Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 839/2019, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 79/2017 de 20 de Septiembre de 2019

Encabezamiento

REC. APELACIÓN núm.: 79/2017
Ponente: Ilmo. Sr. D. Eduardo Rodríguez Laplaza
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Tercera
Sentencia núm. 839/2019
Ilmos. Sres.
Dña. Isabel Hernández Pascual
D. Héctor García Morago
D. Eduardo Rodríguez Laplaza
En la ciudad de Barcelona, a veinte de septiembre de dos mil diecinueve.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera), ha
pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación sentencia número 79/2017, interpuesto por
Pelayo , representado por el Procurador D. Francisco Javier Manjarín Albert, siendo parte apelada la Generalitat
de Cataluña, representada por Letrado de la Generalitat. Es Ponente D. Eduardo Rodríguez Laplaza, Magistrado
de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO. En el recurso contencioso-administrativo número 119/2015 tramitado en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 16 de Barcelona, el 19 de diciembre de 2016 se dictó sentencia inadmitiendo el recurso formulado por el aquí apelante contra resolución del Conseller dAgricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural, de 15 de junio de 2011, por la que se acuerda inadmitir a trámite la solicitud de revisión por nulidad de pleno derecho de resoluciones de diversos expedientes sancionadores, incoados y resueltos al amparo del Decret 389/2004, de 21 de septiembre, presentada por el aquí apelante.



SEGUNDO. Contra la referida sentencia la parte recurrente interpuso recurso de apelación, elevándose las actuaciones a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

El apelante suplica al término de su escrito de apelación sentencia por la que esta Sala: 'revocant la sentència (de instancia), entri al fons de lassumpte i acordi lestimació de la demanda' En demanda suplicaba a su vez el actor en los siguientes términos: 'dicteu sentència acordant la nul.litat de la resolució recorreguda i que siniciï un nou expedient al qual sincorporin els diversos expedients sancionadors impugnats (amb les resolucions corresponents) i es passi a informe de la Comissió Jurídica Assessora, amb caràcter previ al dictat duna resolució administrativa en aquest afer, ordenant que en el interin es suspenguin els procediments executius que se segueixen contra el meu representat; i, en tot cas, es decreti la nul.litat de les sancions imposades amb fonamentació en la normativa derogada continguda en el Decret 389/04'

TERCERO. Turnado a la Sección Tercera de dicho Tribunal, se acordó formar el oportuno rollo, y designar Magistrado Ponente, declarándose conclusas las actuaciones, y señalándose finalmente para votación y fallo del recurso el día de la fecha, en que la misma ha tenido efectivamente lugar.

Fundamentos

PRIMERO. Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el recurso de apelación tiene por objeto la sentencia de 19 de diciembre de 2016 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 16 de Barcelona, inadmitiendo el recurso formulado por el aquí apelante contra resolución del Conseller dAgricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural, de 15 de junio de 2011, por la que se acuerda inadmitir a trámite la solicitud de revisión por nulidad de pleno derecho de resoluciones de diversos expedientes sancionadores, incoados y resueltos al amparo del Decret 389/2004, de 21 de septiembre, presentada por el aquí apelante.

El apelante despliega los siguientes motivos en orden a la remoción del resultado procesal de la instancia, y estimación de su impugnación: -la Administración no cumplió la obligación de comunicar personalmente la resolución al administrado con carácter previo a la notificación edictal; -el recurrente conoció la anterior resolución el 15 de enero de 2014, por lo que el recurso contencioso administrativo se interpuso en plazo; -la Administración no trasladó la petición de revisión a efectos de informe preceptivo al órgano consultivo; -los procedimientos incoados y las sanciones impuestas en su seno se fundaron en una norma que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y el Tribunal Supremo declararon nula de pleno derecho; y -a la declaración judicial de nulidad del Decret la Administración no revisó las sanciones impuestas.

En su escrito de demanda el actor defendía la nulidad de las sanciones impuestas por haberlo sido en aplicación de normativa declarada nula, con invocación del principio de legalidad en materia sancionadora administrativa.



SEGUNDO. De la confusa argumentación que contiene la sentencia apelada colegimos que se decide la inadmisión del recurso contencioso administrativo por extemporaneidad de su interposición.

Atendiendo a lo en ella razonado, y a lo mantenido por la recurrida en oposición a la apelación, a los fines de defender la citada inadmisibilidad del recurso, hemos de constatar, del examen del expediente administrativo, y en concreto de su folio 24, que los dos intentos de notificación personal al apelante de la resolución recurrida se practicaron efectivamente en días distintos, el 20 y el 21 de julio de 2011, en el domicilio designado al efecto por el apelante en su escrito instando la revisión, mas con una diferencia, en cuanto a la hora en que se practicó cada intento, de cuarenta y cinco minutos (10:15 y 11:00 horas, respectivamente), por lo que no puede entenderse que el intento de notificación personal de la resolución al administrado diera satisfacción a lo previsto en el art. 59.2, segundo párrafo, de la Ley 30/1992, de aplicación aquí por razones temporales, conforme a la doctrina sentada por la STS (Sección 5ª), de fecha 28 de octubre de 2004 (RCIL 70/2003), pudiendo igualmente estarse, a los efectos de alcanzar la conclusión anunciada, a lo razonado por la STS (Sección 4ª), de fecha 10 de noviembre de 2004 (RCIL 4/2003).

En tales condiciones, irregularmente practicada la notificación personal, acudir a la vía de la notificación edictal no se hallaba justificado, conforme a la propia disciplina del aludido art. 59 de la Ley 30/1992, no pudiendo por ello atenderse a la misma, en los presentes autos, a los efectos de cifrar el dies a quo para el ejercicio de la acción judicial.

Como quiera que la apelada no despliega argumento alguno, más allá de lo anterior, para cuestionar la fecha en que el apelante dice haberse dado por enterado del contenido de la resolución recurrida, a los efectos de hacer valer contra ella sus derechos, el pronunciamiento de inadmisibilidad alcanzado en la instancia no merece sino revocación.



TERCERO. En lo concerniente al fondo de la controversia suscitada, ya desde su inicial escrito de solicitud de revisión de oficio de actos nulos, que la resolución recurrida se sirve inadmitir a trámite, el recurrente, con mayor o menor fortuna, pero en todo caso de modo reiterado e indubitado, pone de relieve que las sanciones impuestas en cuantas resoluciones vinieron a culminar los distintos expedientes sancionadores en aquél relacionados, habían de ser revisadas al haber sido declarada judicialmente la nulidad de la disposición reglamentaria al amparo de la cual fueron incoados y decididos los mismos, cuyo objeto, al parecer, vendría dado por la pesca de coral marino careciendo del oportuno título habilitante al efecto.

La nulidad de aquella disposición, dada por el Decret 389/2004, de 21 de septiembre, fue en efecto declarada por sentencia de esta Sala, Sección 5ª, de fecha 8 de abril de 2008 (rec. 566/2004), a cuya casación no dio lugar la STS (Sección 3ª), de fecha 15 de diciembre de 2010.

La apelada, en oposición a la apelación, defiende, trayendo a colación lo razonado con carácter subsidiario al motivo de inadmisibilidad ya rechazado, en contestación a la demanda, que nos hallamos ante resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa, dictadas durante la vigencia de aquel Decret; que carece de fundamento que la nulidad de una disposición comporte la de los actos dictados a su amparo; que la posibilidad de instar la revisión de oficio ha de interpretarse con carácter restrictivo, no pudiendo entenderse como medio de impugnación alternativo para el particular que no ha hecho uso de los medios ordinarios de impugnación administrativa; que en relación a dos de los expedientes sancionadores el apelante formuló recurso de alzada, desestimados ambos, y llevada la desestimación a impugnación jurisdiccional, acumulada, ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Barcelona, que pronunció la sentencia nº 99/2012, desestimatoria de la impugnación, firme; y que los tres Juzgados de lo Contencioso Administrativo de la misma plaza han pronunciado sentencias desestimando recursos contenciosos análogos al promovido por el aquí apelante.

A fin de no dejar esta Sala de abordar cuantas razones haya ofrecido la Administración en defensa de la legalidad de su decisión de inadmisión de la solicitud de revisión de oficio, habremos de añadir que el acto aquí recurrido blande igualmente las siguientes: las resoluciones dictadas en cuatro de los expedientes no fueron recurridas en tiempo y forma; en los tres restantes se desestimaron los respectivos recursos de alzada, y de ellos dos fueron objeto de impugnación jurisdiccional, por lo que nos hallamos en todos los casos ante actos firmes en vía administrativa; el art. 102.4 de la Ley 30/1992 prescribe que las Administraciones, al promover la declaración de nulidad de una disposición, lo harán sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de ésta; y el Decret 389/2004 fue declarado nulo por un defecto formal, hallándose en todo caso la misma infracción tipificada en normativa reglamentaria autonómica que habría recobrado vigencia a la declaración de nulidad de aquel Decret, y aun estatal (Real Decreto 1415/2005, de 25 de noviembre).

A fin de dar puntual respuesta a los anteriores motivos en apoyo de la legalidad de la decisión de inadmitir la solicitud de revisión de oficio que aquí nos ocupa, hemos de comenzar por recordar la especialísima naturaleza, sancionadora, de las distintas resoluciones cuya revisión se insta.

No defendiéndose, ni habiéndose acreditado, aquí que las sanciones de que se trata hubieren sido completamente ejecutadas a la fecha de solicitarse la revisión, ni a la de inadmitirse tal solicitud, ni siquiera en el momento presente (interesando, de hecho, el actor en el suplico de su escrito de demanda una suspensión de procedimientos ejecutivos de las sanciones discutidas a la que, por lo demás, no daremos lugar, por desbordar el objeto procesal que aquí nos ocupa, dado por el estricto acto recurrido y su contenido decisorio), estimamos, resolviendo el estricto objeto procesal que aquí nos trae, dado por el tenor del acto recurrido, y por los literales términos de la súplica del escrito de demanda, que no le cabía a la Administración, en el presente supuesto, despachar la solicitud que le fue planteada en base a una simple decisión de inadmisión, sin dar trámite a la misma, incluida la preceptiva emisión de informe por órgano consultivo. Pues, insistimos, en la materia sancionadora de que se trata, existe un claro mandato legal de remoción, cuando menos, de los efectos no consumados y agotados de resoluciones sancionadoras una vez alcance efectos generales pronunciamiento judicial de nulidad de la disposición normativa de cobertura, a tenor del art. 73 LJCA, a la par que reviste una indudable trascendencia, en tal escenario de depuración del ordenamiento jurídico, mediante pronunciamiento judicial firme de nulidad de la disposición normativa sancionadora, el impacto y afección a incuestionables derechos de raigambre constitucional, cual el de legalidad en la materia sancionadora ( art. 25 CE).

Así, razona la STS (Sección 2ª), de fecha 1 de abril de 2019 (RC 1187/2017, FJº 2º), en los siguientes términos de interés, a los efectos de la presente controversia: 'Atendiendo a una jurisprudencia muy elaborada sobre la anulación de disposiciones de carácter general y su consecuencia respecto de actos firmes dictados a su amparo, como hemos indicado en otras ocasiones, en lo que ahora interesa, se puede llegar a las siguientes conclusiones que nos han de servir de base para situar correctamente la polémica del presente recurso de casación: 1ª La nulidad de las disposiciones de carácter general es siempre radical o de pleno derecho.

2ª La nulidad de pleno derecho de las disposiciones de carácter general tiene eficacia ex tunc , lo cual no conlleva la pérdida de efectos de los actos firmes dictados en su aplicación. Principio de seguridad jurídica, por lo que la declaración de nulidad radical de una disposición de carácter general no conlleva automáticamente la nulidad o inexistencia de los actos dictados a su amparo.

3ª No cabe, pues, fundar la nulidad de pleno derecho del acto considerando que la nulidad del mismo deriva de la nulidad de pleno derecho de las normas reglamentarias que le sirvieron de base.

4ª El interesado tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias derivadas de tal actuación administrativa que no resulta revisable ni afectada por aquella apreciación de ilegalidad de la norma que le sirve de amparo.

5ª La declaración de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos dictados en aplicación de una disposición general nula de pleno derecho exige inexcusablemente la vía de la revisión de oficio de dichos actos.

(...) (...) El art. 73 de la LJCA establece que 'las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente'. Se infiere de su contenido, al emplear la expresión 'por sí mismas' que caben otras vías para impugnar aquellos actos firmes nulos de plenos derecho dictados al amparo de reglamentos declarados nulos, como sin duda, es el procedimiento de revisión dispuesto al efecto; además, se someten los actos de carácter sancionador al mismo régimen previsto para el resto de actos firmes cuando la sanción esté plenamente ejecutada, sólo cuando no lo está se establece legalmente la excepción, en tanto se considera que frente al principio de seguridad jurídica, regla general, debe primar el de legalidad sancionadora que conlleva la eficacia ex tunc y retroactiva, pero sólo en los supuestos de exclusión o reducción de las sanciones impuestas no ejecutadas completamente. (...)' En última instancia, la estimación de la pretensión actora impone aquí que la recurrida tramite la petición que le ha sido sometida, en atención a fundadas razones de nulidad radical de la única disposición normativa que se reconoce fue aplicada en los distintos expedientes sancionadores la revisión de cuyas resoluciones se interesa, a fin de dilucidar el exacto encaje de la misma en alguno de los motivos legales de nulidad de los actos administrativos, y le dé adecuada y cumplida respuesta de fondo, ya en el seno del expediente que nos ocupa, sin dejar, en cualquier caso, de atender a la sazón a la más que sólida y tutelable petición de remoción de sanciones no ejecutadas faltas de cobertura normativa, a la declaración judicial de nulidad de ésta. Sin que pueda erigirse en óbice a la revisión la circunstancia de no haber sido recurridas en tiempo y forma, en vía administrativa, algunas de las sanciones, pues la revisión cabe precisamente allí donde la firmeza deriva de la falta de interposición de tal recurso gubernativo, ni la desestimación de otros recursos de alzada, en relación a las restantes sanciones, donde ni siquiera se argumenta que se hiciere en ellos valer la exacta razón de declaración judicial, firme, de nulidad de la disposición normativa de cobertura de las sanciones allí cuestionadas, resultando en fin que el único pronunciamiento judicial firme esgrimido efectivamente por la apelada, en relación al supuesto que nos ocupa, viene dado por sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Gerona (rec. 524/2009), de 14 de mayo de 2012 (folios 117 y ss. de los autos elevados a esta Sala), en que se descarta el motivo de impugnación que aquí nos ocupa en base precisamente al argumento de no haber alcanzado firmeza, pendiente como se hallaba recurso de casación, la sentencia de esta Sala, de 8 de abril de 2008 (FJº 5º de la citada sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Gerona).



CUARTO. Conforme a lo dispuesto en el art. 139 LJCA, no procede especial pronunciamiento en materia de costas.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha decidido: Primero. Estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación de Pelayo contra sentencia de 19 de diciembre de 2016 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 16 de Barcelona, la cual revocamos.

Segundo. Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquella representación contra resolución del Conseller dAgricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural, de 15 de junio de 2011, por la que se acuerda inadmitir a trámite la solicitud de revisión por nulidad de pleno derecho de resoluciones de diversos expedientes sancionadores, incoados y resueltos al amparo del Decret 389/2004, de 21 de septiembre, condenando a la Administración recurrida a incoar, tramitar en legal forma y resolver, atendiendo a los razonamientos de esta sentencia, la solicitud de revisión de oficio articulada por escrito del recurrente, de fecha 18 de marzo de 2011.

Tercero. No hacer especial pronunciamiento en materia de costas de esta alzada.

Notifíquese a las partes la presente sentencia, que no es firme. Contra la misma cabe deducir, en su caso, recurso de casación ante esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1 LJCA.

Y adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.