Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 813/2019, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 110/2018 de 02 de Septiembre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECURSO DE APELACION Nº: 110/2018

APELANTE: SOCIEDAD DE GESTION DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACION BANCARIA, S.A. (SAREB)

C/ AJUNTAMENT DE GRANOLLERS

S E N T E N C I A Nº 813

Ilustrísimos Señores:

Presidente

D. JAVIER AGUAYO MEJIA.

Magistrados

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

D. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ.

BARCELONA, a dos de septiembre de dos mil diecinueve.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el recurso de apelación nº 110/2018, seguido a instancia la SOCIEDAD DE GESTION DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACION BANCARIA, S.A. (SAREB), representada por el Procurador Don FRANCISCO JOSE ABAJO ABRIL, contra el AJUNTAMENT DE GRANOLLERS, representado por el Procurador Don OSCAR ENTRENA LLORET, sobre Vivienda Urbanismo.

En la tramitación del presente rollo de apelación ha actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Manuel Táboas Bentanachs.

Antecedentes

1º.- Ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 10 en los autos 455/2016, se dictó Sentencia nº 230, de 15 de septiembre de 2017, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'DESESTIMO el recurso presentado por SAREB contra la resolución de 23 de noviembre de 2016 que desestima el recurso de reposición contra el requerimiento de ocupación efectuado en la resolución E- 27 62/2016, e impone una multa coercitiva de importe de 5000 € por el incumplimiento de los requisitos dfe ocupación o cesión y requeriere nuevamente la ocupación o cesión del inmueble en un plazo de 10 días con apercibimiento de una multa de 10.000 € Y CONFIRMO el acto administrativo impugnado'.

2º.- En la vía del recurso de apelación, recibidas las actuaciones correspondientes y habiendo comparecido la parte apelante finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 29 de julio de 2019, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El 4 de octubre de 2016 la regidora delegada d'Urbanisme i Habitatge del Ayuntamiento de Granollers dictó la resolución E-2772/2016 por virtud de la que, en esencia, se estimó 'la petició de suspensió de l'ordre d'ocupació de l'habitatge, del carrer Josep Escobar 54, fins a la resolución de les al·legacions presentades i desestimar la resta d'al·legacions', se ordenó nuevamente 'que en el termini d'un mes ocupi l'esmentat habitatge mitjançant el règim d'ús que consideri adient o cedeixi voluntàriament l'habitatge buit abans indicat a favor de l'Administració perquè el pugui gestionar en règim de lloguer'. Y se advirtió que, en caso de incumplimiento de lo ordenado, se impondrían multas coercitivas. Mediante la Resolución E-3892/2016, de 23 de noviembre de 2016 del mismo órgano se desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior resolución (E-2772/2016) de 4 de octubre de 2016, se impuso una primera multa coercitiva de 5.000 euros, se requirió de nuevo para que en el plazo de 10 días se ocupara la vivienda y se aprobó la liquidación definitiva de 'la taxa acreditada per a tramitació del requeriment per incompliment del requeriment d'ocupació de l'habitatge' por un importe de 185 euros.

Formulado recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 10 en los autos 455/2016, se dictó Sentencia nº 230, de 15 de septiembre de 2017, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'DESESTIMO el recurso presentado por SAREB contra la resolución de 23 de noviembre de 2016 que desestima el recurso de reposición contra el requerimiento de ocupación efectuado en la resolución E- 27 62/2016, e impone una multa coercitiva de importe de 5000 € por el incumplimiento de los requisitos dfe ocupación o cesión y requeriere nuevamente la ocupación o cesión del inmueble en un plazo de 10 días con apercibimiento de una multa de 10.000 € Y CONFIRMO el acto administrativo impugnado'.

SEGUNDO.- La parte apelante privada formula sus motivos de apelación, sustancialmente, desde las siguientes perspectivas:

A) Falta de habilitación normativa para adoptar todos los pronunciamientos administrativos impugnados.

B) Los requerimientos de ocupación son de imposible cumplimiento por insuficientes.

C) La multa coercitiva no tiene cobertura legal.

D) Las multas coercitivas no tienen en cuenta el principio de proporcionalidad.

E) Improcedencia de la condena en costas de primera instancia.

La parte apelada pública critica y se opone a los argumentos de la parte apelante.

En concreto, y en lo que ahora interesa, se invocan los artículos 41, 42 de la Ley 18/2007.

TERCERO.- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente recurso de apelación, a la luz de los datos con que se cuenta, debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo ya resuelto por esta Sección, por todas, en nuestras Sentencias nº 788, de 21 de noviembre de 2017, recaída en nuestro recurso de apelación 132/2016 -también en nuestras Sentencias nº 81, de 30 de enero de 2018, nº 441, de 28 de mayo de 2018, nº 942, de 5 de noviembre de 2018, nº 1074, de 17 de diciembre de 2018, nº 1114, de 27 de diciembre de 2018, y nº 323, de 8 de abril de 2019-, en cuanto se argumentó lo siguiente:

'CUARTO:Para resolver adecuadamente la controversia habrá que analizar detenidamente la norma que constituye el fundamento básico de las actuaciones municipales; a saber: la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge (LDH).Veremos que esta última no habilita a los Ayuntamientos para tomar decisiones del calibre de las invalidadas por el Juzgado de instancia. Cuando menos, no los habilita para su adopción en los términos en que lo habría hecho el ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA en el supuesto que ahora nos ocupa.

Como es lógico, vamos a ceñir nuestro análisis a los preceptos de la LDH que mayor relación pueden tener con las actuaciones municipales controvertidas, sin perjuicio de extendernos a otros susceptibles de arrojar más luz, si cabe.

Empezaremos por el art. 5.3 LDH, que establece lo siguiente (en lo sucesivo las negrillas serán nuestras):

'5.3. Per a garantir el compliment de la funció social de la propietat d'un habitatge o un edifici d'habitatges, les administracions competents en matèria d'habitatge han d'arbitrar lesvies positives de foment i concertacióa què fa referència el títol III, i poden establir també altres mesures, incloses les de caràcter fiscal, que propiciïn el compliment de la dita funció social i en penalitzin l'incompliment.'

Como es de ver, se trata de un precepto que se refiere exclusivamente a acciones de fomento, concertación e incentivación. Y en la misma línea se sitúan los apartados 1 (éste no dice nada concreto) y 2 del art. 8:

'8.1. Els ens locals, sota el principi d'autonomia per a la gestió de llurs interessos, exerceixen les competències d'habitatge d'acord amb el que estableixen la legislació de règim local, la legislació urbanística i aquesta llei, sens perjudici de la capacitat de subscriure convenis i concertar actuacions amb altres administracions i agents d'iniciativa social i privada que actuen sobre el mercat d'habitatge protegit i lliure.

8.2. A més de les competències de promoció i gestióque els reconeix la legislació de règim local, els ens locals poden concertar polítiques pròpies d'habitatge amb l'Administració de la Generalitat, en el marc dels instruments locals i supralocals de planificació que estableixen aquesta llei i la legislació urbanística, i poden demanar la creació de consorcis o oficines locals d'habitatge per a la gestió conjunta de funcions i serveis vinculats a l'habitatge.'

Mayor relevancia parece presentar, en principio, el art. 40 de la Ley. Veamos qué establecen sus diferentes apartados:

'40.1.Un cop exhaurides les vies de foment i coercitivesque estableix aquest títol, en els àmbits qualificats pel Pla territorial sectorial d'habitatge com d'una forta i acreditada demanda residencial,l'administració competent pot acordar l'expropiació forçosa de la propietat per incompliment del deure de conservació i rehabilitaciósi aquest incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s'hagin garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge.'

Se trata, como es de ver, de un apartado que hace referencia expresa a vías 'coercitivas'. Ocurre, sin embargo, que esas vías -como comprobaremos más adelante- fueron derogadas por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat econòmica.

Por su parte, el art. 41.3 LDH señala que:

'41.3.L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictarla resolució.'

Se trata de un enunciado que, ni nos dice cuál será la Administración competente, ni qué tipo de resolución deberá o podrá ser la que se acabe dictando. Dicho, esto, no sin reiterar que las medidas coercitivas que ahora nos interesan -y que podrían haber dotado de pleno contenido al art. 42.1 LHL-, fueron derogadas en diciembre de 2011.

En cuanto al art. 42 LDH, su apartado 1 establece que:

'42.1.La Generalitat, en coordinació amb les administracions locals, ha d'impulsar polítiques de foment per a potenciar la incorporació al mercat, preferentment de lloguer, dels habitatges buits o permanentment desocupats. Amb aquesta finalitat, ha de vetllar per a evitar situacions de desocupació permanent d'habitatges i ha d'aprovar els programes d'inspecció corresponents.'

Se trata de un enunciado dotado de mayor claridad; pero que en cualquier caso atribuye a la Generalitat de Catalunya la función o el cometido de enfrentarse al problema de las viviendas desocupadas. Llama a la Generalitat, eso sí, a coordinarse con las entidades locales; pero a éstas no las hace copartícipes de la misma potestad. Dicho de otra manera: no diseña una atribución compartida o indistinta de la misión pública que el mismo precepto pretende configurar.

Analizaremos, a renglón seguido, los apartados 2 a 7 del mismo precepto legal (art. 42 LDH); a sabiendas de que los apartados 6 y 7 (que transcribiremos en cursiva), fueron derogados -como ya habíamos advertido- por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat económica:

'42.2. S'han de donar garanties als propietaris dels habitatges buits o permanentment desocupats sobre el cobrament de les rendes i la reparació de desperfectes.

_

42.3. S'han d'impulsar polítiques de foment de la rehabilitació dels habitatges que estiguin en mal estat per a ésser llogats, mitjançant subvencions directes als propietaris, oferta de subrogació de l'Administració en l'execució de les obres i suport públic a contractes de masoveria urbana.

42.4. Els habitatges buits o permanentment desocupats es poden cedir a l'Administració pública perquè els gestioni en règim de lloguer. En contrapartida, s'ha de fer un pacte relatiu al cobrament i a les altres condicions de la cessió, dins de programes específicament destinats a aquesta finalitat en els plans d'habitatge.

_

42.5. L'Administració pot adoptar mesures altres que les que estableixen els apartats de l'1 al 4, entre les quals les de caràcter fiscal,amb els mateixos objectius d'incentivar l'ocupaciódels habitatges i penalitzar-ne la desocupació injustificada.

42.6. Un cop posades a disposició dels propietaris totes les mesures de foment que estableixen els apartats anteriors, en els àmbits declarats com a àmbits de demanda residencial forta i acreditada, l'administració pot declarar l'incompliment de la funció social de la propietat iacordar el lloguer forçós de l'habitatge. La declaració de l'incompliment s'ha de fer per mitjà d'un expedient contradictori, d'acord amb el que estableix la normativa de procediment administratiu, en el qualcal detallar les vies de foment específiques que s'hagin posat a disposició de la propietat per a facilitar-li el lloguer de l'habitatge.En l'acord de declaració també s'ha d'advertir que, un cop transcorreguts dos anys des de la notificació de la declaració, si no s'ha corregit la situació de desocupació, per causa imputable a la propietat,l'administració pot expropiar temporalment l'usdefruit de l'habitatge, per un període no superior a cinc anys, per llogar-lo a tercers.

42.7. El procediment d'expropiació temporal de l'usdefruit a què fa referència l'apartat 6 s'ha d'ajustar al que estableixen la legislació urbanística i la legislació d'expropiació forçosa. En la determinació del preu just de l'expropiació s'han de deduir les despeses assumides per l'administració en la gestió i en les eventuals obres de millora executades en l'habitatge. La resolució que posi fi al procediment ha de determinar la manera en què els propietaris poden recuperar l'ús de l'habitatge un cop transcorregut el termini de l'expropiació temporal.

Repárese en que el primer apartado derogado (el 6), nada más empezar ya dejaba muy claro que las medidas de los apartados precedentes del mismo artículo debían ser concebidas como medidas de 'fomento'; y que sólo tras fracasar éstas resultaría posible elevar un grado la intervención administrativa para imponer obligaciones o cargas propiamente dichas. Así las cosas, la derogación del apartado 6 del art. 42 LDH, no hizo sino evidenciar la voluntad legislativa de eliminar unas medidas de tipo coercitivo en du día diseñadas para modificar o para quebrar la renuencia de los propietarios de pisos desocupados; con la virtualidad añadida de ver reflejados sus efectos (los de la citada derogación) en el conjunto de la LDH.

Mas, no acabará aquí nuestro análisis, toda vez que otros preceptos de la LDH contribuirán, de consuno, a justificar con mayor claridad la conclusión alcanzada por este Tribunal.

En el anterior sentido, podremos ver que el art. 113 LDH, en sus apartados 1 y 2 reza así:_

'113.1.L'Administració competent, amb independència de l'acció sancionadora, pot imposar de forma reiterada i consecutiva multes coercitives, fins a un màxim de tres, quan transcorrin els terminis assenyalats per a dur a terme una acció o omissió prèviament requerida.

113.2. Les multes relacionades amb l'incompliment en l'execució d'unes obres es poden imposar amb una periodicitat mínima d'un mes i l'import màxim ha d'ésser del 30% del cost estimat de les obres per a cadascuna d'elles.En altres supòsits, la quantia de cadascuna de les multes no ha de superar el 20% de la multa sancionadora establerta per al tipus d'infracció comesa.

El apartado 1 se refiere a la 'Administración competente' y ya hemos podido comprobar que, a los efectos del art. 42.1 de la Ley, esa Administración es la de la Generalitat.

Ocurre, además, que conforme al redactado del apartado 2, la multa coercitiva solo se justificará ante una conducta que a su vez pueda ser calificada de infracción administrativa -'infracciócomesa', dice la Ley-. Luego, si la conducta no encaja en ningún tipo infractor (con independencia de que recaiga o no sanción) tampoco cabrá multa coercitiva. Y en nuestro caso, podremos ver que supuestos como el que es objeto del presente recurso, no constituyen infracción administrativa.

En la dirección que acabamos de apuntar, será indispensable que traigamos a colación el art. 123.1 LDH:

'123.1. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari:

h) Mantenir la desocupació d'un habitatge, després que l'Administració hagi adoptat les mesures establertes pels apartats de l'1 al 5 de l'art. 42.

Como es de ver, para que la infracción se consume, será preciso que previamente la Administración actuante haya establecido medidas de incentivación o de fomento (de incentivación o de fomento de la voluntaria puesta a disposición de terceros de viviendas desocupadas) y que tales medidas hayan fracasado, o hayan sido rechazadas por la propiedad, si se prefiere. Secuencia de hechos que en el supuesto de autos no consta que se haya verificado o producido, razón por la cual no tendremos más remedio que corroborar que no nos hallamos ante un hecho (la persistente desocupación de la vivienda concernida) susceptible de ser calificado como 'infracción administrativa'. Y si las cosas son así, menester será descartar la existencia de un escenario propicio para el dictado de órdenes de obligado cumplimiento bajo amenaza de multa coercitiva.

QUINTO:No se nos escapa el noble propósito que habría animado la actuación del ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA; pero no resulta posible aceptar que sobre los particulares (hoy sobre un Banco; pero mañana sobre cualquiera) puedan imponerse obligaciones o cargas de cierta relevancia en méritos de clausulas ambiguas o difusas, sin una autorización legal precisa e indubitada. Con mayor razón si, tratándose de Entidades locales, caemos en la cuenta de que la atmósfera de la que se nutre la autonomía local, ha sufrido una mutación importante a raíz de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local; hasta el punto de pasarse de una concepción abierta de la noción de 'servicio público local' ( son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los 'fines' señalados como de la competencia de las entidades locales,según la antigua versión del art. 85.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local -LBRL-), a una concepción limitada, menos generosa y estrictamente apegada a las competencias asignadas legalmente y con la debida precisión; sin demasiadas posibilidades, pues, de apelar directamente a 'fines' para basar en éstos un elenco competencial carente de límites asequibles (véase, a modo de ejemplo, el redactado vigente de los art. 25.1, 85.3 y 85.5 LBRL).

Razones, las anteriores que harán que cobre mayor importancia la previsión contenida, tanto en el art. 99 de la ya derogada Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, como en el art. 103 de la vigente Ley básica 39/2015, de 1 de octubre. Previsión conforme a la cual las multas coercitivas solo podrán ser impuestas 'cuando así lo autoricen las leyes'.

Por todo ello, la presente apelación no podrá prosperar, al hallarse huérfanas del sustento legal primordial las actuaciones administrativas impugnadas; incluidas las de orden fiscal, no en vano subordinadas a unas facultades administrativas ejercitadas sin amparo legal adecuado'.

SEXTO:De conformidad con lo dispuesto en los puntos 2 y 4 del art. 139 LJCA, la íntegra desestimación de la apelación deberá venir acompañada de la imposición de las costas de esta alzada al ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA; aunque limitando la condena a un máximo de 1.000 euros por todos los conceptos, más el IVA que corresponda.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

F A L L O:

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) HA DECIDIDO:

DESESTIMARel presente recurso de apelación nº 132/2016, promovido por el ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA con la oposición del BANCO POPULAR ESPAÑOL, S.A y, en su consecuencia, CONFIRMAR en todos sus extremos la Sentencia nº 402, de 28 de diciembre de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Barcelona en el seno del procedimiento ordinario nº 176/2015.

Con la imposición de las costas de la presente alzada a la Corporación local apelante; aunque limitando la condena a un máximo de 1.000 euros por todos los conceptos, más el IVA que corresponda.

Pues bien, en el presente caso, que deriva de una sentencia del Juzgado 'a quo' que estima procedente la actuación administrativa sin ajustarse a esa doctrina y en línea con nuestras Sentencias nº 371, de 2 de mayo de 2019, nº 511, de 4 de junio, nº 651, de 1 de julio de 2019, y nº 653, de 1 de julio de 2019, procede estimar el presente recurso de apelación y en su consecuencia procede estar a la estimación del recurso contencioso administrativo formulado y anular por ser disconformes a derecho los pronunciamientos administrativos impugnados sin que sea necesario abundar en otras perspectivas.

CUARTO.- A los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 en cuanto dispone que las costas se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, y atendida la estimación acaecida, sin que se aprecien méritos en contrario, no procede condenar en costas a ninguna de las partes ni en primera instancia ni en este recurso de apelación.

Fallo

ESTIMAMOSel presente recurso de apelación interpuesto a nombre de la SOCIEDAD DE GESTION DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACION BANCARIA, S.A. (SAREB)contra la Sentencia nº 230, de 15 de septiembre de 2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 10, recaída en los autos 455/2016, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'DESESTIMO el recurso presentado por SAREB contra la resolución de 23 de noviembre de 2016 que desestima el recurso de reposición contra el requerimiento de ocupación efectuado en la resolución E- 27 62/2016, e impone una multa coercitiva de importe de 5000 € por el incumplimiento de los requisitos dfe ocupación o cesión y requeriere nuevamente la ocupación o cesión del inmueble en un plazo de 10 días con apercibimiento de una multa de 10.000 € Y CONFIRMO el acto administrativo impugnado', QUE SE REVOCA Y SE DEJA SIN EFECTO Y EN SU LUGAR SE ESTIMA EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANULANDO LAS RESOLUCIONES IMPUGNADAS POR SER DISCONFORMES A DERECHO Y CON PRONUNCIAMIENTO DE SIN CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA A NINGUNA DE LAS PARTES.

La presente Sentencia no es firme. Contra la misma cabe interponer, en su caso, recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1 LJCA.

Y, adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

Remítanse al Juzgado de procedencia las actuaciones recibidas con certificación de la presente sentencia y atento oficio para que se lleve a efecto lo resuelto.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.