Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 89/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 745/2017 de 29 de Enero de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA:00089/2019 00089/2019
-SECCIÓN PRIMERA-
Equipo/usuario: MPCModelo: N11600
C/ ANGUSTIAS S/N Correo electrónico:N.I.G: 47186 33 3 2017 0000822
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000745 /2017 MPC
Sobre: MINAS
De SOCIEDAD ANÓNIMA HULLERA VASCO LEONESA
ABOGADO D. AMALIO JOSÉ MIRALLES GÓMEZ
PROCURADOR Dª. MARÍA ELENA CARRETÓN PÉREZ
Contra CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y HACIENDA
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD SRA. MARTÍNEZ ÁLVAREZ
PROCURADOR D./Dª.
SE NTENCIA Nº 89
ILMA. SRA. PRESIDENTA DE SALA
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a veintinueve de enero de dos mil diecinueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:
La Orden de fecha 10 de julio de 2017 dictada por la Consejería de Economía y Hacienda por la que
resuelve el recurso de alzada interpuesto por la recurrente contra la resolución de la Dirección General de
Energía y Minas de fecha 13 de noviembre de 2014, por la que autoriza la transmisión a favor de dicha sociedad
de las concesiones mineras de 'HULLERAS DE SABERO Y ANEXAS, S.A.'
Son partes en dicho recurso:

Como recurrente, SOCIEDAD ANÓNIMA HULLERA VASCO LEONESA, representada por la
procuradora Sra. Carretón Pérez y defendida por el letrado Sr. Miralles Gómez.
Como demandada, ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN
-CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y HACIENDA-, representada y defendida por la letrada de sus servicios
jurídicos Sra. Martínez Álvarez.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ.

Antecedentes

PRIMERO . - Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que estimando el recurso contencioso-administrativo aquí interpuesto, declare: 1.- No ser conforme a derecho la resolución impugnada.

2.- Se revoque la Orden emitida por la Consejería de Economía y Hacienda de Castilla y León de 10 de julio de 2017, que resuelve el recurso de alzada interpuesto por la recurrente.

3.- Anule y deje sin efecto el apartado tres de la parte dispositiva de la resolución de la Dirección General de Energía y Minas de fecha 13 de noviembre de 2014.



SEGUNDO . - En el escrito de contestación presentado por la representación procesal de la administración demandada, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, interesa de la Sala el dictado de una sentencia íntegramente desestimatoria del recurso, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.



TERCERO . - Al no haberse practicado prueba, ni presentado escrito de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día dieciséis de enero del año en curso.

Fundamentos

PRIMERO. - Se recurre la Orden de 10 de julio de 2017, dictada por la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León que desestima el recurso de alzada interpuesto por la Sociedad Anónima Hullera Vasco-Leonesa contra la anterior Resolución de fecha 13 de noviembre de 2014 dictada por la Dirección General de Energía y Minas que autoriza la transmisión a favor de dicha entidad de las concesiones mineras de Hulleras de Sabero y Anexas, S.A.

Las citadas resoluciones autorizan la transmisión de las citadas concesiones en favor de la Sociedad Anónima Hullera Vasco-Leonesa, advirtiendo, en lo que ahora importa, que la reanudación de la actividad de explotación de carbón solo será posible contando con el informe favorable del Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras.



SEGUNDO. - La representación procesal de la Sociedad Anónima Hullera Vasco-Leonesa pretende en este recurso la anulación de las resoluciones recurridas en lo que se refiere a la condición impuesta en las mismas, que exige el informe favorable del Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras para poder explotar las concesiones, en los términos que indica en el suplico de su demanda.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, sostiene que los informes evacuados por el Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras que obran en el expediente administrativo no le han sido notificados, lo que, a su juicio, merma sus posibilidades de defensa, y, además, incurren en varios errores, por lo que no se ha aplicado correctamente la Orden de 31 de octubre de 1990, por la que se regulan las Compensaciones de los costes por adquisición de carbón de origen subterráneo que excedan de los que derivan de los contemplados en los contratos de largo plazo con centrales térmicas.

En segundo lugar, invoca le teoría de los actos propios y el principio de confianza legítima, puesto que la Administración ha dictado diversos actos de los que cabe entender que la explotación de las concesiones mineras que le han sido transmitidas es posible.



TERCERO. - Como hemos expuesto, las resoluciones recurridas autorizan la transmisión de las concesiones mineras en favor de la entidad actora, si bien, advierten que su explotación exige el informe favorable del Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, siendo precisamente esta cuestión lo que constituye el objeto de este recurso.

Conviene tener presente, tal y como se pone de manifiesto la contestación a la demanda, que la reanudación de la explotación queda al margen de los límites de este recurso y que, en su caso, será objeto de análisis en el expediente relativo a la reanudación de la explotación, ya que lo único que hace la Orden impugnada, al confirmar la resolución anterior, es autorizar la transmisión de las concesiones mineras.

Debemos recordar en este punto que la transmisión de derechos mineros se contempla en los artículos 94 y siguientes de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y que el artículo 100 prevé que el adquirente, arrendatario o el que de cualquier forma adquiera un derecho minero, se somete a las condiciones establecidas en el otorgamiento, permiso o concesión de que se trate y, en todo caso, a las disposiciones de la presente ley y su reglamento, y que se compromete asimismo al desarrollo de los planes de labores ya aprobados y a todas las obligaciones que correspondieran al titular del derecho minero.

Dicha previsión normativa y la 'advertencia' cuestionada tiene en este caso particular interés por el hecho cierto de que las explotaciones que nos ocupan han sido objeto de ayudas públicas, dada la situación del mercado del carbón.



CUARTO. - La representación procesal de la parte actora sostiene, en primer lugar, que los informes tenidos en cuenta por las resoluciones recurridas emitidos, por el Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, no le han sido notificados y, además, que son erróneos.

Examinado el expediente administrativo comprobamos que en fecha 30 de diciembre de 2005 la Sociedad Mercantil Anónima Hulleras de Sabero y Anexas presenta solicitud para que fuese autorizada la transmisión de la concesión minera de explotación para recursos de la sección D (carbón) y recursos de la Sección C (caliza ornamental).

Por la Dirección General de Energía y Minas se solicitó informe al Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras en relación a la posibilidad de reiniciar la explotación de carbón en la concesión de explotación Sabero- 13 nº 12.830.

El informe requerido se emitió en fecha 28 de junio de 2011.

Con posterioridad, se solicitó al mismo Instituto un segundo informe que tuviese en cuenta que todas las concesiones mineras con sus demasías de Hulleras de Sabero y Anexas, S.A. se sustentaban en determinados proyectos de aprovechamiento del yacimiento, tanto de minería subterránea como de minería a cielo abierto.

Este segundo informe se emitió en fecha 1 de abril de 2014.

Tanto el primer informe como el segundo constituyen el fundamento de la cuestión que es objeto de este recurso, tal y como ha quedado delimitada en el anterior Fundamento de Derecho.

Pues bien, en relación a este primer motivo impugnatorio hay que decir que consta que mediante oficios de fecha 21 de mayo y 17 de julio de 2014 se dio audiencia tanto a la sociedad transmitente como adquirente del contenido de los informes del Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras.

De hecho, en fecha 5 de junio y 21 de julio de 2014, comparecieron en el expediente, sin que hiciesen alegación de ningún tipo (folios 60 y siguientes del expediente administrativo), por lo que en modo alguno puede considerarse que se haya omitido el trámite de audiencia, ni que se haya causado indefensión.

Hay que añadir, por otro lado, que no es el Instituto quien decide exigir el informe favorable al que hace referencia las resoluciones recurridas, sino el órgano con competencia para ello, esto es, la Dirección General de Energía y Minas, que es quien dicta el acto originario, y la Consejería que desestima el recurso interpuesto.



QUINTO. - Entrando en el motivo de fondo que alega la representación de la parte actora hay que tener en cuenta que efectivamente la explotación minera que nos ocupa se acogió a las medidas contempladas en los artículos 1º y 4º de la Orden Ministerial de 31 de octubre de 1990.

Consta en el expediente administrativo que el coste de cierre de la actividad se estimó en 49.220.916,36 euros.

Precisamente por dicho motivo, presentada la solicitud de autorización para la transmisión de la concesión minera, se recabó informe del Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras.

En el informe de 28 de junio de 2011, después de dejar constancia del hecho al que acabamos de referirnos, indica que en el año 1999 se intentó la reapertura de la mina y que no fue posible por ser incompatible con la normativa europea y que ello seguiría siendo así en tanto en cuanto siguieran existiendo ayudas a la industria del carbón.

En fecha 27 de febrero de 2014, se solicitó un nuevo informe, emitido el 1 de abril de 2014, que ratifica el anterior, indicando que seguía vigente la Decisión 2010/787/UE del Consejo de 10 de diciembre de 2010, así como que el cierre de Hulleras de Sabero y Anexas afectó a las explotaciones de minería subterránea y a cielo abierto.

Es precisamente en base a tales informes que se dictan las resoluciones impugnadas en los términos que ya hemos expuesto.

La representación de la parte actora considera que los informes incurren en un error, ya que las ayudas a las que se refiere la Orden de 31 de octubre de 1990, se concedieron no por cerrar la explotación, sino por reducir la actividad productiva.

En concreto, señala que la explotación minera subterránea se cerró, acogiéndose a las ayudas de la Orden de 31 de octubre de 1990, continuando la explotación minera a cielo abierto (Sabero nº 8 y Sabero nº 6), si bien esta explotación se suspendió finalmente por falta temporal del mercado para el carbón (Orden de 23 de mayo de 1995, dictada por la Consejería de Economía y Hacienda).

Hay que decir que, según resulta del propio relato de hechos que hace la parte actora, sigue suspendida la explotación minera a cielo abierto, sin que sea objeto de este recurso, las solicitudes presentadas para la reanudación de los trabajos suspendidos (ver puntos 8 a 10 del apartado de los hechos).

El error que describe la parte demandante no es de apreciar.

Efectivamente, el informe de 1 de abril de 2014, emitido por el Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras es explícito al decir que existe una incompatibilidad para la reapertura de las explotaciones porque el cierre de la empresa Huelleras de Sabero y Anexas, S.A. afectó tanto a las explotaciones de minería subterránea como de minería a cielo abierto.

Este informe se emite precisamente para resolver el expediente para autorizar la transmisión de la concesión, teniendo en cuenta los dos tipos de explotaciones de que era titular Hulleras de Sabero y Anexas, S.A.

Esta es la razón por la que, después de emitido el informe de 28 de junio de 2011, se solicita una aclaración (ver escrito de 25 de febrero de 2014, obrante a los folios 57 y siguientes del expediente administrativo) y se elabora el citado informe de 1 de abril de 2014.

A la vista de tales informes se concluye que haber recibido ayudas impide la reanudación de la actividad minera.

Hay que tener en cuenta que la Decisión 2010/UE/787/UE de 10 de diciembre de 2010, relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbon no competitivas se aplica tanto a las explotaciones mineras subterráneas como a cielo abierto, según establece su artículo 1.d), y que las ayudas se justifican para aliviar las consecuencias sociales y regionales del cierre de esas minas, propiciando un cese ordenado de las actividades en el contexto de un plan de cierre irrevocable de la mina y/o la financiacion de costes excepciona les, en particular las cargas heredadas del pasado, tal y como indica el punto 5 de la motivación de la citada norma europea.

Por lo tanto, representa, en principio, una incompatibilidad recibir ayudas por el cierre o disminución de la actividad minera en el marco general de ayudas compatibles con el funcionamiento del mercado interior y a la vez, sin haber devuelto las mismas, pretender reanudar la explotación de las minas que se han visto beneficiadas por tales ayudas, siendo este un aspecto que sin duda debe ponerse en conocimiento del nuevo adquirente.

Esta es la razón por la que las resoluciones recurridas hacen referencia a la necesidad de constar con uniforme favorable que permita esa reanudación de la actividad.

Por otro lado, carece de relevancia la alegación que se hace en la demanda en el sentido de que la normativa citada en los informes (y asumida en las resoluciones recurridas) es de fecha posterior a la concesión de las ayudas, porque la normativa europea citada (Reglamento 1407/2002, de 23 de julio, y la Decisión 2010/787/UE, de 10 de diciembre) hacen referencia a la compatibilidad de las ayudas con los principios que rigen el mercado interior y porque al momento en el que ha de resolverse la autorización de la transmisión sigue existiendo esa incompatibilidad entre recibir ayudas y reabrir las minas cerradas.

Por lo tanto, no hay ningún error, ya que lo que la parte entiende por tal es el punto que ha sido aclarado en la tramitación del expediente y la razón por la que hay dos informes del Instituto para la Reanudación de la Minería de Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, que contienen idéntica conclusión.

A partir de ahí, es carga de la parte actora argumentar que no ha recibido ayudas o que las recibidas, no son incompatibles con la reapertura de la explotación, pero lo cierto es que ningún argumento se contiene en la demanda, más allá de ese error, que, como hemos visto, no es de apreciar, sin perjuicio, además, de que la reanudación o no de la explotación ha de ventilarse en otro lugar.



SEXTO. - En segundo lugar, se sostiene que las resoluciones impugnadas van en contra de los propios actos dictados por la Administración y del principio de confianza legítima.

A este respecto dice que la Administración autorizó el proyecto de adaptación a la nueva situación del Plan de Explotación y Restauración para la explotación a cielo abierto en las Cortas Sabero nº 6 y Sabero nº 8 (resolución de 1 de julio de 1993) y que también se aprobó el Plan de Labores del año 1994 (resolución de 29 de abril de 1994).

También se refiere a las autorizaciones de cese temporal de labores en las referidas cortas al no haber demanda, por Órdenes de 23 de mayo de 1995, 18 de diciembre de 1996 y 16 de julio de 1999, así como que en fecha 7 de diciembre de 2000, a requerimiento de la Administración, se presentó un proyecto de reanudación de trabajos en dichas concesiones mineras.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2018, (recurso de casación 3851/2015 ): dice "Como nos recuerda la sentencia de esta Sala de 6 de abril de 2017, (recurso contencioso-administrativo 453/2016 ), citando pronunciamientos anteriores, (...) la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium, surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.

La jurisprudencia citada -pueden verse también las sentencias de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (casación 7242/1997 ), 17 de mayo de 2013 (recurso contencioso- administrativo 441/2010 ) y las demás sentencias que en ella se citan- traza así los perfiles de la doctrina de los actos propios señalando la estrecha relación que guarda con los principios de la buena fe y de confianza legítima , resultando de ello que no cabe afirmar que se haya vulnerado la doctrina de los actos propios por mero hecho de que en el modo de proceder de la parte -en este caso, el Consell Comarcal del Vallés Oriental- se advierta un cambio de criterio, siendo necesario que la actuación que se pretende cuestionar sea al mismo tiempo vulneradora de los principios de la buena fe y confianza legítima".

Los actos a los que se refiere la parte actora y que, a su juicio, impedirían que se dictase un acto como el aquí recurrido se han dictado en un expediente distinto del que aquí nos ocupa y analizando unas cuestiones también distintas.

En efecto, tales actos se dictan en el marco de una explotación minera a cielo abierto que se está llevando a cabo hasta que se suspende la explotación según la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 23 de mayo de 1995, suspensión que fue prorrogándose.

Ciertamente, 21 de octubre de 2000 se dio por finalizada dicha suspensión y se abrió un plazo para que se presentase un plan de reanudación de los trabajos.

Dicho Plan aún no ha sido aprobado y no consta que tales trabajos se hayan reanudado Sin embargo, el expediente que aquí nos ocupa tiene un objeto distinto, ya que se refiere a la autorización de una transmisión de las concesiones mineras y, por lo tanto, lo que debe decirse es si esa transmisión puede autorizarse o no.

Y, como quiera que el nuevo adquirente se subroga en la posición del transmitente ( artículo 100 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas ), se hace constar la situación objetiva en la que se encuentran esas concesiones y de ahí que se advierta de la necesidad de cumplir la condición que se cuestiona.

Por lo tanto, los actos a los que la parte demandante se refiere en su demanda no indican que, pese a las ayudas solicitadas, es conforme a derecho la reanudación de la explotación y a ésta realmente no se refiere las resoluciones que aquí se impugnan, ya que la reanudación o no de la misma será objeto de otro expediente.

Y, por otro lado, aunque así fuera, ello en modo alguno impediría que se estableciese la condición que se cuestiona, ya que ésta viene impuesta por razón de la incompatibilidad ya vista.

Conviene recordar en este punto la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2018, (recurso de casación 3762/2015 ) que dice " Sin embargo, el principio de confianza legítima n o garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes púb licos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general '. Por otra parte, en la STS de 1-2- 99, se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ám bito del Derecho púb lico, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una. conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma .

O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa.'...".

Todo lo cual nos lleva a la desestimación del recurso.

SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción y al apreciar dudas de derecho por el propio contenido de los actos recurridos al imponer la condición aquí analizada, no procede imponer las costas a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que debemos desestimar el presente recurso contencioso-administrativo nº 745/2017, interpuesto por la representación procesal de la Sociedad Anónima Hullera Vasco-Leonesa, contra Orden de 10 de julio de 2017, dictada por la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León que desestima el recurso de alzada contra la anterior Resolución de fecha 13 de noviembre de 2014.

No procede imponer las costas de este recurso a ninguna de las partes.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así por esta Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Doy fe.