Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 864/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 279/2018 de 10 de Junio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso-administrativo de
VALLADOLID
Sección Primera
T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID
SENTENCIA: 00864 /2019
Equipo/usuario: JVA
Modelo: N11600
N.I.G: 47186 33 3 2018 0000285
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000279 /2018
Sobre: FUNCION PUBLICA
De D. Silvio
ABOGADO D. JESUS MORAL ANTON
PROCURADOR D. JOSE ANGEL HERNANDEZ PEREZ
Contra AGENCIA TRIBUTARIA DE MADRID
LETRADO DE LA AGENCIA TRIBUTARIA
SENTENCIA N.º 864
ILMOS. SRES.
PRESIDENTA:
DOÑA ANA M. MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRADOS:
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a diez de junio de dos mil diecinueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León
con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo n.º 279/2018, interpuesto por el Procurador Sr.
HERNÁNDEZ PÉREZ, en representación de D. Silvio , siendo parte demandada la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria, representada y defendida por el Abogado del Estado, impugnándose la resolución
del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de 29 de enero de 2018 por la que se

desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución de la propia Dirección General de la Agencia
Estatal de la Administración Tributaria de 17 de noviembre de 2017, por la que se desestimaba la solicitud del
demandante en este procedimiento anteriormente expresado sobre abono de indemnización por exceso de
horario sobre la jornada normal, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la
Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO . La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.



SEGUNDO . Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda lo siguiente: '...que teniendo por presentado este escrito, se tenga por formalizada la demanda formulada por el Procurador que suscribe en nombre y representación de D. Silvio , dictando en su día sentencia en la que, estimando esta demanda: A) Se reconozca a D. Silvio , de estimarse aplicable la prescripción según el art. 1964 del Código Civil el derecho a ser indemnizado por la AEAT en la cantidad de 37.255,02 €; y subsidiariamente se le reconozcan 11.148,17 € de estimar procedente la prescripción del art. 25 de la Ley General Presupuestaria .

B) Se imponga a la Administración demandada el pago de las costas. '

TERCERO . La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.



CUARTO . Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.



QUINTO . Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA .

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO . Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de 29 de enero de 2018 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución de la propia Dirección General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de 17 de noviembre de 2017 por la que se desestimaba la solicitud del demandante en este procedimiento, anteriormente expresado, sobre abono de indemnización por exceso de horario sobre la jornada normal.

Se encuentra acreditado que el recurrente prestó una jornada superior a la que debía efectuar en atención al puesto de trabajo del que era titular, Jefe de Área en la Dependencia Regional de Gestión Tributaria de Valladolid, al que le corresponde una jornada d2 37 horas y media a la semana. No obstante, desde el año 2003 se venía realizando una jornada de 40 horas diarias, desde que el Catálogo de Puestos de Trabajo, suprimió su anterior plaza de Jefe de Área Provincial. El demandante solicita el abono del exceso horario prestado en base a la teoría del enriquecimiento sin causa, en función de las retribuciones ordinarias - excluyendo complementos por productividad y pagas extraordinarias- que son abonadas por hora de trabajo.



SEGUNDO . En primer lugar, se ha de analizar si concurre la causa de inadmisibilidad del recurso que es invocada por el Abogado del Estado, en base a la posible existencia de desviación procesal, que, a su juicio, se justifica en que existe una alteración de lo solicitado en la vía administrativa, en la que lo pretendido era el abono de una gratificación por servicios extraordinarios, en tanto que en la vía contencioso-administrativa se ha solicitado una pretensión de indemnización por enriquecimiento sin causa de la Administración.

Esta alegación no puede ser acogida, ya que para que existiera tal desviación procesal deberíamos encontrarnos ante una cuestión nueva no planteada previamente en la vía administrativa, lo que no ocurre cuando se alega una motivación distinta, sin alteración de los hechos y la causa de pedir.

Ha de tenerse en cuenta que, conforme a la doctrina al respecto imperante, el carácter revisor de esta jurisdicción impide plantear alegaciones o motivos de denegación no suscitadas en los propios actos recurridos, si bien debe distinguirse entre motivos y cuestiones nuevas y puede entenderse que el procedimiento puede adaptarse a las circunstancias sobrevenidas en el curso del proceso pudiendo plantearse motivos nuevos respecto a los planteados en vía administrativa, como se desprende del artículo 56 LJCA .

Mas ello no supone hacer tabla rasa del carácter revisor, aun modulado, que es predicable de la jurisdicción contenciosa, de tal forma que no cabe confundir lo que son nuevos motivos de la fundamentación con el planteamiento de cuestiones nuevas. Así se desprende de una abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo entre la que cabe citar la sentencia de 21 de julio de 2000 que sintetiza una constante doctrina jurisprudencial ( SSTS 25 de abril de 1980 , 13 de diciembre de 1989 , 18 de junio de 1993 ), conforme a la cual la prohibición de plantear cuestiones nuevas no responde a criterios puramente formales sino a la naturaleza revisora que tiene la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

La sentencia de 1 julio 1997 expresa: 'lo que constituyen cuestiones nuevas que debieron ser rechazadas por la Sala, dado el carácter revisor que tiene esta Jurisdicción, y a este respecto ha de recordarse una reiterada jurisprudencia de esta Sala, reflejada entre otras, en las senten cias de 30 de abril de 1996 , 11 de julio , 3 de mayo y 28 de febrero de 1994 , según la cual el carácter revisor de esta Jurisdicción impide que puedan plantearse ante ella cuestiones no suscitadas antes en vía administrativa, aunque sí puedan alegarse en favor de la misma pretensión ejercitada ante la Administración cuantos motivos procedan, se hubieran o no invocado antes, correspondiendo la distinción, no siempre fácil, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos que las justifican, de tal modo que mientras aquellos no pueden ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada'.

En el presente caso, aun cuando se está concretando la cantidad indemnizatoria solicitada, invocando para justificar en el petitum principal -respecto al que a su juicio no existiría prescripción- la doctrina del enriquecimiento sin causa de la Administración, en cuanto que no se altera el 'petitum' ni los hechos que lo sustentan, se ha de entender que en puridad nos encontramos ante una concreción del 'quantum' indemnizatorio solicitado, mas no ante cuestiones nuevas que alteren el contenido de la pretensión ejercitada en la vía administrativa.

No existe, así, la denunciada desviación procesal, ya que lo impugnado es el acto denegatorio de la pretensión indemnizatoria ejercitada en la vía administrativa; mas no por ello, aunque se modifique el 'quantum' indemnizatorio interesado inicialmente en la demanda, se puede entender que se alteren las pretensiones referentes a la declaración de nulidad del acto, teniendo en cuenta que la posible alegación de motivos nuevos en el ámbito del recurso contencioso-administrativo, frente a las cuestiones nuevas, no supone la denunciada desviación procesal, en tanto que no exista una alteración de las pretensiones iniciales y de los hechos en que las mismas encuentran su basamento. Solo existe, así, una adaptación de la pretensión indemnizatoria solicitada, ya que la idea de revisión de actos administrativos, presente en la vía contenciosa, se encuentra modulada en cuanto que, como es obvio, en el recurso contencioso existe plenitud en cuanto a las pretensiones a formular en tanto no se susciten dichas cuestiones nuevas, lo que no lo constituye -se reitera- el nuevo motivo de impugnación esgrimido.



TERCERO . En cuanto al fondo del asunto se ha de considerar que se dan los presupuestos precisos para entender que procede el abono de los servicios prestados por encima del horario que le era exigible al recurrente en función del puesto de trabajo desempeñado, con las matizaciones que posteriormente se efectuarán con motivo de la prescripción en cuanto se supere el plazo de 4 años desde que se realizan los servicios y se efectúa la reclamación de su pago en la vía administrativa. En apoyo de ello se puede traer a colación, ciertamente, la doctrina del enriquecimiento sin causa, que se aplica ordinariamente en materia de contratación administrativa, en cuanto que se efectúan prestaciones contractuales sin cobertura formal en un procedimiento de contratación válido, en cuanto que tales prestaciones sean recibidas por la Administración, que resulta, así, beneficiada por las mismas.

Sobre la doctrina del enriquecimiento sin causa se ha de decir, como expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1998 , recaída en el ámbito contractual, que analógicamente es aplicable al supuesto planteado, que 'siendo la contratación administrativa eminentemente formal llevarían a considerar el contrato radicalmente nulo. No obstante doctrina jurisprudencial ( SSTS 13 julio 1984 y 23 enero 1987 ) propician que habiéndose producido prestaciones por ambas partes contratantes, pueden y deben entrar en juego los principios generales del Ordenamiento Jurídico para evitar el posible enriquecimiento injusto con el correlativo empobrecimiento de alguna de las partes contratantes y se debe admitir la existencia y actuación de una 'acción in rem verso' del ejecutor de las obras frente al 'dominus' que las recibió, tendente a cubrir el hueco dejado por el acto nulo'.

En el mismo sentido la de 2 de abril de 1986 expresa que 'es doctrina de esta Sala recogida entre otras en la sentencia de veinte de diciembre de 1983 y las que en ella se citan que si las obras se han realizado y han contribuido a completar el proyecto y suplir las deficiencias presentando un acabado ajustado a los fines propuestos, no se puede consentir la consumación de un desequilibrio económico entre los beneficios obtenidos por una parte con la realización de tales obras y las cargas sufridas por la otra en su ejecución, desequilibrio que al surgir de una relación contractual ha de corregirse por medio de la regla prohibitiva del enriquecimiento sin causa, siempre y cuando las modificaciones en la prestación del contrato fueran dadas por el Arquitecto Director de la Obra, lo que aquí se deduce de las certificaciones aportadas'.

Esta teoría del enriquecimiento injusto fue aplicada por esta Sala en su sentencia de 15-3-2005, n.º 400/2005, rec. 2237/2000 , que expresaba 'que sirve para acoger el pedimento del demandante el principio general que prohíbe el enriquecimiento injusto, hipótesis admitida por vía jurisprudencial y que aquí concurre ya que el Ayuntamiento ha tenido un aumento patrimonial (adquisición del pozo) y el recurrente el correlativo empobrecimiento (impago parcial del precio fijado) sin que medie causa legítima que ampare y justifique dicha pérdida en el patrimonio de este último'.

Los defectos formales, tienen que ceder ante las exigencias del principio que prohíbe el enriquecimiento injusto o sin causa, de acuerdo con una reiterada doctrina jurisprudencial ( SSTS de 27-12-99 , 9-11-99 , 15-10-99 , 15-3-99 , 19-11-99 y 11-7- 97), por lo que lo determinante es la efectiva y adecuada realización de las prestaciones efectuadas por cuenta de la Administración.

La teoría del enriquecimiento injusto ha sido, también, exhaustivamente estudiada en la sentencia del Tribunal Supremo de 11-5-2004 .

La aplicación de esta doctrina deriva también de la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2011, recurso 4643/2008 , que se expresa en los términos siguientes: 'En efecto, debe recordarse, en virtud de reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala -por todas, sentencia de 15 de abril de 2002 (recurso 10381/1997 )-, que el principio del enriquecimiento injusto, si bien en un primer momento, tanto en su inicial construcción, como en la posterior determinación de sus requisitos, consecuencias y efectos, fue obra de la jurisprudencia civil, su inequívoca aplicación en el específico ámbito del Derecho Administrativo, al menos desde los años sesenta del pasado siglo, viene siendo unánimemente admitida, aunque con ciertas matizaciones y peculiaridades derivadas de las singularidades propias de las relaciones jurídico-administrativas y de las especialidades inherentes al concreto ejercicio de las potestades administrativas; siendo lo cierto, a juicio de la Sala, que la sentencia recurrida aprecia correctamente la aplicación del referido principio a las concretas particularidades fácticas, que han quedado anteriormente expuestas, del supuesto objeto de la controversia suscitada.

Debe recordarse así, conforme ha tenido ocasión de declarar la jurisprudencia de esta Sala Tercera - entre otras, sentencias de 16 de abril de 2002 (recurso 6917/1996 ), 23 de junio de 2003 (recurso 7705/1997 ), 18 de junio de 2004 (recurso 2000/1999 ) y 11 de julio de 2005 (recurso 5557/2000 )-, que los requisitos del mencionado principio del enriquecimiento injusto -como los que la jurisprudencia civil ha venido determinando desde la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 28 de enero de 1956 -, son los siguientes: en primer lugar, el aumento del patrimonio del enriquecido; en segundo término, el correlativo empobrecimiento de la parte actora; en tercer lugar, la concreción de dicho empobrecimiento representado por un daño emergente o por un lucro cesante; en cuarto término, la ausencia de causa o motivo que justifique aquel enriquecimiento y, por último, la inexistencia de un precepto legal que excluya la aplicación del citado principio'... .

Se dan, por lo tanto, en el presente supuesto, por aplicación de la expresada teoría -dada la analogía de los supuestos invocados, aun referidos primordialmente a materia contractual-- todos los requisitos necesarios para que se proceda la indemnización a favor del funcionario recurrente, sin perjuicio de la cuantificación de la misma que posteriormente se efectuará, pues a tenor de los hechos que se han considerado acreditados se han prestado servicios en régimen horario superior al exigible, servicios que no se han abonado por la Administración, habiéndose ésta beneficiado de dichas prestaciones horarias superiores a las que eran exigibles.



CUARTO . Con arreglo a las precedentes consideraciones se ha de entender que se dan todos los presupuestos necesarios para entender que procede el abono de la indemnización solicitada por los siguientes motivos: A) La prestación consistente en un exceso de horas prestadas sobre el horario ordinario en media hora a mayores sobre las que era exigibles se encuentra efectivamente realizada por el funcionario y ha sido asimismo recibida por la Administración a la que ha beneficiado. Ello es un hecho que se encuentra admitido y que se desprende de forma indubitada del testimonio de los funcionarios que han depuesto en las actuaciones, Jefe de Recursos Humanos y Jefes Regionales de Gestión Tributaria.

B) Pese al largo tiempo transcurrido desde que se produjo la modificación del catálogo, esta prestación de servicios en cuantía superior a la exigible se encuentra justificada en el sistema de control horario implantado en la aplicación informática que configuraba el mismo. De dicha aplicación dimanaba la exigencia de que el funcionario prestara este horario de 40 horas a la semana, desprendiéndose de la documentación aportada con la demanda que, en algún caso, cuando no se cumplimentó tal jornada, esta circunstancia le fue puesta de manifiesto por sus superiores al objeto de que ajustara la prestación de servicios a dicha jornada de 40 horas.

C) Por ello, aun cuando el calendario laboral aprobado por el órgano competente de la Agencia, tras la pertinente negociación con los sindicatos, fija un horario distinto, toda vez que este calendario no fue objeto de notificación personal, siendo exigible un horario superior por el sistema de control horario aplicable, ha de entenderse que el funcionario estaba en la creencia fundada y justificable de que su horario de prestación de servicios era el de 40 horas semanales.



QUINTO . En lo que respecta al 'quantum' indemnizatorio aplicable ha de entenderse que el módulo de cálculo establecido en la demanda está correctamente efectuado, al basarse en la prorrata correspondiente a la retribución devengada por hora ordinaria de trabajo en relación con la totalidad de las retribuciones percibidas por servicios ordinarios.

En lo que respecta a la excepción de prescripción alegada por el Abogado del Estado, ha de decirse que dicha excepción de prescripción ha de ser acogida, ya que se trata de un instituto general aplicable a todas las obligaciones de pago de la Administración, una vez que transcurre el plazo de 4 años desde el nacimiento de la obligación, en la forma que deriva de la aplicación del artículo 25 de la Ley General Presupuestaria 47/2003, de 26 de noviembre de 2003, vigente desde el 1 de enero de 2005.

Por ello, la demanda ha de ser estimada en el pedimento subsidiario que ya acoge el computo de la prescripción respecto al período de 4 años anterior a la reclamación en la vía administrativa.



SEXTO . En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 2.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a Derecho y reconociendo al actor el derecho a ser indemnizado en la cantidad de 11.148,17 euros, acogiendo el pedimento subsidiario de la demanda, todo ello con imposición de costas a la Administración demandada en la cantidad máxima por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, de 2.000 euros.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998 , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, a excepción de la Ilma.

Magistrada Sra. Lucas Lucas, por no poder hacerlo, firmando en su nombre la Ilma. Sra. Presidenta.