) de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Valencia de Protección contra la Contaminación Acústica, definitivamente aprobada por ese Ayuntamiento mediante acuerdo del Pleno de 30 de mayo de 2008 (BOP de Valencia de 26 de junio de 2008).

Sin costas Esta Sentencia no es firme y es susceptible, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , de recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación justificando el interés casacional, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.