Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 802/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1012/2015 de 06 de Julio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 1012/2015
SENTENCIA
Ilma. Sra. Presidenta:
DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURÁN
Ilmos. Sres. Magistrados:
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN
En la ciudad de Sevilla, a seis de julio de dos mil dieciocho.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso número 1012/2015 interpuesto por la Procuradora Dª.
Adoración Gala de la Cuesta, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN DE ENTIDADES PARA
LA ECONOMÍA SOCIAL DE ANDALUCÍA 'CEPES-ANDALUCÍA', defendida por el Abogado Dº. Gaspar
Hernández Mesa, frente a la Resolución de fecha 1 de junio de 2015 de la Dirección General de Economía
Social de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, que desestimó
el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 30 de marzo de 2015, recaída en el expte.
57327, declarando el reintegro en cuantía total de 89.415,96 €; y cuya conformidad a Derecho defiende la
CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, INNOVACIÓN, CIENCIA Y EMPLEO, representada y asistida por el Letrado
de la Junta de Andalucía, Dº. Joaquín Gallado Gutiérrez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes terminaba suplicando el dictado de sentencia por la cuál 'estimando el presente recurso contencioso- administrativo, se anule la referida resolución dejando sin efecto el reintegro acordado en vía administrativa, con expresa condena en costas a la Administración recurrida'.



SEGUNDO.- La Administración demandada contestó la demanda oponiéndose a ella. Se fijó la cuantía del procedimiento en 80.460 €. Fue recibido a prueba el procedimiento practicándose las diligencias propuestas por los litigantes. La parte actora dejó caducar el plazo concedido para presentar escrito de conclusiones, habiéndolo presentado la Administración. Se declaró concluso el procedimiento y pendiente de señalamiento para votación y fallo.



TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del asunto el día 2 de julio de 2018, fecha en que han tenido lugar, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. ROBERTO IRIARTE MIGUEL.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de la presente revisión judicial promovida por la CONFEDERACIÓN DE ENTIDADES PARA LA ECONOMÍA SOCIAL DE ANDALUCÍA 'CEPES-ANDALUCÍA' la Resolución de fecha 1 de junio de 2015 de la Dirección General de Economía Social de la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, INNOVACIÓN, CIENCIA Y EMPLEO de la Junta de Andalucía, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 30 de marzo de 2015, recaída en el expte. 57327, declarando el reintegro en cuantía total de 89.415,96 € (80.460,00 € se corresponden con la cantidad no justificada correctamente y 8.955,96 € en concepto de intereses), en la subvención concedida con cargo a la medida 'DIFUSIÓN Y PROMOCIÓN DE LA ECONOMÍA SOCIAL', por la causa prevista en el artículo 28 b) de la Orden de 29 de junio de 2009, por la que establecen las bases reguladoras de un programa de apoyo a la innovación y al desarrollo de la economía social, y se efectúa su convocatoria para los ejercicios 2009 a 2013 (BOJA nº 133 de 10/07/2009), consistente en el incumplimiento de la actividad que fundamenta la concesión de la subvención, al haber sustituido la entidad beneficiaria en tres de las cuatro jornadas el público objetivo de la acción subvencionada 'alumnos de las Escuelas Taller de Andalucía Occidental', por el de las personas desempleadas en general, sin autorización del órgano concedente y sin que conste en el expediente resolución modificatoria al respecto.



SEGUNDO.- La actora aduce, en síntesis: .- Haber cumplido los requisitos y condiciones a cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de la ayuda.

.- Los arts. 4 y 7 de la citada Orden reguladora ninguna referencia especial hacen al colectivo de desempleados de Escuelas Taller de Andalucía.

.- Obtuvo la concesión del cambio del colectivo, alumnos de las escuelas taller de Andalucía, por el de personas desempleadas en general, en virtud: * Del silencio positivo. Entre la puesta en conocimiento del cambio de colectivo (escrito de 23/10/2012 y comunicación de inicio de actuaciones 19/11 a 03/12/2012) y el dictado del Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro el 11/02/2015, transcurrieron más de dos meses, arts. 32.5 del Decreto 282/2010, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía (BOJA nº 108 de 04/06/2010), y 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAPPAC).

* De la doctrina de actos propios y de confianza legítima, art. 3.1 LRJAPPAC. La Administración permitió tanto la realización de las jornadas, como por efectuar el pago del 25% de la subvención (20.115 €) en fecha 19 de marzo, una vez conocido el cambio de los destinatarios.

La Administración demandada solicita la inadmisión del recurso y subsidiariamente su desestimación por ser ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas.



TERCERO.- Con carácter previo al fondo debe señalarse que la actora aportó en el curso de este procedimiento, a requerimiento de la Sala, acuerdo societario de fecha 23 de julio de 2015 autorizando la interposición del presente Recurso Contencioso-administrativo, por lo que subsanó, como así declaró la Diligencia de Ordenación de fecha 26 de septiembre de 2016, su inicial falta de aportación que denuncia el defensor de la Administración demandada en el escrito de contestación a la demanda como causa de inadmisibilidad del art. 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (LJCA), en relación con el art. 45.2 b) del mismo Cuerpo Legal.



CUARTO.- Un caso análogo al presente seguido entre las mismas partes decidió la sentencia de fecha 10 de mayo de 2018 que dictó esta misma Sección de esta misma Sala del TSJA de Sevilla en el recurso 1011/2015, a cuyos argumentos estamos en méritos de unificación de criterios, a falta de otros elementos que justifiquen su apartamiento. Transcribimos parcialmente la reseñada sentencia: '(...)
PRIMERO.- Como se expone en la demanda, la medida solicitada fue de las previstas en el artículo 4.1 de la Orden de 29 de junio de 2009, por la que se establecen las bases reguladoras de un programa de apoyo a la innovación y el desarrollo de la economía social y se efectuaba su convocatoria para los ejercicios 2009 a 2013.

La resolución de reintegro toma como aspecto fundamental que durante la comprobación técnica de la documentación justificativa aportada se constató que estando prevista la acción subvencionada para 'Alumnos de las escuelas taller de Andalucía oriental' la misma había sido impartida a personas desempleadas en general, sin que la entidad beneficiaria contase con autorización previa del órgano concedente y sin que constase en el expediente administrativo modificación de la resolución de concesión. De este modo, al haber sustituido la entidad beneficiaria el público objetivo de la acción subvencionada por el de desempleados en general, sin tener autorización del órgano concedente y sin que constase en el expediente resolución modificatoria al respecto, habría incumplido las obligaciones establecidas con motivo de la concesión, pues según el artículo 91 del Real Decreto 887/2006 , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, el beneficiario deberá cumplir todos y cada uno de los objetivos, actividades, proyectos y adoptar los comportamientos que fundamentaron la concesión de la subvención y cumplir con todos los compromisos asumidos con motivo de la misma.

Estima empero la recurrente que cumple con los requisitos y condiciones hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de la ayuda. Destaca esta parte en la demanda que tuvo que solicitar la ampliación del plazo para la ejecución del proyecto subvencionado el 10 de abril de 2012 en base a que a dicha fecha las escuelas taller, talleres de empleo y casas de oficio, destinatarias de la actividad, no habían comenzado, estando aún en procesos de selección tanto de profesores como de los alumnos, de modo que no era posible realizar las jornadas en el plazo de ejecución estipulado en la resolución de concesión. Por el mismo motivo, se puso en conocimiento de la Administración el 23 de octubre el cambio del colectivo específico al que iban dirigidas las sesiones, obedeciendo dicha modificación a cuestiones enteramente ajenas a la recurrente, sino cuestión competencia de la Administración. Con posterioridad a esta última comunicación y dado que la Administración no mostró oposición alguna, se fue comunicado el inicio de las jornadas previstas. El 19 de marzo de 2014 tras haber realizado las jornadas en los términos descritos, sin ninguna objeción por parte de la Administración demandada, se procedió al pago a la recurrente del 25% pendiente de la subvención, por importe de 20.115 €. Sin embargo, el 10 de febrero de 2015 se dictó acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, que finalizó mediante las resolución contra las que se formula el presente recurso contencioso- administrativo. Alega la actora que en todo momento se ha cumplido con la medida y la acción prevista en la norma, y las acciones concretas para alcanzar la finalidad, no habiéndose contemplado ni en la orden reguladora, ni en la resolución de concesión, colectivo subjetivo alguno al cual se dirigiere las acciones formativos. Estima la recurrente que el cambio de colectivo le fue concedido por silencio administrativo, por el transcurso de más de dos meses desde la puesta en conocimiento de dicha circunstancia y el acuerdo de inicio del expediente de reintegro.



SEGUNDO .- En este supuesto se pone de manifiesto la efectiva realidad del incumplimiento tomado en consideración por parte de la Administración demandada para resolver sobre el reintegro de la subvención.

El verdadero vértice por lo tanto de la controversia que se suscita radica en el reconocimiento de eficacia positiva a la falta de notificación de resolución expresa a la comunicación dicha comunicación a partir de la que se puso en conocimiento de la Administración el 23 de octubre el cambio del colectivo específico al que iban dirigidas las sesiones, que constituye el argumento fundamental de la demanda. En este último sentido, alega la recurrente, como se exponía en el anterior fundamento, que el cambio de colectivo le fue concedido por silencio administrativo, por el transcurso de más de dos meses desde la puesta en conocimiento de dicha circunstancia y el acuerdo de inicio del expediente de reintegro.

Sin embargo, es ésta una circunstancia que ya ha sido objeto de análisis por nuestra jurisprudencia, descartando que en el marco de un procedimiento subvencional que se inicia de oficio en virtud de convocatoria adoptada por la propia Administración concedente, las solicitudes de ampliación del plazo o de modificación de las condiciones inicialmente consideradas en la resolución de concesión constituyan solicitudes que inicien un procedimiento sino incidencias producidas dentro de un procedimiento iniciado oficio, al que en consecuencia no le resulta aplicable el artículo artículo 43 la Ley 30/1992 , aplicable en este caso en atención a la fecha de los hechos, sino el artículo 44 ( artículos 24 y 25 respectivamente de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre , del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas), por lo que debió entenderse desestimada por silencio ( STS, Contencioso sección 4 del 13 de abril de 2011 (ROJ: STS 1914/2011 ).

Por otra parte, no debe obviarse, como señala una antigua y pacífica jurisprudencia ( SSTS 20 Jun.

1997 y 20 Abr. 1999 , entre otras) que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por recurrente en la actuación de éste; las cantidades que se otorgan al beneficiario se hallan vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 16 Sep. 2002, rec. 7242/1997 ).

En este caso, el cambio del público destinatario de la actividad formativa subvencionada se produjo y esta circunstancia aparecía expresamente contemplada como elemento determinante y definitorio de la ayuda, como ilustra la propia denominación de la acción. El comportamiento desplegado por la beneficiaria de la ayuda señala acerca de la trascendencia de este presupuesto, al formular frente a la Administración comunicación del cambio de colectivo en el mes de octubre del año 2012 (folio 403 del expediente administrativo). Es preciso por ello compartir la tesis de la Administración que viene a considerar tan sustantiva esta condición con motivo de la concesión de la subvención, definitoria en definitiva de su propio contenido y finalidad, que aún el incumplimiento de otras de naturaleza formal pueden considerarse accesorias y su verificación innecesaria.

Por ello, el recurso debe ser desestimado. (...)'.

En consecuencia, cumple desestimar el Recurso Contencioso-administrativo.



QUINTO.- A los efectos previstos en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales a la parte recurrente. El importe de las costas se limita a la cuantía máxima de 1.000 euros, de acuerdo con la facultad que establece el art. 139.3 y atendiendo a la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Desestimar el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Adoración Gala de la Cuesta, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN DE ENTIDADES PARA LA ECONOMÍA SOCIAL DE ANDALUCÍA 'CEPES-ANDALUCÍA', contra la actuación administrativa anteriormente referenciada. Se imponen las costas a la parte actora, con un límite máximo de MIL EUROS (1.000,00 €).

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.