Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 85/2017, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 114/2014 de 17 de Abril de 2017

Encabezamiento

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN
SEGUNDA
Plaza San Francisco Nº 15
Santa Cruz de Tenerife
Teléfono: 922 47 93 99
Fax.: 922 479 423
Email: s2contadm.tfe@justiciaencanarias.org
Procedimiento: Procedimiento ordinario
Nº Procedimiento: 0000114/2014
NIG: 3803833320140000341
Materia: Urbanismos y Ordenación del Territorio
Resolución:Sentencia 000085/2017
Intervención: Interviniente: Procurador:
Demandante INVERSIONES LAS TERESITAS,S.L. PALOMA AGUIRRE LOPEZ
Demandado COMISION DE ORDENACION DEL TERRITORIO Y MEDIO AMBIENTE DE CANARIAS
Codemandado GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE
Codemandado GRUPO INMOBILARIO ISLAS EULALIA RAYA PASTOR
SENTENCIA
Recurso núm. 114/2014
PRESIDENTE
Don Pedro Hernández Cordobés
MAGISTRADOS
Don Juan Ignacio Moreno Luque Casariego
Don Jaime Guilarte Martín Calero
Don Helmuth Moya Meyer
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En Santa Cruz de Tenerife, a diecisiete de abril del dos mil diecisiete.

VISTO, en nombre del Rey por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, el presente recurso interpuesto a nombre del demandante
INVERSIONES LAS TERESITAS, S.L., habiéndose personado como parte demandada la Administración de
la Comunidad Autónoma de Canarias y la Gerencia Municipal de Urbanismo de Santa Cruz de Tenerife, siendo
ponente de esta sentencia don Helmuth Moya Meyer.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala el 4 de septiembre del 2014. Admitido a trámite se reclamó el expediente administrativo.

El recurrente formalizó demanda en la que solicitó se declare la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho, ya que el ámbito 1.6.1 quot;Frente de Playa Las Teresitasquot;, suelo urbano no consolidado, es considerado como suelo de régimen transitorio, en contradicción con la remisión de su ordenación pormenorizada a un plan especial; se cuestiona la elección del sistema público de cooperación, cuando el planeamiento anterior preveía su ejecución mediante obra pública ordinaria, al ser todo el ámbito suelo municipal; y, por último, plantea la nulidad de todo el plan general por ausencia de estudio económico- financiero, infracción del artículo 15.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (ausencia de informe de sostenibilidad económica) y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, (ausencia de informe de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera).



SEGUNDO.- De la demanda se dio traslado a la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, que contestó a la misma oponiéndose a las pretensiones de la parte actora y pidiendo la desestimación de la demanda. Y en parecidos términos se posicionó la Gerencia Municipal de Urbanismo de Santa Cruz de Tenerife.



TERCERO.- Recibido el juicio a prueba se practicó la propuesta y admitida, con el resultado que obra en autos. Las partes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, y se señaló día para la votación y fallo.



CUARTO.- Se han observado los preceptos legales que regulan la tramitación del proceso contencioso- administrativo.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpone contra el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 30 de julio del 2013 ( BOC de 19 de junio del 2014), por el que se aprueba de forma definitiva y parcial la Revisión del Plan General de Ordenación de Santa Cruz de Tenerife.



SEGUNDO.- Comenzamos, por razones de orden lógico, a examinar la cuestión relativa a la ausencia de estudio económico-financiero, informe de sostenibilidad y informe de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que se denuncia en la demanda. Sobre este asunto ya nos hemos pronunciado en recientes sentencias, en las que se trataba la impugnación del mismo planteamiento, entre otras en la sentencia de 7 de febrero del 2017 (autos nº 124/2014), en la que decíamos lo siguiente: quot;El estudio económico financiero al que aludía la ley del suelo del 1976 no es preceptivo en Canarias. Así se desprende del artículo 32.2 b) del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias , aprobado por Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo, según el cual dentro de la ordenación pormenorizada urbanística de los planes generales de ordenación debe contemplarse únicamente quot; la organización de la gestión y la programación de la ejecución pública del Plan Generalquot;. No contiene, por tanto, una disposición equivalente a la del artículo 12 de la Ley del Suelo del 1976 , que respecto al suelo urbano exigía una evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización, y en suelo urbanizable un estudio económico financiero, cuyo contenido se concreta en la necesidad de incluir la documentación prevista en los artículos 37 y 42.1 del Reglamento de Planeamiento Estatal .

Por ello, cuando la disposición transitoria séptima del Decreto 55/2006, de 9 de mayo , se remite al reglamento estatal para regular la documentación de los planes generales, no puede entenderse efectuada esta remisión a los preceptos que regulan los estudios económico financieros, pues estos no son exigidos por la ley urbanística canaria, sino que dichos preceptos reglamentarios son desarrollo del mandato legal contenido en el artículo 12 de la Ley del Suelo del 1976 que no puede aplicarse como derecho supletorio en la Comunidad Autónoma de Canarias cuya legislación contiene una regulación completa sobre la documentación que habrá de incluirse en los proyectos de planeamiento.

Si bien la ley 8/2007, del suelo, de 28 de mayo, en su artículo 15.4 dispuso que quot; la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivosquot;, precepto que tiene carácter de normativa básica, y que no fue desarrollado hasta el Real Decreto 1492/2011, dicha normativa no contenía una disposición transitoria que impusiera su observancia a aquellos proyectos de planeamiento que hubieran sido aprobados de forma inicial a su entrada en vigor, como es el caso del planeamiento de Santa Cruz de Tenerife aquí impugnado.

La regla general es que los procedimientos se rijan según las normas procedimentales vigentes en el momento de su iniciación, a salvo de una disposición expresa en contra ( disposición transitoria segunda de la ley 30/1992, de 26 de noviembre ). No cabe duda que la exigencia del estudio económico financiero, que tiene como finalidad la de justificar la viabilidad económica de la ejecución del planeamiento, se refiere al procedimiento de aprobación del mismo, es decir, a la documentación que necesariamente deberá incorporarse al proyecto de planeamiento antes de su aprobación. Luego si la norma que impone un estudio económico financiero es una norma de carácter procedimental, y se introduce cuando ya se ha iniciado la tramitación del procedimiento de aprobación del planeamiento, y se ha llegado a aprobar inicialmente el mismo, parece que no puede exigirse su observancia.

Las mismas consideraciones cabe decir sobre la necesidad que se predica de que el planeamiento contuviera el informe de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera exigido por la ley 2/2012, de 27 de abril, que además de exigir un estudio sobre la forma de financiación de la ejecución del planeamiento, impone que se determine la existencia de recursos para financiar los servicios públicos que en virtud de la ejecución del planeamiento se implantarán. La norma de carácter procedimental tampoco es aplicable por razón del tiempo.

Las anteriores consideraciones no suponen una toma de posición respecto a la conveniencia de exigir que los planes contentan estudios económicos que justifiquen que su ejecución es viable y son sostenibles los sistemas generales que se implantan. Nos limitamos a constatar cuál es la legislación aplicable al procedimiento y a señalar que la legislación urbanística canaria se limita a exigir una explicación sobre quot; la organización de la gestión y la programación de la ejecución pública del Plan Generalquot;, que efectivamente se recoge en el planeamiento.

(...) En la misma línea de argumentación, se invoca como infringido el artículo 214 del Real Decreto legislativo 2/2001, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, por haberse omitido el informe del Interventor municipal, puesto que según ese precepto deben someterse a intervención crítica o previa quot;todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos de valoresquot;. Por tal, sin embargo, hay que entender aquellos actos de autorización o compromiso de un gasto o de reconocimiento de una deuda, a fin de determinar si se cumplen las disposiciones legales aplicables en cada caso, tanto sustantivas como de carácter presupuestario, y si existe crédito presupuestario para atender a las obligaciones que puedan derivarse del mismo. La aprobación del planeamiento municipal no autoriza ni compromete ningún gasto ni se exige que en ese momento exista crédito presupuestario para financiar las obras públicas que en desarrollo del mismo habrán de ejecutarse, por lo que no es materia propia de la fiscalización previa atribuida a la función de intervención.quot; Por razones de unidad de criterio nos reiteramos en estos argumentos para basar en ellos la desestimación de este motivo de impugnación.



TERCERO.- La demandante sostiene que no puede calificarse el ámbito como suelo de régimen transitorio, porque el propio planeamiento se remite a un plan especial, lo que evidencia que no se asume ninguna ordenación previa. Esto contradice el artículo 4.1.3.2 del planeamiento impugnado, según el cual quot; el suelo urbano incluido en una unidad de actuación cuyo desarrollo se haya iniciado conforme al régimen derivado de un instrumento de planeamiento anterior, se considera de régimen transitorio cuando así se determine expresamente, en cuyo caso se regirá por la normativa contenida en dicho planeamiento y en los instrumentos de gestión que se hubieren aprobadoquot;.

El demandante tiene razón al resaltar que esto es contradictorio, pero no compartimos que el efecto de esta antinomia sea la invalidez del planeamiento. Se trata de una discordancia entre dos preceptos del planeamiento que deberá resolverse por vía interpretativa. Si el plan dice que el suelo es de régimen transitorio, pero luego considera que la ordenación pormenorizada que cita (entre la que incluye instrumentos de gestión que no tienen carácter normativo) solo es orientativa, no puede hablarse de régimen transitorio, en el sentido del propio planeamiento, sino de ordenación remitida.

La elección entre plan parcial y plan especial, a la vista de la regulación del artículo 37.5 Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo , que establece iguales reglas para la formulación, tramitación y aprobación de los Planes Especiales de Ordenación que las establecidas para los Planes Parciales de Ordenación, con algunas salvedades que no afectan a este caso, no tiene otra relevancia que la facultad prevista en el apartado 4º de dicho precepto que permite a los Planes Especiales de Ordenación quot;excepcionalmente y mediante resolución motivadaquot; modificar alguna de las determinaciones pormenorizadas (vinculantes) del Plan General, sin afectar a la ordenación estructural. En este caso, la ordenación pormenorizada no se cita sino de manera indicativa, no tiene efectos vinculantes, y con escaso rigor (mezclando normativa con instrumentos de gestión urbanística), siendo solo relevantes las previsiones que se hacen en relación con la edificabilidad.

Pues bien, con estos antecedentes, y tratándose de un ámbito donde se proyecta una operación de renovación urbana que afecta primordialmente a la urbanización de un sistema general de espacios libres (playa y zonas de servicio) ejecutados conforme a un plan parcial anterior, la previsión de un desarrollo mediante plan especial es pertinente.

El carácter indicativo que se da a la ordenación pormenorizada, con excepción de la edificabilidad y los usos, no es incompatible con la clasificación del suelo como urbano no consolidado, puesto que el artículo 32.2 B) apartado primero permite al planeamiento general no ordenar todo el suelo urbano. Por eso dice que deberá establecer quot;la ordenación completa y con el mismo grado de precisión exigible a un Plan Parcial de todo o parte del suelo urbano y del urbanizable ordenadoquot;.

La posibilidad de que se contemple en el plan especial una menor edificabilidad que la establecida como tope máximo en el plan general no implica que ésta pueda desconocerse, sino que deberá motivarse convenientemente la decisión.



CUARTO.- En cuanto al sistema de ejecución del planeamiento elegido se cuestiona que cambie el sistema público de obras públicas ordinarias previsto en el planeamiento anterior, y se sustituya por el de sistema de cooperación, a pesar de que todo el suelo es de titularidad municipal. Se dice que con ello se trata de anticipar el resultado de los incidentes de ejecución de sentencia que hay planteados a resultas de la anulación de la compra-venta de las parcelas del frente de playa que la demandante concertó con el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.

Comencemos diciendo que las disposiciones adoptadas por el planeamiento son ajenas a las decisiones que puedan tomarse en los incidentes de ejecución de sentencias planteados en diversos órdenes jurisdiccionales. Si se declara la nulidad del contrato y hay que devolverse mutuamente las prestaciones recibidas, y si esto no es posible hacerlo in natura , deberá decidirse la solución adecuada, sin que la pendencia de procesos condicione la potestad de planeamiento, ni éste lo que se decida en dichos incidentes.

El sistema de cooperación se justifica en la memoria del plan por el hecho de que el objetivo principal del ámbito es la renovación de la urbanización del sistema general de espacios libres- la playa de Las Teresitas- por lo que siendo predominantemente públicos los intereses que se deben tutelar, es pertinente elegir un sistema público de ejecución.

El sistema de cooperación, contrariamente a lo que se dice en la demanda, no es incompatible con la circunstancia de que todos los terrenos estén en una sola mano ( artículo 120.2 Decreto legislativo 1/2000 ). Esta circunstancia, además, puede cambiar, bien en ejecución de sentencia, bien por decisión del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.

No podemos de apuntar que la idea que subyace en la elección del sistema- compensar con la edificabilidad prevista para la parcela hotelera todos los gastos derivados de la urbanización del sistema general- se antoja, a primera vista, como excesivamente optimista, pero en estos momentos no puede emitirse una opinión definitiva sobre si será posible respetar en este ámbito el principio de equidistribución de las cargas y beneficios de la urbanización, para lo que deberá desarrollarse primero el plan especial.



QUINTO.- No se hace especial pronunciamiento sobre las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en atención a que los argumentos de la demanda son defendibles y a las contradicciones que se advierten en la ordenación del plan, que hacen que las cuestiones debatidas tengan una notable complejidad.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Santa Cruz de Tenerife, ha dictado el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo núm. 114/2014, sin imposición de las costas a la demandante.

A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al órgano de procedencia con certificación de esta sentencia de la que se unirá otra a los autos originales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.