Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 871/2019, Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 651/2018 de 29 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

T.S.J.ASTURIAS CON/AD (SEC.UNICA)
OVIEDO
SENTENCIA: 00871/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ASTURIAS
Sala de lo Contencioso-Administrativo
RECURSO: PO Nº 651/18
RECURRENTE: MESON DEL PUENTE ROMANO, S.L.
PROCURADOR: D. IGNACIO SANCHEZ GUINEA
RECURRIDO: CONSEJERIA DE DESARROLLO RURAL Y RECURSOS NATURALES
REPRESENTANTE: LETRADO DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
SENTENCIA
Ilmos. Sres.:
Presidente:
D. Julio Luis Gallego Otero
Magistrados:
Dña. Olga González-Lamuño Romay
Dña. María Pilar Martínez Ceyanes
En Oviedo, a veintinueve de noviembre de dos mil diecinueve.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias,
compuesta por los Ilmos. Sres. Magistrados reseñados al margen, ha pronunciado la siguiente sentencia en el
recurso contencioso administrativo número 651/18, interpuesto por la entidad Mesón del Puente Romano, S.L.,
representada por el Procurador D. Ignacio Sánchez Guinea, actuando bajo la dirección Letrada de D. Marcos
García Gálvez, contra la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales, representada por el Letrado del
Principado de Asturias. Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Julio Luis Gallego Otero.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso, recibido el expediente administrativo se confirió traslado al recurrente para que formalizase la demanda, lo que efectuó en legal forma, en el que hizo una relación de Hechos, que en lo sustancial se dan por reproducidos. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que, en su día se dicte sentencia en la que estimando el recurso interpuesto, revoque la resolución recurrida por no estar ajustada a derecho, con imposición de costas a la parte contraria. A medio de Otrosí, solicitó el recibimiento del procedimiento a prueba.



SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada para que contestase la demanda, lo hizo en tiempo y forma, alegando: Se niegan los hechos de la demanda, en cuanto se opongan, contradigan o no coincidan con lo que resulta del expediente administrativo. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que previos los trámites legales se dicte en su día sentencia, por la que desestimando el recurso se confirme el acto administrativo recurrido, con imposición de costas a la parte recurrente.



TERCERO.- Por Auto de 25 de abril de 2019, se recibió el procedimiento a prueba, habiéndose practicado las propuestas por las partes y admitidas, con el resultado que obra en autos.



CUARTO.- No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó requerir a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que hicieron en tiempo y forma.



QUINTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente el día 27 de noviembre pasado en que la misma tuvo lugar, habiéndose cumplido todos los trámites prescritos en la ley.

Fundamentos

PRIMERO.- La parte recurrente interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales, de fecha 2 de julio de 2018, que revoca totalmente la subvención concedida al desarrollo de las operaciones previstas en la estrategia de desarrollo local participativo, con reintegro parcial por importe de 14.466,17 euros, más los intereses de demora correspondientes.

Con la acción ejercitada la parte recurrente pretende se estime el presente recurso contencioso administrativo, revocando la resolución impugnada y declarando su nulidad, condenando a la Administración al abono de las cantidades restantes de la subvención concedida, correspondientes a la segunda anualidad (ejercicio 2017).

Que en caso de no estimarse su nulidad, se anule el acto administrativo y se retrotraigan las actuaciones al momento en el que aparece la primera deficiencia administrativa que ocasiona un perjuicio a esta parte.

Subsidiariamente, si se apreciase la existencia de motivos para revocar la subvención, se proceda a la revocación parcial de la misma, no teniendo que abonar nada esta parte al cumplir estrictamente con todos los compromisos contemplados en las Bases durante el ejercicio 2016. En su defecto, y en caso de desestimar estas pretensiones, se condene a esta parte a realizar un reintegro proporcional de acuerdo con los incumplimientos ocasionados y en aplicación del principio de proporcionalidad.

Pretensiones declarativas y de condena con fundamento en la nulidad y/o anulabilidad del acto administrativo recurrido por motivos formales y sustantivos.



SEGUNDO.- A la demanda se opone el Sr. Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, solicitando la desestimación del recurso con base en la conformidad a derecho de la actuación impugnada.



TERCERO.- Delimitada la problemática por los criterios contrapuestos de las partes sobre la nulidad y/o anulabilidad de la resolución recurrida, al entender respectivamente que incurre en los defectos de falta de motivación y de valoración de determinadas condiciones justificadas documentalmente en el plazo de subsanación, que se han cumplido los requisitos para la concesión de la subvención y que en todo caso, procedería su revocación parcial, mientras que la contraria defiende su legalidad.

Con el desglose expuesto procede examinar por separado los motivos formales de los sustantivos.

Respecto a la falta de motivación suficiente de la resolución recurrida por no contener en el fundamento de derecho octavo una declaración sucinta de los hechos y fundamentos de derecho, ni siquiera se hace referencia a los documentos específicos que no justifican la subvención, ni establece frente a qué condición o preceptos es contraria.

Frente al criterio expuesto, la defensa de Administración demandada defiende la validez de la resolución impugnada, al no ser cierto que sus términos no satisfagan la exigencia de la sucinta motivación a que se refiere el artículo 35 de la actual LPAC, ni de los términos de la demanda se deduce que la actora desconozca los motivos determinantes de la revocación y el reintegro contra los que aquí se alza, sin que concurra ninguna circunstancia que nos lleve a deducir la efectiva indefensión alegada, debiendo recordar que, de ser éste el caso, lo procedente sería ordenar la retroacción del procedimiento al objeto de que se motive adecuadamente la resolución impugnada.

Examinados los criterios de las partes y puestos en relación con el contenido del acto y posición del interesado en el presente procedimiento, no se aprecia que incurra en el motivo de nulidad esgrimido, que afecta a la validez del acto, ni que esa supuesta ausencia haya producido consecuencia perjudicial alguna en la defensa de los derechos del interesado, como lo demuestra su tesis defensiva en la que se cuestionan las causas del incumplimiento, la que resulta incompatible con la inexistencia de información sobre los elementos y la normativa aplicable en la decisión impugnada, que contiene la referencia suficiente a los actos del beneficiario respecto a los incumplimientos de las condiciones establecidas en determinadas bases reguladoras de la subvención, a falta de justificación documental de su cumplimiento, el empleo de medios de pago de la inversión y que no procede la revocación parcial, cuestiones que son objeto de enjuiciamiento en el presente procedimiento.



CUARTO.- El siguiente motivo de anulación lo es por inaplicación el art. 73.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que desarrolla el derecho de defensa del art. 24.1 CE en el sentido que podrán efectuarse alegaciones y aportarse documentos, con anterioridad al momento de adoptarse una resolución, cuando se demuestre la imposibilidad de poder haberlas efectuado o de poder haberlos aportado antes de la finalización del plazo legalmente establecido para efectuar alegaciones o para aportar documentos. Esos derechos a alegar y a aportar documentación se manifiestan y, por tanto, son ejercitables por los interesados, en vía administrativa, en dos momentos temporales diferentes, como se pronuncia la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en las sentencias de 7 de junio de 2006, rec. 343/2005 y de 13 de noviembre de 2014, rec. 635/2012.

De este modo, respecto de la falta de aportación en plazo del contrato de arrendamiento elevado a público, fue presentado dentro del plazo que permite la Ley para la cumplimentación de trámites; y de los restantes escritos aportados en vía administrativa, se podía acreditar suficientemente que esta parte estaba inscrita en los Registros de Empresas y Actividades Turísticas y el Registro del Principado de Asturias de Empresas Alimentarias, sin perjuicio de la aportación del documento en formato original por imposibilidad en dicho momento, no obstante fue presentado el día posterior a la finalización del plazo, pero antes de la resolución que indica que el plazo ha transcurrido, por lo que debe admitirse la actuación del interesado en atención a la doctrina establecida por el art. 24.1 CE. Asimismo, el beneficiario aportó en su día el certificado de situación en el censo de actividades económicas de la AEAT que acredita que la entidad se dedica al ámbito de restauración, creyendo que la información aportada era suficiente. En cualquier caso, se aportó en vía administrativa la justificación de que la empresa MESON DEL PUENTE ROMANO, S.L., aparece como inscrita en el registro de empresas y actividades turísticas y un escrito haciendo constar el cambio de titularidad del establecimiento, que acredita en el Registro del Principado de Asturias de empresas alimentarias con el N.º AS/38258. Estos documentos, debido a una imposibilidad momentánea de aportar los originales que pedía la Administración en el plazo tan escaso de 10 días hábiles, eran suficientes para acreditar que realmente la empresa estaba inscrita en dichos Registros, sin perjuicio de aportación en momento posterior.

Alegación que rechaza la parte demandada, pues la documentación sólo es parcial, insuficiente y extemporáneamente aportada: La propia recurrente reconoce la cumplimentación de los trámites requeridos fuera del plazo concedido para ello, sin que resulte de aplicación lo dispuesto en el art. 73.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas por cuanto, ni la aportación de un documento constituye ninguna alegación ni estamos aquí en la fase de instrucción de ningún procedimiento administrativo sino, una vez dictada la resolución finalizadora del procedimiento de concesión y antes de iniciar el de revocación y reintegro del que resulta tributaria la resolución impugnada.

Más concretamente, el requerimiento se produce como resultado de una actuación de control sobre el terreno, siendo lo cierto que, de la documentación a que su elevación a escritura pública del contrato de arrendamiento cuyo otorgamiento tuvo lugar el 15 de diciembre de 2017, esto es, fuera del plazo de subsanación y, a lo peor, de justificación que había acabado ya el anterior 15 de noviembre, como precisa el antecedente quinto de la resolución combatida. El problema no reside, por tanto, en la extemporaneidad de la aportación de la escritura (omisión documental) sino en la de la escritura misma (incumplimiento sustantivo), al venir ésta exigida por las bases (Anexo VII de la de 7 de julio de 2016, de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales, por la que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas recogidas en la Submedida M19.2 del Programa de Desarrollo Rural 2014-2020 'refiere el requerimiento de 28.11.2017, solo consta que se aportara -extemporáneamente-). El resto de la documentación requerida Registro de Empresas y Actividades Turísticas y Registro del Principado de Asturias de Empresas Alimentarias ni siquiera llega a presentarse, por más que el demandante entienda que los documentos aportados por él en este trámite permitan deducir -que no acreditar- que la empresa estaba efectivamente inscrita en tales registros.

Acreditado el hecho que no se aportaron algunos de los documentos originales exigidos en los plazos establecidos al efecto, ni con anterioridad a que se dictara la resolución recurrida, no pudiendo admitirse la imposibilidad o dificultad de aportación en el plazo de subsanación concedido basada en la propia manifestación, y con ello el incumplimiento de las obligaciones de justificación documental establecidas en las bases de la convocatoria de la subvención, debe rechazarse esta alegación impugnadora y la conducta de buena fe y colaborativa del interesado en relación con el cumplimiento de lo requerido por la Administración.



QUINTO.- Con relación a los motivos de fondo sobre la improcedencia y procedencia de la decisión adoptada sobre la revocación y reintegro de la subvención, al entender respectivamente que lesiona gravemente los derechos de la parte demandante que ha cumplido correctamente con sus obligaciones y haber realizado todas sus actuaciones conforme al marco jurídico y legal existente, sin haber valorado correctamente la Administración los documentos presentados por esta parte.

En cuanto a la justificación de las inversiones previstas en los presupuestos aprobados, la parte demandante entiende que las variaciones no afectan en ningún caso al objeto, la finalidad y el material adquirido resulta imprescindible para el buen funcionamiento del establecimiento. En ningún caso se está sacando provecho del importe de la subvención para conseguir bienes específicos o de mejor envergadura, ni resultan variaciones significativas, ya que esto se puede dilucidar de la simple observación de los materiales adquiridos. No se afecta en ningún caso al objeto, la finalidad y viabilidad de la actividad emprendida (anexo I, base vigésima, punto 3º de las Bases Reguladoras). Y en segundo lugar, se ha justificado la correcta realización de todos los pagos de la inversión como deber del beneficiario, sin que se prohíba la realización de pago en metálico, siempre y cuando esté justificado. En el expediente radica la carta del proveedor debidamente firmada con identificación del sujeto deudor que efectúa el pago, lo que no deja dudas de que el pago ha sido correctamente justificado.

La parte demandada rebate las consideraciones de la contraria, así respecto de la factura de EKEEP A2, más allá de que al actor le parezca justificada o no la aplicación de los fondos, es lo cierto que el pago en metálico no se encuentra entre los medios admitidos por la base vigésima.2, según la cual 'se admitirán únicamente los pagos realizados por transferencia bancaria, adeudos domiciliarios, tarjetas de crédito, cheques y pagarés en los que no se pierda la pista de auditoría', debiendo presentarse al efecto 'originales de facturas, justificantes bancarios y extractos de los movimientos bancarios' (aptdo. 4). No figura pues, el pago en metálico en las bases rectoras de la convocatoria, ni la mera afirmación de que ha tenido lugar por este medio permite mantener la pista de auditoría. Tampoco se ha presentado ningún justificante bancario ni extracto alguno de ningún movimiento en cuenta. Y por lo que respecta a las variaciones, se entienden significativas entre las inversiones aprobadas y las justificadas en la partida de maquinaria y de mobiliario, el debate no estriba en la sustituibilidad de unos elementos por otros sino en la desatención de la previsión contenida en el aptdo. 4 de la base decimonovena, según el cual las modificaciones que alteren o dificulten el desarrollo de las acciones objeto de subvención habrán de ser previamente autorizadas, a cuyo efecto deben ser comunicadas por escrito a la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales, a través de los Grupos de Acción Local, al objeto de que se valore su procedencia de acuerdo con las circunstancias, el contenido y cuantía de la subvención. Pues bien, en este caso las modificaciones no fueron ni comunicadas ni previamente autorizadas por la Consejería, siendo lo cierto que no se trata de alteraciones intrascendentes o de mero detalle.

Confrontados los criterios expuestos sobre los presupuestos admitidos de la forma de pago de la referida factura y de las variaciones realizadas mediante la adquisición de mobiliario y maquinaria, que no se corresponden con las inversiones aprobadas, el de la parte demandante no destruye el que se impugna basado en la aplicación de las bases de la convocatoria que excluye ese medio de pago por las dificultades de control, disposición que no puede suplantarse mediante la justificación complementaria del pago mediante la manifestación documentada de su abono por parte del proveedor. En segundo lugar, no pueden quedar al albur del beneficiario el juicio de valor de las modificaciones para deducir que no afectan a la viabilidad de la subvención por las consideraciones que hace de respeto de su objeto y finalidad, pues no le corresponde la ponderación de la trascendencia cualitativa y cuantitativa de los cambios en la maquinaria y demás elementos de la inversión, para concluir que son irrelevantes y que son adecuados para el establecimiento proyectado como se desprende de los informes, sino que requería la solicitud y autorización correspondiente valorando esa concreta incidencia en la inversión proyectada y aprobada otorgando al efecto la correspondiente subvención con recursos públicos, que exige el respeto estricto de los trámites establecidos en las bases de la convocatoria, salvo supuestos excepcionales, que no concurren en el presente caso teniendo en cuenta las condiciones de la convocatoria y las generales de esta actividad de fomento.

Complementa la consideración precedente el que resulta de los informes de control sobre las modificaciones en la maquinaria y el establecimiento, que por su número y diferencias en las cantidades no pueden calificarse de intrascendentes ni comparables.



SEXTO.- Y para finalizar este examen, debe analizarse la petición formulada de forma subsidiaria a la pretensión principal a favor de un reintegro gradual y proporcional, y no el correspondiente a la cantidad de 14.466,17 euros, más los intereses correspondientes, que ha sido la cantidad total entregada al beneficiario, ya que solo se concedió la primera anualidad, que fue justificada de forma íntegra.

Solicitud que descansa en la jurisprudencia, que ha establecido los casos en los que el reintegro de la subvención debe hacerse de manera gradual y proporcional. Así, declara que debe realizarse de este modo cuando se han llevado a cabo actos de forma extemporánea, pero el plazo que se aplica para dichos actos no es determinante o decisivo.

Aplicación de criterios de graduación y proporcionalidad en el reintegro de la subvención que rechaza la parte demandada, pues procede la revocación de la subvención concedida por incumplimiento de las condiciones impuestas con motivo de la concesión y el reintegro de las cantidades abonadas, con exigencia del interés de demora correspondiente. Debido al incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, conforme establece el art. 37.1.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en la base decimonovena que prevé la pérdida del derecho a la subvención y la devolución de las cantidades indebidamente percibidas por el beneficiario cuando incumpliera cualquiera de los requisitos, condiciones o compromisos establecidos, lo que en este caso ha tenido lugar respecto de sus obligaciones de 'realizar y cumplir las acciones de acuerdo con las condiciones señaladas en la resolución de otorgamiento de la subvención, debiendo acreditar ante el órgano concedente la realización de la actividad o proyecto o el cumplimiento del fin o propósito número 2) y de 'comunicar por escrito a la Desarrollo Rural y Recursos Naturales, a través de los Grupos de Acción Local, las modificaciones que alteren o dificulten el desarrollo de las acciones objeto de subvención, con el fin de proceder a evaluar aquéllas y, en su caso, autorizarlas, modificando cuando sea procedente, de acuerdo con las circunstancias, el contenido y cuantía de la subvención, sin que en ningún caso esta última pueda incrementarse' (número 4). Además, la base vigésima.2 dispone que 'se admitirán únicamente los pagos realizados por transferencia bancaria, adeudos domiciliarios, tarjetas de crédito, cheques y pagarés en los que no se pierda la pista de auditoría', debiendo presentarse al efecto 'originales de facturas, justificantes bancarios y extractos de los movimientos bancarios' (aptdo. 4). Y finalmente, en el punto 4.e del Anexo X de la resolución aprobando las bases se establece, el 'compromiso de realizar y cumplir las acciones de acuerdo con las condiciones señaladas en la resolución de otorgamiento de la subvención, debiendo acreditar ante el órgano concedente la realización de la actividad o proyecto o el cumplimiento del fin o propósito', precisando inmediatamente a continuación que 'En el caso de que las inversiones justificadas por el solicitante sean inferiores al 30% de la inversión aprobada en la resolución de concesión, se procederá a la revocación total de la subvención concedida y al reintegro si procediese.' De los criterios expuestos, el del demandante no puede estimarse con base en las consideraciones de la contraria sobre que en este caso teniendo en cuenta el importe de la inversión, excluidas la factura cuestionada y las modificaciones, procede la revocación total de la subvención otorgada, lo que descarta la aplicación de doctrina jurisprudencial invocada.

En atención a lo razonado, debe desestimarse el recurso contencioso administrativo interpuesto al ser acorde la interpretación de la parte demandada con el régimen y espíritu de la subvención señalados en los razonamientos de la presente resolución.

SEPTIMO.- Debido a la desestimación del recurso y de que no concurren los supuestos de excepción a la aplicación de la regla del vencimiento objetivo, que para este caso establece el artículo 139. 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas devengadas en la instancia a la parte demandante. Se limita el importe de las costas a la cantidad de 500 €.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Ignacio Sánchez Guinea, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la entidad 'MESON DEL PUENTE ROMA NO, S.L.', contra la resolución de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales, de fecha 16 de abril de 2018, debemos declarar y declaramos conforme a derecho la resolución administrativa impugnada, que por tal razón, confirmamos. Con imposición a la parte demandante de las costas devengadas en la instancia en los términos establecidos en la presente resolución.

Contra la presente resolución cabe interponer ante esta Sala, RECURSO DE CASACION en el término de TREINTA DIAS, para ser resuelto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo si se denuncia la infracción de legislación estatal o por esta Sala de lo Contencioso Administrativo de este TSJ si es legislación autonómica.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, la pronunciamos, mandamos y firmamos.