Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 856/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 686/2015 de 10 de Mayo de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SEDE GRANADA
SECCIÓN PRIMERA
RECURSO Nº 686/2015
SENTENCIA NÚM. 856 DE 2018
Ilmo. Sr. Presidente:
Don Jesús Rivera Fernández
Ilmos. Sres. Magistrados
Don Miguel Pardo Castillo (ponente)
Doña Cristina Pérez Piaya Moreno
En la ciudad de Granada, a diez de mayo de dos mil dieciocho.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede
en Granada, se ha tramitado el recurso número 686/2015 , seguido a instancia de D. Matías , que comparece
representado por la procuradora Dña. María Isabel Serrano Peñuela y asistido por el letrado D. Ceferino Juan
Ros Lucas.
Es parte demandada la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de
Andalucía , representada y dirigida por el letrado de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso se interpuso el día 14 de abril de 2015 por la representación legal de D. Matías frente a la resolución desestimatoria expresa emitida por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, de fecha 16 de febrero de 2015, por la que se desestimó el recurso alzada presentado contra la resolución de 10 de julio de 2008, dictada por la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales de la citada Consejería, en cuya virtud se aprobó el deslinde de la vía pecuaria denominada 'Cañada Real de Vélez-Rubio y Chirivel', hasta el cruce con el 'Cordel de la Rambla de La Mata', recaída en el expediente VP- NUM000 .

Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, y terminó por solicitar el dictado de sentencia que, estimando el recurso, declare la caducidad del expediente; subsidiariamente, declare no ajustada a derecho la resolución impugnada al haberse infringido la Ley de Vías Pecuarias, o se declare la nulidad del acto recurrido, sobre la base del art. 62.1 f) de la ley 30/92 .



TERCERO.- La Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer los argumentos fácticos y jurídicos que estimó oportunos solicitó que se desestimase la demanda en cuanto al fondo.



CUARTO.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba, se practicaron aquellas pruebas que propuestas en tiempo y forma por las partes la sala admitió y declaró pertinentes, y se incorporaron a los autos con el resultado que en éstos consta.



QUINTO.- Declarado concluso el período de prueba, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha actuado como magistrado ponente el Ilmo. Sr. don Miguel Pardo Castillo.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución desestimatoria expresa emitida por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, de fecha 16 de febrero de 2015, por la que se desestimó el recurso alzada presentado contra la resolución de 10 de julio de 2008, dictada por la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales de la citada Consejería, en cuya virtud se aprobó el deslinde de la vía pecuaria denominada 'Cañada Real de Vélez-Rubio y Chirivel', hasta el cruce con el 'Cordel de la Rambla de La Mata', recaída en el expediente VP- NUM000 .



SEGUNDO.- El demandante solicita la revocación de la resolución recurrida y expone los siguientes argumentos en apoyo de su pretensión: La resolución es nula de pleno derecho al haberse dictado en un procedimiento caducado. La fecha de inicio del expediente es el 18 de abril de 2006, y aunque se acordó su ampliación con anterioridad al transcurso del plazo de 18 meses previsto en el art. 21.1 del Decreto 155/1998 , su notificación no se produjo hasta el día 6 de septiembre de 2007. Cita la sentencia de esta sala y sección nº 307/2016 , por la que se exige que la resolución por la que se acuerda la ampliación del plazo para resolver deberá dictarse y notificarse antes del transcurso del plazo máximo para resolver.

Asimismo, la resolución que finaliza el expediente debió dictarse y notificarse antes del día 18 de julio de 2008, y, sin embargo, no fue practicada la notificación hasta el 23 de julio de 2008. Finalmente, la publicación de la resolución del citado procedimiento en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía debió realizarse antes del 18 de julio de 2008, y no tuvo lugar hasta el 17 de septiembre del mismo año. Con invocación de la sentencia del Tribunal Supremo nº 309/2017 , considera que el dies ad quem debe situarse en la fecha en que se publica en el correspondiente Diario Oficial.

El expediente de deslinde no se ajusta al acto de clasificación, al amparo del art. 8 apartado 1 de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias , pues atendiendo al informe pericial aportado por la demandante resulta notorio que el deslinde no ha respetado el trazado previsto y aprobado por el previo acto de clasificación.

Por otro lado, argumenta que el trazado histórico de la vía pecuaria Cañada Real de Vélez Rubio contraviene el derecho a la propiedad privada reconocido en el art. 33 de la Constitución Española . Habida cuenta que existe una controversia respecto de la titularidad de parte de los terrenos deslindados, la Administración no debió conducirse de manera completamente ajena a la citada disputa, sino que era exigible que acudiese previamente a los tribunales civiles.



TERCERO.- La Administración autonómica solicita la desestimación del recurso y esgrime en apoyo de su posición procesal los siguientes argumentos, que pasamos a exponer de forma sucinta: No es cierto que se hayan superado los plazos máximos, y, aunque así fuera, tal y como indicó la sentencia de esta sala y sección nº 2286/2016 , la caducidad no es aplicable a los expedientes tramitados para la delimitación del dominio público. Por otro lado, el acto de clasificación, que se remonta al año 1993, no fue impugnado en su momento, por lo que devino firme y produjo los efectos que le son inherentes.

Las genéricas apreciaciones del demandante no tiene más apoyo que las alegaciones ya realizadas y rechazadas en el procedimiento de deslinde, que, por otro lado, tiene base en un completo fondo documental que consta en el expediente.

Finalmente, afirma que las cuestiones civiles no son competencia de esta jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en el art. 8.6 de la Ley de Vías Pecuarias .



CUARTO.- Por razones metodológicas cumple dar respuesta, en primer lugar, a la cuestión relativa a la caducidad de expediente.

La resolución que acuerda la incoación del expediente de deslinde se dictó el día 18 de abril de 2016 (carpeta 1.2 del CD que contiene el expediente administrativo, folio 105). De conformidad con el art. 21.1 del Decreto 155/1998, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, « La Resolución del Secretario General Técnico, que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho mese s contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía »; y al amparo del apartado 4 del mismo precepto « No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, por Resolución motivada del Órgano competente para resolver, se podrá acordar la ampliación del plazo fijado para dictar la Resolución, sin que dicha ampliación pueda exceder de la mitad del plazo inicialmente establecido ». De esta forma, el plazo para dictar resolución o acordar su ampliación y notificarla a los interesados vencía el día 18 de octubre de 2017.

Del análisis del expediente administrativo se desprende que en fecha de 28 de septiembre de 2007 -folios 1650 y siguientes- se acordó la ampliación durante 9 meses del plazo para dictar la resolución, así pues, poco antes del transcurso de los 18 meses previstos en el art. 21.2 del Decreto 155/1998 . Sin embargo, su notificación no comenzó a practicarse hasta el 31 de octubre -folios 1716 y siguientes-, una vez vencido el plazo, y la fecha de notificación al demandante es el 6 de noviembre de 2007 -folio 1757 el expediente-.

En conclusión, la resolución que acordó la ampliación del plazo para resolver, aunque fue dictada con anterioridad al vencimiento del plazo de 18 meses inicialmente previsto, se notificó a los interesados una vez transcurrido el citado término .

En estos supuestos, constituye reiterada doctrina jurisprudencial que al amparo del art. 42.6 de la ley 30/92 , y por razones de seguridad jurídica, de conformidad con el art. 9.3 de la CE , la notificación tardía conlleva la caducidad del expediente. Así, la STS Sala 3ª, sec. 5ª, S 19-3-2013, rec. 839/2012 explica que « El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique ---'deberá ser notificado' --- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.

Esa notificación que ha de efectuarse a los interesados sirve no solo para acreditar ante ellos la regularidad de la actuación administrativa, sino también, por lo que ahora importa, para que tengan conocimiento de que el transcurso del plazo, que estaba previsto para el dictado y notificación de la resolución, no comporta, en los procedimientos en los que se ejercen potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, a los que se refiere el artículo 44.2 LRJPA ---entre los que están los del deslinde marítimo-terrestre---, su caducidad. [...] Por ello, cuando la Administración considere que no puede cumplir el plazo máximo de 'veinticuatro meses' establecido en la propia Ley de Costas para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde, y estime necesario hacer uso de la facultad excepcional de la ampliación de ese plazo, por concurrir las circunstancias previstas en el tantas veces citado artículo 42.6 LRJAP , d eberá ---además de acreditar esas circunstancias--- cumplir también el mandato que impone ese precepto de notificar ese acuerdo de ampliación de plazo a los interesados, lo que ha de efectuar antes del vencimiento del plazo previsto para la resolución del procedimiento , como antes se ha dicho.

El hecho de que el acuerdo de ampliación del plazo no sea susceptible de recurso no determina que no tenga consecuencias jurídicas el incumpliendo por parte de la Administración del deber de su notificación a los interesados. Esa notificación se impone por evidentes razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ) y el incumpliendo por la Administración de ese deber determina ---frente a lo que resulta de la sentencia de instancia--- que esa ampliación carezca de eficacia para los interesados ». Éste es el criterio seguido por la sentencia del TSJ Andalucía (Sevilla) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 3ª, S 26-7-2007, rec. 227/2004 , y por la sentencia de esta misma sala y sección de 8-2-2016, nº 307/2016, rec.

206/2012 .

Por otro lado, no podemos compartir que la caducidad de ese tipo de procedimientos deba entenderse irrelevante por tratarse de una actuación que defiende el interés general, como sostiene la Administración demandada. Este órgano judicial, acogiendo la consolidada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre la cuestión, ha reiterado que es preciso distinguir entre aquellos procedimientos iniciados bajo la vigencia de la ley 30/92 en su redacción originaria, y tras la entrada en vigor de la modificación operada por la ley 4/1999 en el art. 44.2 .

En particular, la STS 3ª, sec. 5ª, S 31-1-2012, rec. 2734/2008 resume la jurisprudencia sobre esta materia, antes y después de la vigencia de la ley 4/1999, en los siguientes términos « Hasta la entrada en vigor de dicha reforma, esta Sala rechazó la caducidad de los procedimientos de deslinde de bienes de dominio público, como se dijo en la STS de esta Sala de 5 de septiembre de 2005, siguiendo el criterio de otras sentencias anteriores, porque 'ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para dictar resolución, sin que pueda aplicarse el supletorio de tres meses, que establecía el artículo 42.2 de la referida Ley 30/92 , ya que el procedimiento en cuestión fue iniciado de oficio y no a solicitud de los interesados, sin que, además, pueda calificarse de limitador o restrictivo de derechos, pues el procedimiento de deslinde tiene como finalidad la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, e incluso, en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, el artículo 92.4 de la repetida Ley 30/92 prevé la inaplicabilidad de la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, razones que, como ya declaramos en nuestras tres Sentencias anteriores, no permiten que prospere el primer motivo de casación alegado'.

Esta línea jurisprudencial, surgida con motivo de la impugnación de deslindes de dominio público marítimo terrestre aprobados bajo la vigencia de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, también se hizo extensible a otros bienes demaniales y, entre ellos, a los deslindes de vías pecuarias, de la que son ejemplo las SSTS de 18 de mayo de 2009 (casación 1323/06 ), 8 de junio de 2009 (casaciones 2930/05 , 1300/2006 y 3098/2006 , 15 de junio de 2009 (casación 3067/06 ), 6 de julio de 2009 (casación 3341/09 ), 30 de septiembre de 2009 (casación 3231/06 ), 25 de marzo de 2011 (casaciones 6039/2006 y 2594/2007 ), 19 de mayo de 2010 (casaciones 2839/2006 y 2993/2006 ) y 12 de julio de 2010 (casación 3946/2006 ).

Esta línea jurisprudencial se mantuvo hasta la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJPA, existiendo una jurisprudencia ya consolidada de la que se desprende que, en lo que se refiere a la caducidad, la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la LRJPA, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero , pues como dijimos en la Sentencia de 15 de junio de 2009 (Recurso de casación num. 3067/2006 ), 'existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009 , el artículo 44.2 LRJ- PAC , después de la reforma operada por Ley 4/1999, no habla, como el anterior artículo 43.4 , de procedimientos iniciados de oficio 'no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos', sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras 'o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen', lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes '.

Ejemplo de esta nueva línea jurisprudencia que declara la caducidad de los expedientes de deslindes de vías pecuarias son las SSTS de 28 de enero de 2009 (casación 4043/2005 ), 25 de mayo de 2009 (casaciones 3046/2006 y 5631/2006 , 11 de mayo de 2009 (casación 3024/2006 ), 29 de abril de 2009 (casación 5036/2005 ) y 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ) ».

En definitiva, al haberse notificado la resolución que acuerda la ampliación del plazo para resolver con posteridad al transcurso del límite temporal máximo para dictar el acto finalizador del procedimiento, debemos concluir que el procedimiento se encuentra caducado; y, una vez declarada la caducidad del expediente, la resolución dictada en su seno carece del soporte procedimental necesario para otorgarle validez, por lo que de conformidad con el art. 62.1 e) de la ley 30/92 procede declarar la nulidad de pleno derecho del acto recurrido.

Por cuanto antecede, el recurso será estimado, y al haberse apreciado la nulidad de pleno derecho del acto combatido huelga el análisis del resto de motivos de impugnación planteados en la demanda.



QUINTO.- De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA se impone a la Administración demandada el abono de las costas procesales, si bien la sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.4 de la Ley Jurisdiccional , limita su importe, atendidas las circunstancias del caso, a la cantidad de 2.000 euros, únicamente en relación con los honorarios del letrado.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido: 1.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de D. Matías frente a la resolución desestimatoria expresa emitida por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, de fecha 16 de febrero de 2015, por la que se desestimó el recurso alzada presentado contra la resolución de 10 de julio de 2008, dictada por la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales de la citada Consejería, en cuya virtud se aprobó el deslinde de la vía pecuaria denominada 'Cañada Real de Vélez-Rubio y Chirivel', hasta el cruce con el 'Cordel de la Rambla de La Mata', recaída en el expediente VP- NUM000 .

2.- Declarar la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada.

3.- Imponer el abono de las costas procesales a la Administración demandada, con el límite indicado en el último fundamento de derecho.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Contra la presente sentencia cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la sala sentenciadora.

Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia , de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA .

En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024068615, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.