Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 807/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 477/2017 de 28 de Mayo de 2020

Encabezamiento

SENTENCIA nº 807/2020

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA

Sección de refuerzo

RECURSO N.º 477/2017 y 385/18

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISÁN

MAGISTRADOS

D. LUIS GONZAGA ARENAS IBÁÑEZ

D. PEDRO LUIS ROAS MARTÍN

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En la ciudad de Sevilla, a veintiocho de mayo de dos mil veinte.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección de refuerzo), el recurso contencioso-administrativo número 477/2017 y 385/2018, en el que son parte, de una como recurrente, el Ayuntamiento de Huelva, representad y asistido por la letrada Sra. Batanero Arroyo; y por la parte demandada, la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, representada y asistida por el letrado de sus Servicios Jurídicos.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Heriberto Asencio Cantisán.

Antecedentes

PRIMERO.Por la referida representación se presentaron escritos interponiendo recursos contencioso-administrativo contra resolución de la Secretaría general de Servicios Sociales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía de 28 de junio de 2017, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 4 de mayo de 2017 por la que se denegó la solicitud de modificar el plazo de ejecución del Programa de Intervención en Zonas con Necesidades de Transformación Social -Distritos III (Marismas del Odiel) y VI (Pérez Cubillas), que fue objeto de subvención por Resolución de 5 de octubre de 2016 al amparo de la Orden de 28 de marzo de 2016, que convocaba subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en el ámbito de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía para el ejercicio 2016 (Expediente nº SSCC-524-2016-00000280-1), y contra Resolución de la Secretaría general de Servicios Sociales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía de 25 de abril de 2018, por la que se declara el incumplimiento parcial de la obligación de justificación de la subvención reseñada, así como el reintegro de la cantidad de 88.416,51 €, más intereses.

SEGUNDO.Teniendo por interpuesto el recurso se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en el Capítulo I del Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, habiéndose presentado en tiempo y forma la demanda y su contestación, y sin haberse acordado el recibimiento del pleito a prueba, tras la presentación por las partes de sus conclusiones escritas, quedaron conclusos los autos para sentencia y pendientes de señalamiento para votación y fallo, que ha tenido lugar en el día fijado al efecto.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO.Hemos de comenzar por el estudio resolución del primero de los recursos interpuestos, contra la resolución de la Secretaría general de Servicios Sociales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía de 28 de junio de 2017, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 4 de mayo de 2017 por la que se denegó la solicitud de modificar el plazo de ejecución del Programa de Intervención en Zonas con Necesidades de Transformación Social -Distritos III (Marismas del Odiel) y VI (Pérez Cubillas), que fue objeto de subvención por Resolución de 5 de octubre de 2016 al amparo de la Orden de 28 de marzo de 2016, que convocaba subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en el ámbito de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía para el ejercicio 2016 (Expediente nº SSCC-524-2016-00000280-1), dado que la segunda de las resoluciones exenta recurso tiene como presupuesto lo resuelto en la primera.

SEGUNDO. Entiende la parte recurrente que debe dejarse sin efecto la resolución a la que hemos hecho referencia y, en consecuencia, se reconozca su derecho ampliar el plazo de ejecución del programa de la subvención, y se declare que éste abarcó desde el día 13 de marzo de 2017 hasta el día 31 de octubre de 2017, así como que justificó gastos por importe de 608.578,66 €, debiendo ser la cantidad a reintegrar la de 15.530,34 €.

Para resolver la cuestión sometida a nuestra consideración hemos de partir de la base de que con fecha 29 de abril de 2016 el Ayuntamiento demandante solicitó a la Consejería demandada una subvención para la intervención en zonas con necesidades de transformación social, que se regía por lo dispuesto en la Orden de 28 de marzo de 2016, por la que se convocan subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en materia de personas mayores, personas con discapacidad, formación de jóvenes en situación de vulnerabilidad, comunidad gitana, personas migrantes, personas sin hogar, atención en materia de drogodependencias y adicciones, para intervención en zonas con necesidades de transformación social y acción social y voluntariado, en el ámbito de las competencias de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, para el ejercicio 2016.

Por resolución de 5 de octubre de 2016 se concedió la subvención solicitada por importe de 242.390 €, cuyo plazo de ejecución se extendía desde el día 1 de mayo de 2016 al 30 de abril de 2017, y el día 16 de marzo de 2017, antes del del plazo de ejecución, el ayuntamiento demandante solicitó la ampliación de dicho plazo, proponiendo como plazo de ejecución del programa desde el día 13 de marzo de 2017 al 15 de diciembre del mismo año.

Dicha solicitud de ampliación del plazo de ejecución fue desestimada por resolución de 28 de junio de 2017, confirmada en reposición mediante resolución de 4 de mayo de 2017, objeto de este recurso.

TERCERO. El Ayuntamiento demandante entiende en primer lugar que la resolución que analizamos es contraria al ordenamiento jurídico por cuanto, en primer lugar, la administración demandada incumplió lo dispuesto en la Orden de 1 de marzo de 2016, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, en materia de personas mayores, personas con discapacidad, formación de jóvenes en situación de vulnerabilidad, comunidad gitana, personas migrantes, personas sin hogar, atención en materia de drogodependencias y adicciones, para intervención en zonas con necesidades de transformación social y acción social y voluntariado, en el ámbito de las competencias de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, por cuanto dictó resolución de concesión de la subvención con fecha 5 de octubre de 2016, incumpliendo el plazo establecido para ello, estableciendo un plazo de ejecución de un año que se extendía desde el 1 de mayo de 2016 hasta el 30 de abril de 2017.

Pues bien, lo primero que hemos de poner de manifiesto, es que la mencionada resolución no fue objeto de recurso, impugnación, ni protesta de ningún tipo por parte del ayuntamiento demandante, por lo que la misma debido firme no pudiendo ser atacada la misma ahora.

Además, la resolución objeto del presente recurso deniega la solicitud del ampliación del plazo de ejecución del proyecto en base a una serie de cuestiones distintas a las que en esta alegación plantea la parte demandante, y que más adelante analizaremos.

CUARTO. Sostiene seguidamente el Ayuntamiento demandante que la administración demandada vulneró lo dispuesto en el artículo 23.5 de la Orden de 5 de octubre de 2015, por la que se aprueban las bases reguladoras tipo y los formularios tipo de la Administración de la Junta de Andalucía para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, que establece queLa resolución de modificación será dictada y notificada en un plazo no superior a dos meses, y siempre antes de finalizar el plazo que, en su caso, sea modificado. Yen el supuesto que nos ocupa el Ayuntamiento demandante solicitó la ampliación del plazo de ejecución de la subvención el día 16 de marzo de 2017, siendo requerido por la Consejería el día 28 de marzo de 2017, para que remitiera la documentación relativa a los cambios propuestos, lo que efectuó el 7 de abril de 2017, no dictándose resolución hasta el 4 de mayo de 2017, notificada el 9 de mayo de 2017.

Por lo tanto la resolución recayó dentro del plazo de dos meses al que hace referencia el artículo antes mencionado, y antes de que finalizara el plazo cuya ampliación se solicita, por lo que incumplimiento del precepto mencionado observamos.

QUINTO. Alega también la parte demandante que el plazo de ejecución no fue una condición esencial de la subvención, y ello porque, según se dice la demanda, los gastos se pudieron realizar durante la ejecución del programa y durante el periodo de los tres meses siguientes de justificación de la actividad.

Hemos de reseñar al respecto que la resolución que deniega la propuesta de modificación del plazo de ejecución del programa, lo hace sobre la base, no de la ejecución de gastos con posterioridad a la finalización del programa, sino porque la modificación propuesta supone recortar las actuaciones anuales manteniendo el mismo coste.

Por lo tanto esta alegación también ha de ser rechazada.

SEXTO. Alega seguidamente la parte demandante que concurrieron circunstancias que justifica la ampliación del plazo para la ejecución del programa y que tan pronto como concurrieron esas circunstancias se informó a la Administración demanda.

Hemos de señalar que el artículo 23.3 de la Orden de 5 de octubre de 2015, por la que se aprueban las bases reguladoras tipo y los formularios tipo de la Administración de la Junta de Andalucía para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva establece: Salvo previsión expresa en contrario establecida en el apartado 21.b) del Cuadro Resumen, la persona o entidad beneficiaria de la subvención podrá instar del órgano concedente la iniciación de oficio del procedimiento para modificar la resolución de concesión, incluida la ampliación de los plazos de ejecución y justificación. En ningún caso podrá variarse el destino o finalidad de la subvención, ni alterar la actividad, programa, actuación o comportamiento para los que se concedió la subvención, ni elevar la cuantía de la subvención obtenida que figura en la resolución de concesión. La variación tampoco podrá afectar a aquellos aspectos propuestos u ofertados por la persona o entidad beneficiaria que fueron razón de su concreto otorgamiento. La ampliación del plazo de justificación no podrá exceder de la mitad del inicialmente establecido y en ningún caso podrá perjudicar derechos de terceras personas.

Pero, en el caso objeto de estudio, consta a los folios 364 a 366 del expediente administrativo, informe del Servicio de Barriadas, en el que se concluye que la solicitud de ampliación del plazo del proyecto no sólo conlleva tal circunstancia sino también la pérdida de días y meses inicial, tal como se detalla el citado informe la diferencia de tiempo real entre el periodo inicialmente establecido y la modificación que se propone, va desde 15 días en algunas actuaciones a cinco meses en otras, y sin embargo se mantienen los mismos costes.

Y la demanda no rebate adecuadamente las afirmaciones que se contiene en dicho informe, sin que el informe emitido por el Jefe de los Servicios Sociales del Ayuntamiento demandante desvirtúe en absoluto lo que se dice en el informe del Servicio de Barriadas, pues en aquel se hace referencia a distintos tipos de actuaciones, unas con fondos propios del ayuntamiento, otras con fondos compartidos entre el ayuntamiento la Junta de Andalucía y otras con fondos exclusivos de la Junta de Andalucía, pero sin desvirtuar lo que se dice en el segundo de los informes mencionados.

Hemos de coincidir con la resolución objeto del presente recurso, en que si bien se alega por el Ayuntamiento que con la modificación propuesta no se varía ni el destino ni la finalidad de la subvención, el art. 32.4 del Decreto 282/2010, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Consesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía establece: Salvo previsión expresa en contrario recogida en las bases reguladoras, la persona beneficiaria de la subvención podrá instar del órgano concedente de la misma la iniciación de oficio del procedimiento para modificar la resolución de concesión, incluida la ampliación de los plazos de ejecución y justificación, sin que en ningún caso pueda variarse el destino o finalidad de la subvención, ni alterar la actividad, programa, actuación o comportamiento para los que se solicita la subvención ni elevar la cuantía de la subvención obtenida que figura en la resolución de concesión. La variación tampoco podrá afectar a aquellos aspectos propuestos u ofertados por la persona beneficiaria que fueron razón de su concreto otorgamiento. La ampliación del plazo de justificación no podrá exceder de la mitad del inicialmente establecido y en ningún caso podrá perjudicar derechos de terceras personas.

Y, tal como se dice en el escrito de contestación a la demanda ha de tenerse en cuenta que en este caso nos encontramos ante una subvención otorgada en régimen de concurrencia competitiva, por lo que resulta trascendental el recorte de actuaciones, por lo que la modificación propuesta desvirtúa la valoración que sustentó la concesión de la subvención.

SÉPTIMO. Se alega seguidamente que la Administración demandada no puede ir contra sus propios actos y con su actuación vulnera los principios generales del derecho de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

Difícilmente podemos aceptar los argumentos del Ayuntamiento demandante por cuanto, para defender que la Administración había actuado contra sus propios actos, hacen referencias a supuestos distintos, y aunque la subvención pueda guardar cierta similitud, las vicisitudes en la ejecución y la ampliación de plazos, no pueden considerarse, al haberse dictado por la misma Administración resolución sentido positivo, que yo le vincule e para otras solicitudes de ampliación listadas en otros supuestos referido a distintas subvenciones.

No puede sostenerse que la Administración se ha separado del criterio seguido en actuaciones precedentes, por cuanto se trata subvenciones distintas, y de distinta razón de decidir en lo que se refiere a la solicitud de ampliación del plazo.

Hemos de señalar que tal como esta Sala, Sección Primera, ha manifestado en sentencia de 08 de abril de 2019 (Recurso 362/2015): recordemos que el principio de protección de la confianza legítima ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego - interés individual e interés general-, la revocación o dejación sin efecto del acto hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar.

Y en la de 20 de febrero de 2019 (Recurso: 690/2016) de la Sección Tercera, se añade a lo anterior: no obstante en nuestro caso, el devenir de la tramitación administrativa no parece abonar la tesis de la actora, dados los continuos requerimientos de documentación a que se hizo referencia anteriormente, en la primera fase de justificación debiendo recordarse que la jurisprudencia del Tribunal Supremo, aún antes de la entrada en vigor de la vigente Ley General de Subvenciones, ha descartado que tales controles resulten contrarios a la doctrina de los actos propios y de confianza legítima. Como pone de relieve el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones , al dar el concepto de subvención, el 'objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular' -esto es, lo que se ha calificado como modo o condición- puede estar 'ya realizado o por desarrollar'.

Por otro lado la STS 775/17 (Recurso de Casación 4146/2014), citada en la sentencia de la Sección Primera de esta Sala de 01 de octubre de 2019 (Recurso: 348/2018) sostiene 'Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...) La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, es este caso la reseñada Orden de 26 de julio de 2000, lo que provoca la pérdida de la ayuda. (...)'.

Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente. '

OCTAVO. Poco comentario merece la alegación relativa a que la resolución impugnada se ha limitado a aplicar automáticamente las normas, puesto que esto es precisamente lo que ha de hacerse, si me cuando se trata de acciones tienen como base recursos públicos, además lo que ya hemos dicho acerca del argumento de la demandante de que dicha cantidad se invirtió en la actividad admitiendo que no se realizó dentro del plazo concedido al efecto.

Y sorprende que se diga la demanda que con fecha 31 de julio se remitió a la Consejería la justificación de todo el gasto realizado hasta ese momento y se le comunicó que se estaba trabajando en la justificación del gasto realizado hasta el periodo de ampliación solicitado. Es decir la demandante, obviando las bases previstas para la concesión de la subvención, justifica y gasta cuando cree oportuno, aun cuando lo sea con posterioridad al plazo establecido, y aceptado por ella misma desde el momento en que solicitó y aceptó subvención.

Razones todas estas que nos mueven a desestimar el recurso en lo que a la primera de las resoluciones objeto del mismo se refiere.

NOVENO. Y por lo que se refiere a la segunda de la resoluciones objeto del presente recurso, esto es, la Resolución de la Secretaría general de Servicios Sociales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía de 25 de abril de 2018, por la que se declara el incumplimiento parcial de la obligación de justificación de la subvención reseñada, así como el reintegro de la cantidad de 88.416,51 €, más intereses, la demandante vuelve a reiterar los argumentos que acabamos de analizar, esto es, que la resolución impugnada se ha limitado a aplicar automáticamente las normas, que la actividad subvencionada se desarrolló y la subvención cumplió con su finalidad y objetivos, y que la cantidad anticipada se invirtió en dicha actividad, reconociendo que parte de la misma se hizo fuera del plazo inicialmente concedido.

Por lo tanto a lo dicho más arriba hemos de estar, además de que en la demanda no se combaten los argumentos que se tienen en la resolución de reintegro, tales como las ZNTS que se dejan sin actuaciones durante un periodo de ocho meses consecutivos, la alteración de la duración de las actuaciones y el mantenimiento de los mismos costes.

tal como se dice en el escrito de contestación a la demanda el hecho de que la parte actora reconozca expresamente que parte de la actividad subvencionada se realizado fuera del plazo legalmente concedido, supone el reconocimiento del hecho que constituye el fundamento del reintegro, sin que merezca comentario alguno la alegación referida al principio de proporcionalidad, máxime cuando en la resolución se está acordando un reintegro parcial, precisamente en base a la aplicación de tal principio.

Por todo lo anterior, el recurso ha de ser desestimado también en lo que se refiere a esta resolución.

DÉCIMO. En consecuencia, por todo lo dicho el recurso debe ser íntegramente desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido por el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, con la obligada condena del recurrente al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque consideradas las circunstancias del presente supuesto, de acuerdo con el apartado 3 de ese mismo precepto (apartado 4 tras la reforma de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio), con la limitación por todos los conceptos a la cantidad máxima de 1.000 euros.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Fallo

PRIMERO.Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo promovido contra la resolución de la Secretaría general de Servicios Sociales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía de 28 de junio de 2017, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 4 de mayo de 2017 por la que se denegó la solicitud de modificar el plazo de ejecución del Programa de Intervención en Zonas con Necesidades de Transformación Social -Distritos III (Marismas del Odiel) y VI (Pérez Cubillas), que fue objeto de subvención por Resolución de 5 de octubre de 2016 al amparo de la Orden de 28 de marzo de 2016, que convocaba subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en el ámbito de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía para el ejercicio 2016 (Expediente nº SSCC-524-2016-00000280-1), y contra Resolución de la Secretaría general de Servicios Sociales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía de 25 de abril de 2018, por la que se declara el incumplimiento parcial de la obligación de justificación de la subvención reseñada, así como el reintegro de la cantidad de 88.416,51 €, más intereses., las cuales estimamos ajustadas a derecho.

SEGUNDO.Condenar al recurrente al pago de las costas causadas en el presente recurso, con la expresada limitación.

Comuníquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede preparase recurso de casación ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en los artículos 86 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. D. Heriberto Asencio Cantisán, D. Luis Gonzaga Arena Ibáñez y D. Pedro Luis Roas Martín.