Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 899/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 716/2017 de 12 de Junio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.
SECCIÓN TERCERA.
REGISTRO NÚMERO 716/2017.
SENTENCIA
Iltmos/as. Sres. Magistrados
Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.
Don Guillermo del Pino Romero.
Dña. María José Pereira Maestre.
En la ciudad de Sevilla, a 12 de junio de 2019.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, ha visto el recurso número 716/2017, interpuesto por la UNION GENERAL DE TRABAJADORES
representada por la Procuradora Dña. Eva María Mora Rodríguez, y asistida por los Letrados D. Juan Carlos
Jurado Jiménez y D. Ignacio Albendea Solís; y como la parte demandada, la Consejería de Empleo, Empresa y
Comercio de la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de su Gabinete Jurídico. Ha sido
ponente la Ilma. Sra. Dña. María José Pereira Maestre, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la referida representación se presentó escrito interponiendo el presente recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender la obligación de pago de la cantidad total ascendente a 8.695,01 euros, más los intereses de demora y legales correspondientes, en concepto del 25% de la subvención total otorgada por resolución de 21/12/2010, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE) por la que se concedió subvención por valor de 83.100,00€ para el desarrollo de acciones formativas de oferta al amparo del programa de formación e inserción socio laboral para colectivos con especiales dificultades de inserción, dirigida a colectivos de personas con discapacidad y personas inmigrantes, al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009, Expediente 98/2010/D/700.



SEGUNDO.- Teniendo por interpuesto el recurso, se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en la LJCA y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido.



TERCERO.- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que desestime por ser ajustado a derecho el acto administrativo impugnado.



CUARTO.- Recibido el juicio a prueba limitada al expediente administrativo, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo, que tuvo lugar en el día de hoy.



QUINTO.- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Tiene por objeto el presente recurso jurisdiccional analizar y decidir sobre la conformidad a Derecho de la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender la obligación de pago de la cantidad total ascendente a 8.695,01 euros, más los intereses de demora y legales correspondientes, en concepto del 25% de la subvención total otorgada por resolución de 21/12/2010, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE)al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009, Expediente 98/2010/ D/700.

Del expediente administrativo y documental aportada resultan los siguientes datos: -Con fecha 21/12/2010 se dictó resolución de concesión de subvención por importe de 83.100,00€ para el desarrollo de acciones formativas de oferta al amparo del programa de formación e inserción socio laboral para colectivos con especiales dificultades de inserción, dirigida a colectivos de personas con discapacidad y personas inmigrantes, al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009, Expediente 98/2010/D/700. Con fecha 20/4/2011 se abonó el 75%.

- Se había autorizado como plazo máximo para presentar la justificación el 28/2/2013. Presentada con fecha 1/3/2013 la documentación para la justificación, consta que fue requerida en fecha 24/4/2015 para presentar documentación.

-Con fecha 8/3/2017 se presenta escrito de requerimiento de abono del 25% restante.

-Con fecha 20/9/2017 la recurrente es de nuevo requerida para presentar documentación.

-Con fecha 8/11/2017 se dicta Acuerdo de inicio de reintegro. Se solicitó ampliación del plazo para alegaciones, lo que fue concedido con fecha 13/12/2017. Con fecha 11/1/2018 se dicta propuesta de resolución de reintegro parcial.

-Con fecha 10/10/2018 se dicta resolución que acuerda el reintegro de 3.427,76€ de principal y 1.141,08€ de intereses de demora, devengados desde la fecha del pago del anticipo del 75% de la subvención. Se acuerda modificar la subvención concedida fijando la cuantía en el importe correctamente justificado que asciende a 58.897,24€. Se declara la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de liquidar de la subvención que asciende a un total de 20.775,00€.

-Con fecha 15/11/2018 se interpone recurso de reposición contra la anterior resolución de reintegro e instando la suspensión de la ejecución de la misma, que no consta haber sido resuelto.

Sostiene la parte recurrente, en primer lugar, la irrelevancia del reintegro acordado para enervar el pago del 25% restante de la subvención, ya que formulado recurso de reposición, se encuentra suspendido en vía administrativa por silencio positivo al haber transcurrido el plazo regulado por el art.117.2 letra a) LPAC (antiguo art.111.2 de la Ley 30/1992); y que ha acreditado convenientemente haber requerido a la Administración para realizar la actuación a la que venía obligada consistente en el pago del resto de la subvención pendiente, que ha de ser automático tras la justificación final por importe superior al 75% (el 85,46%) de la subvención, validada por un informe de un auditor de cuentas inscrito como ejerciente en el Registro de Auditores de Cuentas.

Por su parte, la Administración demandada alega que existiendo resolución de reintegro, ningún sentido tiene imponer a la Administración pagar a la beneficiaria la parte reclamada del 25% restante de la subvención porque el resultado de la obligación de pago se habría visto superado, en este caso, por los acontecimientos posteriores, esto es, por el estudio exhaustivo de la documentación justificativa y la consiguiente determinación de que no procede abonar el 25% restante. Interesa la desestimación del recurso.



SEGUNDO.- Entrando en la cuestión suscitada, sostiene la recurrente que no existe margen alguno de actuación o apreciación por la Administración demanda para proceder, tras haber comprobado formalmente la cuenta justificativa, al abono del 25% restante y debido. Que se reconoce por la Administración acreditada la justificación de 58.897,24€, lo que supone el 70,87% de la subvención. Que ni siquiera obstaría a la procedencia del pago el hecho de que se estuviera tramitando un procedimiento de comprobación de la justificación presentada.

Con carácter previo debemos precisar que la invocación de la Sentencia de esta Sala de 7 de marzo de 2018 dictada en recurso 435/2017 para justificar la automaticidad del pago no nos parece acertada pues con independencia de que fue recurrida en casación estando pendiente de sentencia por el Tribunal Supremo, en aquel supuesto se habían presentado las justificaciones económicas y la liquidación de los cursos realizados constando certificación de conformidad emitido por el SAE acreditativo de la justificación por UGT del 87,37% de la subvención, sin actividad ulterior de la Administración; sin embargo, en el presente caso se ha desarrollado una labor de comprobación de la documentación justificativa que ha llevado a la Administración a iniciar un procedimiento de reintegro finalizado con resolución en la que se declara la obligación de reintegro de 3.427,76€ de principal y 1.141,08€ de intereses de demora, devengados desde la fecha del pago del anticipo del 75% de la subvención, así como declara la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de liquidar de la subvención que asciende a un total de 20.775,00€.

Dicho esto, en síntesis considera el Alto Tribunal en su Sentencia de 6 de marzo de 2018, Rec. 557/2017: _ Que la Sala partía de una premisa errónea al mantener que la actuación del beneficiario iniciaba un procedimiento especifico sometido a plazo de resolución conforme al artículo 42 y 43 de la Ley de Procedimiento.

-Que la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme de concesión. Por tanto se trata de una actuación necesaria y no de una solicitud conforme al art. 30.2 de la LGS, ya que con ello se trata de acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido, porque en la actuación administrativa que acuerda el pago no hay reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido.( art 34 de la LGS ).

-Que no es posible aceptar las alegaciones de la defensa de la Administración para justificar su inactividad, ya que mezcla dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a requerimientos temporales diferentes, por una parte la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y por otra la comprobación de la actuación comprometida. Tienen finalidades y ámbitos distintos según el art. 32 de la LGS , la primera de naturaleza formal está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada como paso previo al pago, por ello tiene un plazo breve atendido al ámbito de comprobación. La segunda comprobación de la actividad o comportamiento con alcance mas amplio y que perdura en el tiempo de prescripción del art.39 de la LGS (cuatro años).

- Nada impide en esa primera fase de justificación que se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se requiera o se pongan reparos, incluso que se inicie un procedimiento de reintegro ( art. 35 LGS ), pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro, siendo esclarecedor a este respecto lo dispuesto en el artículo 88 del Reglamento de la LGS. De modo que si se ha presentado la justificación, aunque no se haya realizado la comprobación exhaustiva de la realización de la actividad, o no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro, y aún iniciada la actividad de comprobación, si no se ha acordado suspensión de pagos, viene igualmente obligada al abono de la subvención si la documentación está completa.

-Llegados a este punto el Tribunal Supremo estima que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de acto administrativo firme del artículo 29.2 en relación al 25.2 y que de acuerdo con el art.32 de la Ley de la Jurisdicción , el Tribunal puede condenar a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidos, así el procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas.

- Es por ello que acreditado el derecho de la beneficiaria, como la pasividad de la Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto firme, como es el de concesión de una subvención, del que se derivan, no meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado cuando se han cumplido las obligaciones de justificación a que venía subordinada la percepción de la subvención.

- Por lo que aquí interesa fija como interpretación en relación al litigio de las normas sobre las que se configura el interés casacional: ' La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo establecido en las bases reguladoras, en este caso de dos meses, sin que pueda resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de pérdida del derecho a la subvención que regula el art.39 de la LGS '.



TERCERO.- Como ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala y Sección en la reciente sentencia de fecha 10/4/2019, dictada en el en el recurso 503/2017, dice así: '

CUARTO.- Teniendo en cuenta tales argumentos, la peculiaridad del supuesto aquí contemplado radica en primer lugar, en el inicio de un procedimiento de reintegro al advertirse omisiones en la documentación aportada que culmina con la resolución antes mencionada de 20 de mayo de 2016 que acordó el reintegro de 327.978 euros, más intereses de demora por importe de 97.936,76 euros; y en segundo lugar, en la presentación de un recurso de reposición contra dicho acto solicitando la suspensión ex art. 111.2 Ley 30/1992 , que al no ser resuelto de forma expresa entiende la actora que la eficacia de la mencionada obligación de reintegro está concedida por silencio positivo al haber transcurrido ampliamente el plazo regulado por el apartado 3 del citado art.

111 de la Ley 30/1992 . El sindicato recurrente en apoyo de este argumento cita el art. 21.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , a virtud del cual 'se considerará que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se encuentran al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones cuando las deudas estén aplazadas, fraccionadas o se hubiera acordado su suspensión con ocasión de la impugnación de la correspondiente resolución de reintegro', por lo que la obligación de pago desplegaría todos sus efectos mientras no se declare y sea ejecutiva la obligación de reintegro.

La Administración demandada viene a reconocer que la resolución de reintegro se encuentra suspendida en vía administrativa por la razones que expuso la parte recurrente, pero esa suspensión reactiva la situación anterior al inicio del procedimiento de reintegro, situación que es la propia de la no procedencia del pago del 25% restante de la subvención por falta de la debida y completa justificación de la subvención por UGT-A.

Ciertamente, no resulta lógico imponer a la Administración el pago del 25% restante de la subvención, cuando existe un acto administrativo que declara el reintegro de la subvención por justificación insuficiente u omisión de documentos exigibles, y ello aun cuando dicha resolución esté suspendida en vía administrativa. Debe tenerse en cuenta en primer lugar que para la primera verificación de la documentación, de carácter formal, el Tribunal Supremo hablaba de 'plazo breve' establecido en la Orden reguladora (en aquel caso eran dos meses), pero en el presente supuesto, la normativa reguladora de la subvención, no impone plazo alguno para la primera verificación de la documentación aportada. En cualquier caso, dicha verificación se inicia meses después de la presentación de la justificación documental, que finalmente se consideró indebida e insuficiente; recordemos que la STS de 6 de marzo de 2018 declaraba la obligación de pago de la Administración del 25% restante cuando se han cumplido las obligaciones de justificación a que venía subordinada la percepción de la subvención, lo cual aquí no acaece, de ahí el inicio y conclusión de un expediente de reintegro, posibilidad abierta a tenor de la mencionada sentencia una vez efectuados los oportunos requerimientos o reparos, como queda acreditado a través del examen del expediente administrativo del que resultan dos requerimientos, y del que se desprende además una labor de comprobación material de la ejecución de la actividad subvencionada a través de los distintos requerimiento realizados (pdf 12 y 13 EA).

En segundo lugar, el pago derivaría de un acto firme en los términos del artículo 99 de la Orden de 23 de octubre de 2009 por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre , por el que se regula la ordenación de la formación profesional para el empleo en Andalucía y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y otros procedimientos (Orden reguladora), como igualmente declaró el Tribunal Supremo, una vez realizada la reiterada verificación formal; no obstante, en nuestro caso, la Administración entendió, una vez realizada la labor de verificación de la documentación aportada que las justificaciones presentadas resultaban insuficientes para alcanzar la cuantía del anticipo recibido correspondiente al 75% de la subvención (falta de completitud de la documentación justificativa, es decir, la primera fase de naturaleza formal), por lo que al no cumplirse esta condición no cabe ejecutar el acto firme de concesión de la subvención. Llegados a este punto, debemos precisar que la parte actora sostiene su acción en la automaticidad del pago del 25% tras la presentación de la cuenta justificativa final cuyo importe superaría el 75% del total subvencionado pero no acredita que la justificación desde su perspectiva formal sea suficiente, en especial debe tenerse que, abstracción hecha de lo que resulta del expediente administrativo, no se ha practicado prueba sobre el cumplimiento de los distintos requerimientos de documentación practicados por la Administración o en relación con la corrección de la documentación aportada en principio o tras los requerimientos, prueba que habría de solicitar en un eventual recurso contencioso-administrativo contra la resolución que acordó el reintegro parcial. Datos necesarios, pues por el momento lo que consta es la oposición a los requerimientos, para efectuar un análisis relativo al cumplimiento de las condiciones establecidas en el acto firme concesional y que excluirían el alegado enriquecimiento injusto de la Administración, que según la parte recurrente, derivaría de la desestimación de su reclamación de pago.

Relacionado con lo anterior desde la perspectiva de la fase de comprobación material, la STS de 6 de marzo de 2018 ya precisó que al no existir un procedimiento diferenciado de comprobación, no resulta aplicable el plazo de tres meses para resolver la reclamación, ni por tanto se producirían los efectos positivos del silencio; en segundo término tal labor se ha realizado dentro del plazo de prescripción de cuatro años previsto en el art. 39 LGS pues la Orden reguladora no establece plazo específico para la comprobación material. Tampoco cabe la aplicación del principio de confianza legítima que derivaría del certificado emitido por el SAE con fecha de 23 de mayo de 2012 según el cual de la documentación presentada por la beneficiaria resultaba acreditado que la subvención se había aplicado a la finalidad para la que fue concedida, en el importe del anticipo del 75% de 327.978 euros; pues el incumplimiento de la finalidad de la subvención no constituye la causa del reintegro no discutiéndose que se realizó la actividad subvencionada, sino la indebida/incompleta justificación documental.

Por lo expuesto, procede la desestimación de la demanda.' Razonamientos que resultan de plena aplicación al presente supuesto. Y así consta que presentada la documentación para justificación de la actividad subvencionada (que fue considerada fuera de plazo por la Administración, al haber finalizado el 28/1/2013, siendo presentada el 1/3/2013), fue objeto de un procedimiento de comprobación y tras varios requerimientos para aportación de documentación, la Administración entendió, una vez realizada la labor de verificación de la documentación aportada, que las justificaciones presentadas resultaban insuficientes resolviendo con una orden de reintegro. Por lo que, ciertamente, no resulta lógico imponer a la Administración el pago del 25% restante de la subvención cuando existe un acto administrativo que declara el reintegro de la subvención por justificación insuficiente u omisión de documentos exigibles, y ello aún cuando dicha resolución esté suspendida en vía administrativa, y sin perjuicio de lo que resulte finalmente.

Es por lo expuesto que el recurso no puede ser estimado.



CUARTO.- No procede hacer expresa imposición de costas conforme al art.139.1 de la Ley de la Jurisdicción, al existir dudas interpretativas sobre las cuestiones planteadas.

Vistos los artículos citados, los concordantes, y demás pertinentes de general aplicación.

Fallo

Desestimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Eva María Mora Rodríguez, en nombre y representación de la UNION GENERAL DE TRABAJADORES DE ANDALUCÍA, contra la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender la obligación de pago de la cantidad total ascendente a 8.695,01 euros, más los intereses de demora y legales correspondientes, en concepto del 25% de la subvención total otorgada por resolución de 21/12/2010, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE)al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009, Expediente 98/2010/D/700. Sin costas.

Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.