Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 903/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 231/2017 de 25 de Marzo de 2019

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 903/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE MALAGA.
RECURSO nº 231/2017
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS
Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR
Dª . CRISTINA PEREZ PIAYA MORENO
Seccion Funcional 1ª
____________________________________
En la ciudad de Málaga, a 25 de marzo de 2019.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, compuesta en su Sección Funcional Primera por los Ilmos. Magistrados referenciados al
margen, el recurso contencioso-administrativo núm. 231/2017 por la Procuradora de los Tribunales Doña Alicia
Márquez García en nombre y representación de Don Ramón sobre reintegro de subvención , interpuesto
por, figurando como parte demandada la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, representada y
defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR, quien expresa el
parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero .- Por la Procuradora de los Tribunales Doña Alicia Márquez García, en la representación acreditada, se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía de fecha 8 de mayo de 2016, el cual fue admitido a trámite, reclamándose la remisión del expediente administrativo y emplazándose a la Administración demandada.

En la fecha señalada para la vista por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo al que, por turno de reparto, había correspondido el conocimiento del asunto fue suscitada por la demandada cuestión de falta de competencia objetiva, declarándose la competencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia por Auto de fecha 20 de diciembre de 2016 y remitiéndose a este Tribunal las actuaciones.

Segundo.- Por la parte recurrente se formalizó en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, los hechos y fundamentos jurídicos que estimaba de aplicación que por razones de economía procesal damos por reproducido Viniendo a solicitar que se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación del recurso, se revoque la resolución administrativa impugnada, con imposición a la Administración demandada de las costas procesales causadas.

Tercero .- Del escrito de demanda se dio el oportuno traslado a la demandada, formulando la Letrada de la Junta de Andalucía en tiempo y forma escrito de contestación en el que venía, de un lado a alegar la inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso, en cuanto al fondo, a oponerse a la admisión de las pretensiones deducidas de contrario y a interesar su desestimación.

Cuarto .- Acordado el recibimiento del pleito a prueba fue propuesta y admitida documental, en exclusiva, evacuando las partes oportunamente el trámite de conclusiones y señalándose para votación y fallo, lo que se llevó a efecto 20 de marzo de 2019 Quinto .- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales, salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de asuntos pendientes en esta Sala.

Fundamentos

Primero .- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la pretensión de que se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico y anule la resolución de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía de fecha 8 de mayo de 2016, que acuerda el reintegro de la cantidad de 6067,14 € euros más el incremento de los intereses devengados desde el abono de la subvención por incumplimiento de los requisitos exigidos para la concesión de la misma.

Fundamenta la parte recurrente su pretensión, en esta vía jurisdiccional, en mantener que la condición recogida en el punto 3.d, de la resolución de 30 de junio de 2010, relativa a la obligatoriedad de contratar por un período mínimo de seis meses a jornada completa a un demandante de empleo registrado en el SAE , fue cumplida sobradamente toda vez que se contrató desde el 1 de diciembre de 2012 hasta el 30 de noviembre de 2014 a D. Serafin .

Por su parte la Administración demandada alega de un lado, la extemporaneidad del recurso por haberse interpuesto fuera de plazo y en cuanto al fondo reitera el contenido de la resolución recurrida.

Segundo .- El análisis de las cuestiones suscitadas en el presente recurso debe comenzar por abordar la cuestión relativa a la inadmisibilidad invocada por la Administración recurrente; debiendo al respecto señalar que la misma no puede tener favorable acogida toda vez que siendo un dato incontrovertido que la resolución objeto del presente recurso fue notificada a al recurrente el 25 de mayo de 2015, y constando que el recurso se presentó ante el Decanato de los Juzgados de Málaga el lunes 27 de julio del mismo año; y teniendo en cuenta la inhabilidad a los efectos que nos ocupa de los sábados y domingos, resulta evidenciado que fue presentado en el plazo de los dos meses exigido en la Ley Jurisdiccional .

Tercero .- Luego descartada la causa de inadmisibilidad, el análisis de la cuestión de fondo suscitada aconseja recordar que la subvención no responde a una causa donandi , sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un modus , libremente aceptado por recurrente en la actuación de éste, de modo que las cantidades que se otorgan al beneficiario se hallan vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto.

Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención , en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 16 de septiembre de 2002, recurso 7242/1997 ).

En esta misma sentencia, rechaza el alto tribunal que con el reintegro estemos ante un acto revocatorio de otro declarativo de derecho que desconoce el procedimiento establecido que supone la previa declaración de lesividad, sino simplemente ante el cumplimiento de una condición resolutoria o ante las consecuencias de la inobservancia de los requisitos a los que precisamente se supeditaba el otorgamiento de la subvención .

La subvención quedó subordinada a la observancia por el beneficiario de determinadas condiciones, reservándose la Administración concedente la competencia para proceder a su revocación en caso de incumplimiento de lo comprometido por quien recibió los fondos públicos o en el supuesto de que la inversión realizada no se adecuara a la esencia y finalidad de lo que se subvencionaba.

No puede apreciarse, por tanto, naturaleza sancionadora o de otro tipo ajeno al verdadero carácter del procedimiento en el que se adopta la decisión de reintegro , pues si bien y en todo caso el otorgamiento de la subvención supone el reconocimiento de un derecho en favor del beneficiario, ello no excluye que deba quedar supeditado a la adecuada satisfacción de las condiciones impuestas para su reconocimiento ( Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2003 o de 4 de febrero de 2005 ) y ello genera inexcusables obligaciones cuyo incumplimiento determina su devolución sin necesidad de imponer sanciones o acudir a la revisión del acto administrativo en cuanto que existe en la subvención una condición en el sentido de que se cumplan las exigencias en los concretos tiempos en que proceda la subvención , con obligación de devolverla si la Administración constata el incumplimiento de las cargas asumidas y cuando se trata de reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden, basta la comprobación administrativa de su incumplimiento para que proceda la devolución de oficio.

En similares términos se ha pronunciado la Sala con sede en Sevilla de este Tribunal Superior de Justicia, en Sentencias de 26 de noviembre de 2010 (recurso 2310/2002 ) y 23 de mayo de 2011 (recurso 195/2009 ) y esta misma Sala con sede en Málaga en Sentencias de 14 de julio de 2011 (recurso 215/2008 ), 15 de junio de 2012 (recurso 883/2008 ) y 14 de junio de 2013 (recurso 215/2010 ), entre otras , aseverándose en las Sentencias de 26 de noviembre de 2010 y de 15 de junio de 2012 citadas, por remisión a la doctrina contenida en la STS 26 febrero 2008 , que ' Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC ' y que ' ... cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención , que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención . Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda '.

En el mismo sentido se pronuncian las SSTS 24 febrero 2003 (casación 2336/1998 y 1134/1998 ), 2 junio 2003 (casación 3725/1999 ), 3 noviembre 2006 (casación 1229/2004 ), 25 julio 2007 (casación 6702/2004 ) y 11 marzo 2009 (casación 993/2007 ), entre otras muchas.

Cuarto .- En cuanto a la procedencia del reintegro en el caso concreto sometido a nuestra consideración lo primero que debemos notar es que, como se expone en la resolución administrativa impugnada, y además no resulta controvertido por ninguna de las partes que la contratación efectuada D. Serafin lo fue durante el período comprendido del 1 de diciembre de 2012 al 30 de noviembre de 2014; esto es fuera del plazo de ejecución del proyecto, establecido en la resolución concesional (13 de enero de 2012) en la que se venía a establecer que 'La persona beneficiaria de los incentivos esta obligada al cumplimiento de determinadas condiciones' entre las que se encuentran las siguientes: -Acreditar la constatación por un período mínimo de seis meses a jornada completa de, al menos, un demandante de empleo registrado en la SAE. Si por cualquier incidencia, las personas contratadas causarán baja sin haber transcurrido dicho periodo mínimo se realizará la sustitución mediante otra contratación de las mismas características por el tiempo que reste para cumplir con duración esta condición'.

-Acreditar la contratación de un trabajador vinculado al proyecto.

-El beneficiario deberá ejecutar y justificar el proyecto antes del día 13 de enero de 2012.' Luego conforme a lo anterior, queda evidenciado el referido incumplimiento que sirvió de base para el dictado de la resolución objeto del presente recurso, en orden al reintegro de la subvención; toda vez que la contratación no fue en plazo sino fuera del periodo para la ejecución del proyecto, subvencionado y por tanto no puede tenerse en cuenta al objeto de cumplimiento de la obligación relativa a la creación de empleo.

Quinto . -Sin que pueda admitirse la invocada por la parte recurrente sobre aplicación del principio de proporcionalidad. Toda vez que es constante la doctrina jurisprudencial que viene a mantener que el principio de proporcionalidad es aplicable directamente a la imposición de sanciones y a otras medidas de contenido gravoso para los particulares; pero nunca a los casos en que claramente se produce un incumplimiento de la normativa. Debiendo señalar además que la Administración no ejerce, en los supuestos de subvención, la potestad sancionadora, sino facultades de control de las mismas que se corresponden con la carga jurídica que resulta del otorgamiento de dicha subvención tal y como hemos manifestado en el segundo y tercero de los fundamentos jurídicos de la presente.

Sexto .- Las consideraciones que anteceden comportan necesariamente la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, imponiendo al demandante las costas procesales causadas, por directa aplicación del criterio del vencimiento objetivo que consagra el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y al no estimar la Sala que concurran serias dudas de hecho o de derecho que puedan operar como supuesto de excepción al referido criterio o principio general; si bien con la limitación de 1000 € más IVA por todos los conceptos.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Alicia Márquez García, en la representación acreditada, contra la resolución dictada por la Agencia de Innovación Desarrollo de Andalucía de la Consejería de Educación, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de fecha 8 de mayo de 2015. Con imposición al recurrente las costas procesales causadas si bien con el límite de 1000 € más IVA por todos los conceptos.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal .

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION .- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.