Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 887/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 50/2017 de 18 de Octubre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Tercera
Rollo de apelación número 50/2017 (S)
Dimanante del recurso ordinario nº 335/15 del JCA 10 Barcelona
Parte apelante: 'Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria
(SAREB)'
Parte apelada: Ayuntamiento de Terrassa
SENTENCIA Nº 887
Ilmos. Sres. Magistrados
Manuel Táboas Bentanachs
Francisco López Vázquez
Eduardo Rodríguez Laplaza
En la ciudad de Barcelona, a dieciocho de octubre de dos mil dieciocho.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña, constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de S.M. el Rey de España, el
recurso de apelación seguido ante la misma con el número de referencia, promovido, en su calidad de parte
apelante, a instancia de la 'Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria
(SAREB)', representada por la procuradora de los tribunales Sra. Abajo Abril, contra el Ayuntamiento de
Terrassa, representado, en su calidad de parte apelada, por la procuradora de los tribunales Sra. Cornet
Salamero, y atendiendo a los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO. Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 10 de los de Barcelona, en los autos de su referencia arriba indicada, se dictó sentencia número 263, de fecha 4 de noviembre de 2.016, desestimando el recurso contencioso-administrativo presentado.



SEGUNDO. Interpuesto contra tal resolución recurso de apelación, admitido y formulada oposición, fueron remitidas las actuaciones a esta Sala, donde, comparecidas las partes, se señaló la votación y fallo para el día 11 de octubre de 2.018, habiéndose admitido ciertos documentos como diligencia final y seguido en la tramitación las prescripciones legales, salvo las referidas a los plazos, ante la importante carga de trabajo que pende ante esta Sección.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer unánime del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. Con independencia de lo argumentado en la sentencia de instancia y de otras cuestiones planteadas o no en esta alzada, en el rollo de apelación número 132/2016, para un supuesto similar, dictó esta Sala sentencia número 788, de 21 de noviembre de 2.017, siendo de aplicación a este nuevo caso sus consideraciones, en el siguiente sentido: '

CUARTO. Para resolver adecuadamente la controversia habrá que analizar detenidamente la norma que constituye el fundamento básico de las actuaciones municipales, a saber: la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del Dret a l'Habitatge (LDH). Veremos que esta última no habilita a los ayuntamientos para tomar decisiones del calibre de las invalidadas por el Juzgado de instancia. Cuando menos, no los habilita para su adopción en los términos en que lo habría hecho el Ilmo. Ayuntamiento de Terrassa en el supuesto que ahora nos ocupa.

Como es lógico, vamos a ceñir nuestro análisis a los preceptos de la LDH que mayor relación pueden tener con las actuaciones municipales controvertidas, sin perjuicio de extendernos a otros susceptibles de arrojar más luz, si cabe.

Empezaremos por el artículo 5.3 LDH, que establece lo siguiente: '5.3. Per a garantir el compliment de la funció social de la propietat d'un habitatge o un edifici d'habitatges, les administracions competents en matèria d'habitatge han d'arbitrar les vies positives de foment i concertació a què fa referència el títol III, i poden establir també altres mesures, incloses les de caràcter fiscal, que propiciïn el compliment de la dita funció social i en penalitzin l'incompliment.' Como es de ver, se trata de un precepto que se refiere exclusivamente a acciones de fomento, concertación e incentivación. Y en la misma línea se sitúan los apartados 1 (éste no dice nada concreto) y 2 del art. 8: '8.1. Els ens locals, sota el principi d'autonomia per a la gestió de llurs interessos, exerceixen les competències d'habitatge d'acord amb el que estableixen la legislació de règim local, la legislació urbanística i aquesta llei, sens perjudici de la capacitat de subscriure convenis i concertar actuacions amb altres administracions i agents d'iniciativa social i privada que actuen sobre el mercat d'habitatge protegit i lliure.

8.2. A més de les competències de promoció i gestió que els reconeix la legislació de règim local, els ens locals poden concertar polítiques pròpies d'habitatge amb l'Administració de la Generalitat, en el marc dels instruments locals i supralocals de planificació que estableixen aquesta llei i la legislació urbanística, i poden demanar la creació de consorcis o oficines locals d'habitatge per a la gestió conjunta de funcions i serveis vinculats a l'habitatge.' Mayor relevancia parece presentar, en principio, el artículo 40 de la Ley. Veamos qué establecen sus diferentes apartados: '40.1. Un cop exhaurides les vies de foment i coercitives que estableix aquest títol, en els àmbits qualificats pel Pla territorial sectorial d'habitatge com d'una forta i acreditada demanda residencial, l'administració competent pot acordar l'expropiació forçosa de la propietat per incompliment del deure de conservació i rehabilitació si aquest incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s'hagin garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge.' Se trata, como es de ver, de un apartado que hace referencia expresa a vías 'coercitivas'. Ocurre, sin embargo, que esas vías -como comprobaremos más adelante- fueron derogadas por el artículo 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de Promoció de l'Activitat Econòmica.

Por su parte, el art. 41.3 LDH señala que: '41.3. L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució.' Se trata de un enunciado que ni nos dice cuál será la administración competente, ni qué tipo de resolución deberá o podrá ser la que se acabe dictando. Dicho esto, no sin reiterar que las medidas coercitivas que ahora nos interesan -y que podrían haber dotado de pleno contenido al art. 42.1 LHL-, fueron derogadas en diciembre de 2.011.

En cuanto al art. 42 LDH, su apartado 1 establece que: '42.1. La Generalitat, en coordinació amb les administracions locals, ha d'impulsar polítiques de foment per a potenciar la incorporació al mercat, preferentment de lloguer, dels habitatges buits o permanentment desocupats. Amb aquesta finalitat, ha de vetllar per a evitar situacions de desocupació permanent d'habitatges i ha d'aprovar els programes d'inspecció corresponents.' Se trata de un enunciado dotado de mayor claridad; pero que en cualquier caso atribuye a la Generalitat de Catalunya la función o el cometido de enfrentarse al problema de las viviendas desocupadas. Llama a la Generalitat, eso sí, a coordinarse con las entidades locales; pero a éstas no las hace copartícipes de la misma potestad. Dicho de otra manera: no diseña una atribución compartida o indistinta de la misión pública que el mismo precepto pretende configurar.

Analizaremos, a renglón seguido, los apartados 2 a 7 del mismo precepto legal (art. 42 LDH), a sabiendas de que los apartados 6 y 7 fueron derogados -como ya habíamos advertido- por el artículo 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de Promoció de l'Activitat Económica: '42.2. S'han de donar garanties als propietaris dels habitatges buits o permanentment desocupats sobre el cobrament de les rendes i la reparació de desperfectes.

42.3. S'han d'impulsar polítiques de foment de la rehabilitació dels habitatges que estiguin en mal estat per a ésser llogats, mitjançant subvencions directes als propietaris, oferta de subrogació de l'Administració en l'execució de les obres i suport públic a contractes de masoveria urbana.

42.4. Els habitatges buits o permanentment desocupats es poden cedir a l'Administració pública perquè els gestioni en règim de lloguer. En contrapartida, s'ha de fer un pacte relatiu al cobrament i a les altres condicions de la cessió, dins de programes específicament destinats a aquesta finalitat en els plans d'habitatge.

42.5. L'Administració pot adoptar mesures altres que les que estableixen els apartats de l'1 al 4, entre les quals les de caràcter fiscal, amb els mateixos objectius d'incentivar l'ocupació dels habitatges i penalitzar- ne la desocupació injustificada.

42.6. Un cop posades a disposició dels propietaris totes les mesures de foment que estableixen els apartats anteriors, en els àmbits declarats com a àmbits de demanda residencial forta i acreditada, l'administració pot declarar l'incompliment de la funció social de la propietat i acordar el lloguer forçós de l'habitatge. La declaració de l'incompliment s'ha de fer per mitjà d'un expedient contradictori, d'acord amb el que estableix la normativa de procediment administratiu, en el qual cal detallar les vies de foment específiques que s'hagin posat a disposició de la propietat per a facilitar-li el lloguer de l'habitatge. En l'acord de declaració també s'ha d'advertir que, un cop transcorreguts dos anys des de la notificació de la declaració, si no s'ha corregit la situació de desocupació, per causa imputable a la propietat, l'administració pot expropiar temporalment l'usdefruit de l'habitatge, per un període no superior a cinc anys, per llogar-lo a tercers.

42.7. El procediment d'expropiació temporal de l'usdefruit a què fa referència l'apartat 6 s'ha d'ajustar al que estableixen la legislació urbanística i la legislació d'expropiació forçosa. En la determinació del preu just de l'expropiació s'han de deduir les despeses assumides per l'administració en la gestió i en les eventuals obres de millora executades en l'habitatge. La resolució que posi fi al procediment ha de determinar la manera en què els propietaris poden recuperar l'ús de l'habitatge un cop transcorregut el termini de l'expropiació temporal.' Repárese en que el primer apartado derogado (el 6), nada más empezar ya dejaba muy claro que las medidas de los apartados precedentes del mismo artículo debían ser concebidas como medidas de 'fomento', y que sólo tras fracasar éstas resultaría posible elevar un grado la intervención administrativa para imponer obligaciones o cargas propiamente dichas. Así las cosas, la derogación del apartado 6 del artículo 42 LDH, no hizo sino evidenciar la voluntad legislativa de eliminar unas medidas de tipo coercitivo en su día diseñadas para modificar o para quebrar la renuencia de los propietarios de pisos desocupados; con la virtualidad añadida de ver reflejados sus efectos (los de la citada derogación) en el conjunto de la LDH.

Mas no acabará aquí nuestro análisis, toda vez que otros preceptos de la LDH contribuirán, de consuno, a justificar con mayor claridad la conclusión alcanzada por este Tribunal.

En el anterior sentido, podremos ver que el artículo 113 LDH, en sus apartados 1 y 2 reza así: '113.1. L'Administració competent, amb independència de l'acció sancionadora, pot imposar de forma reiterada i consecutiva multes coercitives, fins a un màxim de tres, quan transcorrin els terminis assenyalats per a dur a terme una acció o omissió prèviament requerida.

113.2. Les multes relacionades amb l'incompliment en l'execució d'unes obres es poden imposar amb una periodicitat mínima d'un mes i l'import màxim ha d'ésser del 30% del cost estimat de les obres per a cadascuna d'elles. En altres supòsits, la quantia de cadascuna de les multes no ha de superar el 20% de la multa sancionadora establerta per al tipus d'infracció comesa.' El apartado 1 se refiere a la 'administración competente', y ya hemos podido comprobar que, a los efectos del artículo 42.1 de la ley, esa administración es la de la Generalitat.

Ocurre, además, que conforme al redactado del apartado 2, la multa coercitiva solo se justificará ante una conducta que a su vez pueda ser calificada de infracción administrativa -'infracció comesa', dice la ley-.

Luego, si la conducta no encaja en ningún tipo infractor (con independencia de que recaiga o no sanción) tampoco cabrá multa coercitiva. Y en nuestro caso, podremos ver que supuestos como el que es objeto del presente recurso, no constituyen infracción administrativa.

En la dirección que acabamos de apuntar, será indispensable que traigamos a colación el artículo 123.1 LDH: '123.1. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari: h) Mantenir la desocupació d'un habitatge, després que l'Administració hagi adoptat les mesures establertes pels apartats de l'1 al 5 de l'art. 42.' Como es de ver, para que la infracción se consume, será preciso que previamente la administración actuante haya establecido medidas de incentivación o de fomento (de incentivación o de fomento de la voluntaria puesta a disposición de terceros de viviendas desocupadas) y que tales medidas hayan fracasado, o hayan sido rechazadas por la propiedad, si se prefiere. Secuencia de hechos que en el supuesto de autos no consta que se haya verificado o producido, razón por la cual no tendremos más remedio que corroborar que no nos hallamos ante un hecho (la persistente desocupación de la vivienda concernida) susceptible de ser calificado como 'infracción administrativa'. Y si las cosas son así, menester será descartar la existencia de un escenario propicio para el dictado de órdenes de obligado cumplimiento bajo amenaza de multa coercitiva.



QUINTO. No se nos escapa el noble propósito que habría animado la actuación del Ilmo. Ayuntamiento de Terrassa, pero no resulta posible aceptar que sobre los particulares (hoy sobre un Banco; pero mañana sobre cualquiera) puedan imponerse obligaciones o cargas de cierta relevancia en méritos de clausulas ambiguas o difusas, sin una autorización legal precisa e indubitada. Con mayor razón si, tratándose de entidades locales, caemos en la cuenta de que la atmósfera de la que se nutre la autonomía local ha sufrido una mutación importante a raíz de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local; hasta el punto de pasarse de una concepción abierta de la noción de 'servicio público local' (son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los 'fines' señalados como de la competencia de las entidades locales, según la antigua versión del artículo 85.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local -LBRL-), a una concepción limitada, menos generosa y estrictamente apegada a las competencias asignadas legalmente y con la debida precisión; sin demasiadas posibilidades, pues, de apelar directamente a 'fines' para basar en éstos un elenco competencial carente de límites asequibles (véase, a modo de ejemplo, el redactado vigente de los artículos 25.1, 85.3 y 85.5 LBRL).

Razones, las anteriores, que harán que cobre mayor importancia la previsión contenida tanto en el artículo 99 de la ya derogada Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, como en el artículo 103 de la vigente Ley básica 39/2015, de 1 de octubre. Previsión conforme a la cual las multas coercitivas solo podrán ser impuestas 'cuando así lo autoricen las leyes.'

SEGUNDO. Por su parte, en nuestra sentencia número 841, de 3 de octubre de 2.018, con intervención del mismo Ayuntamiento de Terrassa, hemos dicho lo siguiente: 'CINQUÈ: L'expedient que hem analitzat no era una mera peça preparatòria d'altres expedients.

Es tractà d'un expedient (amb la mateixa referència numèrica en tot el seu recorregut) que incorporà (de forma sui generis, com analitzarem després) els estadis més característics del procediment administratiu i que desembocà en la imposició d'una obligació de fer a SAREB a través d'un acte final i definitiu; amb una admonició, en paral lel, sobre les conseqüències que podien derivar-se de l'incompliment de la susdita obligació.

Certament, l'art. 41.3 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge estableix que 'L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució.' Tanmateix, aquest precepte no està dissenyant un expedient de mera investigació. De resultar pertinent a resultes de la instrucció, la norma ens diu que l'Administració competent 'ha de dictar la resolució' (literal).

Quina resolució?: la de caràcter definitiu que s'escaigui.

Quant a la possibilitat d'incoar un expedient específic per tal de declarar l'incompliment de la funció social de la propietat, veuren després que les previsions legals que ho preveien, van ser derogades amb efectes de 31 de desembre de 2011 en endavant.

SISÈ: Una altra característica que crida l'atenció en les actuacions municipals que hem examinat, és el constum de concentrar -en unitat d'acte- tràmits de naturalesa i abast diferent (veure, per exemple, l'abast de la Resolució de 15 de juliol de 2014). Tràmits de naturalesa i abast diferent (una mena de totum revolutum), amb la previsió afegida d'una mutació automàtica de l'acte en definitiu. Això últim: de no formular-se al legacions contra l'acte 'provisional' dins d'un termini determinat.

És, aquesta, una operativa que, si més no en seu d'actes administratius amb destinatari específic, podríem qualificar de poc ortodoxa, atès que pot entrar en contradicció amb l'esperit garantista del tràmit d'al legacions amb aquells que ja ostenten la condició d'interessats. Tràmit sobre el qual no manquen Sentències de les quals es podria inferir que, en bona tècnica, el tràmit com a tal hauria de romandre obert fins que no hauria estat declarada formalment la seva preclusió, per aplicació (sota la vigència de la LPA) de l'art. 76.3 LPA. En aquest sentit, podríem portar a col lació la STS 3ª3ª, núm. 2003, de 18 de desembre de 2017, cassació 1081/2015, així com la Sentència d'11 d'octubre de 2017, dictada per la Secció 4ª de la Sala del Contenciós Administratiu de l'Audiència Nacional en el sí del recurs núm. 429/2015.

Recordem que l'art. 76 LPA establia que: 1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Es tractava de previsions (a hores d'ara reproduïdes per l'art. 73 de la Llei bàsica 39/2015, d'1 d'octubre), que semblarien incompatibles amb la tècnica consistent en considerar automàticament elevats a definitius els actes 'provisionals' que no haurien estat objecte d'al legacions dins d'un termini prèviament acotat. Perquè aquest automatisme (que a hores d'ara les lleis només preveuen per a l'aprovació definitiva de determinades ordenances, un cop conclosa la informació pública) és susceptible de fer inviable d'arrel la 'possibilitat última' que preveia el punt 3 de l' art. 76 LPAC i que actualment contempla l'art. 73 de la Llei bàsica 39/2015.

Podríem afegir fins i tot que la manca de la notificación d'un acte declarant la preclusió del tràmit, impediria que l'acte 'provisional' deixés de ser-ho en tot allò que la 'provisionalitat' pogués beneficiar l'interessat.



TERCERO. Atendidos los términos del artículo 139 de la ley jurisdiccional, no procede condena en costas en ninguna de las instancias.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación al caso,

Fallo

ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto en nombre y representación de la 'Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB)' contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 10 de los de Barcelona de fecha 4 de noviembre de 2.016, sentencia que REVOCAMOS y dejamos sin efecto y, en su lugar, ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo presentado contra la resolución del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa de 19 de enero de 2.015, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra la de 16 de octubre de 2.014, declarando en situación anómala la vivienda sita en calle Pare Llaurador, 237, 1. Sin costas en ninguna de las instancias.

Firme que sea esta resolución, con certificación de la misma y atento oficio en orden a la ejecución de lo resuelto, procédase a la devolución al Juzgado de procedencia de las actuaciones y expediente recibidos.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciendo saber que no es firme, pudiendo interponer frente a ella recurso de casación ante la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado y que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala sentenciadora, recurso deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección sentenciadora en el plazo de los 30 días siguientes al de la notificación de esta resolución, con el cumplimiento de los requisitos enumerados en los artículos 86 y siguientes, debiendo tenerse presente el acuerdo del Consejo General del Poder Judicial de 19 de mayo de 2016, por el que se publica el acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016, de fijación de reglas sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación (B.O.E. nº 162, de 6 de julio de 2.016).

No cabrá contra esta resolución, por el contrario, recurso de casación ante la Sección de Casación de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia a que se refiere el segundo inciso del artículo 86.3 de la ley jurisdiccional, por infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, por equiparación en este caso de las sentencias de esta Sala a las dictadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su propio ámbito, tal como han declarado los autos de la Sección de Casación de esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de 10 de mayo de 2.017 (recursos de casación 1/2017, 3/2017, 4/2017, 5/2017 y 8/2017).

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal al rollo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, constituido en audiencia pública. Doy fe.