Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 879/2019, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 272/2018 de 02 de Octubre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO DE APELACION Nº: 272/2018
APELANTE: AJUNTAMENT DE TERRASSA
C/ BUILDINGCENTER, S.A.U.
S E N T E N C I A Nº 879
Ilustrísimos Señores:
Presidente
D. JAVIER AGUAYO MEJIA.
Magistrados
D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.
D. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ.
BARCELONA, a dos de octubre de dos mil diecinueve.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Cataluña, el recurso de apelación nº 272/2018, seguido a instancia del AJUNTAMENT DE TERRASSA,
representado por la Procuradora Doña CRISTINA CORNET SALAMERO, contra la entidad BUILDINGCENTER,
S.A.U., representada por el Procuradora Don JAVIER SEGURA ZARIQUIEY, sobre Vivienda Urbanismo.
En la tramitación del presente rollo de apelación ha actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Manuel
Táboas Bentanachs.

Antecedentes

1º.- Ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 2 y en los autos 144/2015, se dictó Sentencia nº 109, de 3 de mayo de 2018, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'Estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por Buildingcenter, SAU contra la Resolución número 1086, de fecha 26 de enero de 2015, dictada por el Teniente de Alcalde del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa, por la que se impuso a la actora una sanción de 5.000 euros por incumplir la orden de ocupación en el plazo de 10 días de la vivienda sita en la calle Ramon LLull, 53, del citado municipio, acto que anulo, y condeno a la demandada al pago de 600 euros en concepto de costas procesales'.

2º.- En la vía del recurso de apelación, recibidas las actuaciones correspondientes y habiendo comparecido la parte apelante finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 1 de octubre de 2019, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El 26 de enero de 2015 la Tinent d'Alcalde de l'Àrea de Planificació Urbanística i Territorio del Ayuntamiento de Terrassa dictó la resolución número 1086, en el expediente HADI 504/2013, por virtud de la que, en esencia, se impuso una multa coercitiva de 5.000 € 'per haver incomplert el termini atorgat en la resolución núm. 7567 de data 8 de setembre de 2014', se efectuó un segundo requerimiento para que procediera a la inmediata ocupación, en el plazo de diez días, de la vivienda situada en la calle Ramon Llull, 52, de Terrassa y se giró el pago de 177,66 € en concepto de tasa por el segundo requerimiento por incumplimiento del anterior relativo a la utilización anómala de una vivienda desocupada de forma permanente e injustificada.

Formulado recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 2 y en los autos 144/2015, se dictó Sentencia nº 109, de 3 de mayo de 2018, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'Estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por Buildingcenter, SAU contra la Resolución número 1086, de fecha 26 de enero de 2015, dictada por el Teniente de Alcalde del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa, por la que se impuso a la actora una sanción de 5.000 euros por incumplir la orden de ocupación en el plazo de 10 días de la vivienda sita en la calle Ramon LLull, 53, del citado municipio, acto que anulo, y condeno a la demandada al pago de 600 euros en concepto de costas procesales'.



SEGUNDO.- La parte apelante formula sus motivos de apelación que en esencia se dirige a las siguientes perspectivas: A) Se trata de defender la competencia municipal en la actuación seguida.

B) Se argumenta en el sentido de haberse acreditado la situación de desocupación anómala.

C) Se critican los motivos de impugnación de la parte privada.

La parte apelada privada critica y se opone a los argumentos de la parte apelante.

En concreto, y en lo que ahora interesa, se invocan los artículos 41 y 42 de la Ley 18/2007.



TERCERO.- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente recurso de apelación, a la luz de los datos con que se cuenta, debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo ya resuelto por esta Sección, por todas y precisamente para el Ayuntamiento de Terrassa, en nuestra Sentencia nº 788, de 21 de noviembre de 2017, recaída en nuestro recurso de apelación 132/2016 -también en nuestras Sentencias nº 81, de 30 de enero de 2018, nº 441, de 28 de mayo de 2018, nº 942, de 5 de noviembre de 2018, nº 1074, de 17 de diciembre de 2018, nº 1114, de 27 de diciembre de 2018-, en cuanto se argumentó lo siguiente: '

CUARTO: Para resolver adecuadamente la controversia habrá que analizar detenidamente la norma que constituye el fundamento básico de las actuaciones municipales; a saber: la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge (LDH). Veremos que esta última no habilita a los Ayuntamientos para tomar decisiones del calibre de las invalidadas por el Juzgado de instancia. Cuando menos, no los habilita para su adopción en los términos en que lo habría hecho el ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA en el supuesto que ahora nos ocupa.

Como es lógico, vamos a ceñir nuestro análisis a los preceptos de la LDH que mayor relación pueden tener con las actuaciones municipales controvertidas, sin perjuicio de extendernos a otros susceptibles de arrojar más luz, si cabe.

Empezaremos por el art. 5.3 LDH, que establece lo siguiente (en lo sucesivo las negrillas serán nuestras): '5.3. Per a garantir el compliment de la funció social de la propietat d'un habitatge o un edifici d'habitatges, les administracions competents en matèria d'habitatge han d'arbitrar les vies positives de foment i concertació a què fa referència el títol III, i poden establir també altres mesures, incloses les de caràcter fiscal, que propiciïn el compliment de la dita funció social i en penalitzin l'incompliment.' Como es de ver, se trata de un precepto que se refiere exclusivamente a acciones de fomento, concertación e incentivación. Y en la misma línea se sitúan los apartados 1 (éste no dice nada concreto) y 2 del art. 8: '8.1. Els ens locals, sota el principi d'autonomia per a la gestió de llurs interessos, exerceixen les competències d'habitatge d'acord amb el que estableixen la legislació de règim local, la legislació urbanística i aquesta llei, sens perjudici de la capacitat de subscriure convenis i concertar actuacions amb altres administracions i agents d'iniciativa social i privada que actuen sobre el mercat d'habitatge protegit i lliure.

8.2. A més de les competències de promoció i gestió que els reconeix la legislació de règim local, els ens locals poden concertar polítiques pròpies d'habitatge amb l'Administració de la Generalitat, en el marc dels instruments locals i supralocals de planificació que estableixen aquesta llei i la legislació urbanística, i poden demanar la creació de consorcis o oficines locals d'habitatge per a la gestió conjunta de funcions i serveis vinculats a l'habitatge.' Mayor relevancia parece presentar, en principio, el art. 40 de la Ley. Veamos qué establecen sus diferentes apartados: '40.1. Un cop exhaurides les vies de foment i coercitives que estableix aquest títol, en els àmbits qualificats pel Pla territorial sectorial d'habitatge com d'una forta i acreditada demanda residencial, l'administració competent pot acordar l'expropiació forçosa de la propietat per incompliment del deure de conservació i rehabilitació si aquest incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s'hagin garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge.' Se trata, como es de ver, de un apartado que hace referencia expresa a vías 'coercitivas'. Ocurre, sin embargo, que esas vías -como comprobaremos más adelante- fueron derogadas por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat econòmica.

Por su parte, el art. 41.3 LDH señala que: '41.3. L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució.' Se trata de un enunciado que, ni nos dice cuál será la Administración competente, ni qué tipo de resolución deberá o podrá ser la que se acabe dictando. Dicho, esto, no sin reiterar que las medidas coercitivas que ahora nos interesan -y que podrían haber dotado de pleno contenido al art. 42.1 LHL-, fueron derogadas en diciembre de 2011.

En cuanto al art. 42 LDH, su apartado 1 establece que: '42.1. La Generalitat, en coordinació amb les administracions locals, ha d'impulsar polítiques de foment per a potenciar la incorporació al mercat, preferentment de lloguer, dels habitatges buits o permanentment desocupats. Amb aquesta finalitat, ha de vetllar per a evitar situacions de desocupació permanent d'habitatges i ha d'aprovar els programes d'inspecció corresponents.' Se trata de un enunciado dotado de mayor claridad; pero que en cualquier caso atribuye a la Generalitat de Catalunya la función o el cometido de enfrentarse al problema de las viviendas desocupadas. Llama a la Generalitat, eso sí, a coordinarse con las entidades locales; pero a éstas no las hace copartícipes de la misma potestad. Dicho de otra manera: no diseña una atribución compartida o indistinta de la misión pública que el mismo precepto pretende configurar.

Analizaremos, a renglón seguido, los apartados 2 a 7 del mismo precepto legal (art. 42 LDH); a sabiendas de que los apartados 6 y 7 (que transcribiremos en cursiva), fueron derogados -como ya habíamos advertido- por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat económica: '42.2. S'han de donar garanties als propietaris dels habitatges buits o permanentment desocupats sobre el cobrament de les rendes i la reparació de desperfectes.

_ 42.3. S'han d'impulsar polítiques de foment de la rehabilitació dels habitatges que estiguin en mal estat per a ésser llogats, mitjançant subvencions directes als propietaris, oferta de subrogació de l'Administració en l'execució de les obres i suport públic a contractes de masoveria urbana.

42.4. Els habitatges buits o permanentment desocupats es poden cedir a l'Administració pública perquè els gestioni en règim de lloguer. En contrapartida, s'ha de fer un pacte relatiu al cobrament i a les altres condicions de la cessió, dins de programes específicament destinats a aquesta finalitat en els plans d'habitatge.

_ 42.5. L'Administració pot adoptar mesures altres que les que estableixen els apartats de l'1 al 4, entre les quals les de caràcter fiscal, amb els mateixos objectius d'incentivar l'ocupació dels habitatges i penalitzar-ne la desocupació injustificada.

42.6. Un cop posades a disposició dels propietaris totes les mesures de foment que estableixen els apartats anteriors, en els àmbits declarats com a àmbits de demanda residencial forta i acreditada, l'administració pot declarar l'incompliment de la funció social de la propietat i acordar el lloguer forçós de l'habitatge. La declaració de l'incompliment s'ha de fer per mitjà d'un expedient contradictori, d'acord amb el que estableix la normativa de procediment administratiu, en el qual cal detallar les vies de foment específiques que s'hagin posat a disposició de la propietat per a facilitar-li el lloguer de l'habitatge. En l'acord de declaració també s'ha d'advertir que, un cop transcorreguts dos anys des de la notificació de la declaració, si no s'ha corregit la situació de desocupació, per causa imputable a la propietat, l'administració pot expropiar temporalment l'usdefruit de l'habitatge, per un període no superior a cinc anys, per llogar-lo a tercers.

42.7. El procediment d'expropiació temporal de l'usdefruit a què fa referència l'apartat 6 s'ha d'ajustar al que estableixen la legislació urbanística i la legislació d'expropiació forçosa. En la determinació del preu just de l'expropiació s'han de deduir les despeses assumides per l'administració en la gestió i en les eventuals obres de millora executades en l'habitatge. La resolució que posi fi al procediment ha de determinar la manera en què els propietaris poden recuperar l'ús de l'habitatge un cop transcorregut el termini de l'expropiació temporal.

Repárese en que el primer apartado derogado (el 6), nada más empezar ya dejaba muy claro que las medidas de los apartados precedentes del mismo artículo debían ser concebidas como medidas de 'fomento'; y que sólo tras fracasar éstas resultaría posible elevar un grado la intervención administrativa para imponer obligaciones o cargas propiamente dichas. Así las cosas, la derogación del apartado 6 del art. 42 LDH, no hizo sino evidenciar la voluntad legislativa de eliminar unas medidas de tipo coercitivo en du día diseñadas para modificar o para quebrar la renuencia de los propietarios de pisos desocupados; con la virtualidad añadida de ver reflejados sus efectos (los de la citada derogación) en el conjunto de la LDH.

Mas, no acabará aquí nuestro análisis, toda vez que otros preceptos de la LDH contribuirán, de consuno, a justificar con mayor claridad la conclusión alcanzada por este Tribunal.

En el anterior sentido, podremos ver que el art. 113 LDH, en sus apartados 1 y 2 reza así: _ '113.1. L'Administració competent, amb independència de l'acció sancionadora, pot imposar de forma reiterada i consecutiva multes coercitives, fins a un màxim de tres, quan transcorrin els terminis assenyalats per a dur a terme una acció o omissió prèviament requerida.

113.2. Les multes relacionades amb l'incompliment en l'execució d'unes obres es poden imposar amb una periodicitat mínima d'un mes i l'import màxim ha d'ésser del 30% del cost estimat de les obres per a cadascuna d'elles. En altres supòsits, la quantia de cadascuna de les multes no ha de superar el 20% de la multa sancionadora establerta per al tipus d'infracció comesa.

El apartado 1 se refiere a la 'Administración competente' y ya hemos podido comprobar que, a los efectos del art. 42.1 de la Ley, esa Administración es la de la Generalitat.

Ocurre, además, que conforme al redactado del apartado 2, la multa coercitiva solo se justificará ante una conducta que a su vez pueda ser calificada de infracción administrativa -'infracció comesa', dice la Ley-. Luego, si la conducta no encaja en ningún tipo infractor (con independencia de que recaiga o no sanción) tampoco cabrá multa coercitiva. Y en nuestro caso, podremos ver que supuestos como el que es objeto del presente recurso, no constituyen infracción administrativa.

En la dirección que acabamos de apuntar, será indispensable que traigamos a colación el art. 123.1 LDH: '123.1. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari: h) Mantenir la desocupació d'un habitatge, després que l'Administració hagi adoptat les mesures establertes pels apartats de l'1 al 5 de l'art. 42.

Como es de ver, para que la infracción se consume, será preciso que previamente la Administración actuante haya establecido medidas de incentivación o de fomento (de incentivación o de fomento de la voluntaria puesta a disposición de terceros de viviendas desocupadas) y que tales medidas hayan fracasado, o hayan sido rechazadas por la propiedad, si se prefiere. Secuencia de hechos que en el supuesto de autos no consta que se haya verificado o producido, razón por la cual no tendremos más remedio que corroborar que no nos hallamos ante un hecho (la persistente desocupación de la vivienda concernida) susceptible de ser calificado como 'infracción administrativa'. Y si las cosas son así, menester será descartar la existencia de un escenario propicio para el dictado de órdenes de obligado cumplimiento bajo amenaza de multa coercitiva.



QUINTO: No se nos escapa el noble propósito que habría animado la actuación del ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA; pero no resulta posible aceptar que sobre los particulares (hoy sobre un Banco; pero mañana sobre cualquiera) puedan imponerse obligaciones o cargas de cierta relevancia en méritos de clausulas ambiguas o difusas, sin una autorización legal precisa e indubitada. Con mayor razón si, tratándose de Entidades locales, caemos en la cuenta de que la atmósfera de la que se nutre la autonomía local, ha sufrido una mutación importante a raíz de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local; hasta el punto de pasarse de una concepción abierta de la noción de 'servicio público local' ( son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los 'fines' señalados como de la competencia de las entidades locales, según la antigua versión del art. 85.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local -LBRL-), a una concepción limitada, menos generosa y estrictamente apegada a las competencias asignadas legalmente y con la debida precisión; sin demasiadas posibilidades, pues, de apelar directamente a 'fines' para basar en éstos un elenco competencial carente de límites asequibles (véase, a modo de ejemplo, el redactado vigente de los art. 25.1, 85.3 y 85.5 LBRL).

Razones, las anteriores que harán que cobre mayor importancia la previsión contenida, tanto en el art. 99 de la ya derogada Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, como en el art. 103 de la vigente Ley básica 39/2015, de 1 de octubre. Previsión conforme a la cual las multas coercitivas solo podrán ser impuestas 'cuando así lo autoricen las leyes'.

Por todo ello, la presente apelación no podrá prosperar, al hallarse huérfanas del sustento legal primordial las actuaciones administrativas impugnadas; incluidas las de orden fiscal, no en vano subordinadas a unas facultades administrativas ejercitadas sin amparo legal adecuado'.



SEXTO: De conformidad con lo dispuesto en los puntos 2 y 4 del art. 139 LJCA, la íntegra desestimación de la apelación deberá venir acompañada de la imposición de las costas de esta alzada al ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA; aunque limitando la condena a un máximo de 1.000 euros por todos los conceptos, más el IVA que corresponda.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) HA DECIDIDO: DESESTIMAR el presente recurso de apelación nº 132/2016, promovido por el ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA con la oposición del BANCO POPULAR ESPAÑOL, S.A y, en su consecuencia, CONFIRMAR en todos sus extremos la Sentencia nº 402, de 28 de diciembre de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 7 de Barcelona en el seno del procedimiento ordinario nº 176/2015.

Con la imposición de las costas de la presente alzada a la Corporación local apelante; aunque limitando la condena a un máximo de 1.000 euros por todos los conceptos, más el IVA que corresponda.

Pues bien, en el presente caso, que deriva de una sentencia del Juzgado 'a quo' que estima improcedente la actuación administrativa en discordancia y desajuste a lo que se ha razonado, procede desestimar el presente recurso de apelación y en su consecuencia estimar el recurso contencioso administrativo formulado y anular por ser disconformes a derecho los pronunciamientos administrativos impugnados sin que sea necesario abundar en otras perspectivas no tan sustanciales.



CUARTO.- A los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 y atendida la desestimación acaecida, sin que se aprecien méritos en contrario, y ante las dudas de derecho a resultas de pluralidad de pronunciamientos judiciales en sentido desestimatorio no procede condenar en costas a ninguna de las partes.

FALLAMOS DESESTIMAMOS el presente recurso de apelación interpuesto a nombre del AJUNTAMENT DE TERRASSA contra la Sentencia nº 109, de 3 de mayo de 2018 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 2, recaída en los autos 144/2015, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'Estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por Buildingcenter, SAU contra la Resolución número 1086, de fecha 26 de enero de 2015, dictada por el Teniente de Alcalde del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa, por la que se impuso a la actora una sanción de 5.000 euros por incumplir la orden de ocupación en el plazo de 10 días de la vivienda sita en la calle Ramon LLull, 53, del citado municipio, acto que anulo, y condeno a la demandada al pago de 600 euros en concepto de costas procesales', QUE SE CONFIRMA ÍNTEGRAMENTE.

No se condena en las costas del presente recurso de apelación a ninguna de las partes.

La presente Sentencia no es firme. Contra la misma cabe interponer, en su caso, recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1 LJCA.

Y, adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

Remítanse al Juzgado de procedencia las actuaciones recibidas con certificación de la presente sentencia y atento oficio para que se lleve a efecto lo resuelto.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.