Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 910/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 113/2017 de 25 de Octubre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA

SALA DEL CONTENCIÓS ADMINISTRATIU

SECCIÓ 3ª

Recurs d'apel lació núm. 113/2017

Jutjat Contenciós Administratiu núm. 12 de Barcelona

Procediment ordinari núm. 337/2015

Apel lant: SOCIEDAD DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACIÓN BANCARIA (SAREB)

Representant de l'apel lant: SR. FRANCISCO JOSÉ ABAJO ABRIL, Procurador

Apel lat: IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA

Representant de l'apel lat: SRA. CARMEN RIBAS BUYO, Procuradora

S E N T È N C I A núm. 910/18

Magistrats/ades:

IL LM. SR. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS, President

IL LMA. SRA. ISABEL HERNÁNDEZ PASCUAL

IL LM. SR. HÉCTOR GARCÍA MORAGO

Barcelona, 25 d'octubre de 2018

LA SALA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA (SECCIÓ 3ª), en nom de S.M el Rei i de conformitat amb allò que disposa l' art 117.1 de la Constitució, ha pronunciat la SENTÈNCIA que segueix, a les actuacions del recurs d'apel lació núm. 113/2017, promogut per la SOCIEDAD DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACIÓN BANCARIA (SAREB) -representada pel Procurador SR. FRANCISCO JOSÉ ABAJO ABRIL i assistida per la Lletrada SRA. ROSA VIDAL MONFERRER-, essent l'apel lat L'IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA -representat per la Procuradora SRA. CARMEN RIBAS BUYO i assistit pel Lletrat consistorial SR. EMILI PANZUELA MONTERO-.

Ha actuat com a Magistrat ponent l'Il lm. Sr. HÉCTOR GARCÍA MORAGO, el qual expressa el parer de la Sala.

Antecedentes

PRIMER:En el sí del procediment ordinari núm. 337/2015, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 12 de Barcelona dictà la Sentència núm. 34, de 2 de febrer de 2017, amb el veredicte que segueix:

'DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del SAREB contra la resolución citada en el encabezamiento de la presente sentencia, sin expresa condena en costas.'

SEGON:Disconforme amb la decisió que hem transcrit, l'actora deduí apel lació en temps i forma, a la qual s'hi oposà l'Ajuntament demandat.

TERCER:Un cop elevades les actuacions a aquesta Sala, es va acordar formar-ne aquest rotlle d'apel lació i, un cop verificats els tràmits processals pertinents s'assenyalà el dia 17 d'octubre de 2018 per tal de votar i decidir, la qual cosa s'ha produït en aquests mateixos termes.

QUART:En la tramitació d'aquest recurs d'apel lació han estat observades les prescripcions legals de rigor.

Fundamentos

PRIMER:Tal com ja hem expressat, en el sí del procediment ordinari núm. 337/2015, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 12 de Barcelona dictà la Sentència núm. 34, de 2 de febrer de 2017, amb el veredicte que segueix:

'DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del SAREB contra la resolución citada en el encabezamiento de la presente sentencia, sin expresa condena en costas.'

Aquest veredicte va venir precedit dels fonaments jurídics que passarem a transcriure:

'PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto la resolución de 27 de enero de 2015, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 7 de noviembre de 2014, que acuerda aprobar el cambio de titularidad del expediente a nombre de SAREB y ratificar la resolución de 25 de junio de 2014, por la que se acuerda incoar expediente por utilización anómala de vivienda sita en Avenida de Madrid 69, 5º 1ª, y requerir a la entidad para que en el plazo máximo de diez días proceda a la ocupación de la vivienda, advirtiendo que en caso de incumplimiento de lo ordenado se procederá a la imposición de multas coercitivas, a la incoación de expediente sancionador y a la incoación de expediente por incumplimiento de la función social de la propiedad.

Alega la demandante que la resolución recurrida es inválida por haber vulnerado la Administración la obligación de resolver el procedimiento en el plazo señalado en los apartados 3a) y 4 del artículo 42 y del artículo 44 de la Ley 30/1992, habiéndose producido la caducidad del procedimiento. Considera además que la resolución es inválida por adolecer el procedimiento de vicios que invalidan su tramitación, al haberse vulnerado el artículo 9.3 de la Constitución, el Título II de la Ley 26/2010, de 3 de agosto y el Título VI de la Ley 30/1992. Alega que además es inválida por no haber tenido en consideración la singularidad del traspaso de activos a SAREB operado en virtud de la Ley 9/2012, por no haber tenido en cuenta el objeto social del SAREB y por pretender la imposición al SAREB de una serie de condiciones imposibles. Considera además que no existe una situación legal de desocupación de las viviendas titularidad del SAREB, y que el inmueble en ningún caso se hallaba desocupado permanentemente y de forma injustificada.

La parte demandada se ha opuesto a la demanda alegando que la resolución recurrida es conforme a Derecho. Considera que no se ha producido la caducidad , pues al no regular la Ley 18/2007 un procedimiento específico, hay que acudir a las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos contenidos en los artículos 68 ss de la Ley 30/1992, que no han sido conculcadas. Alega que la Administración ha respetado lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 18/2007, realizando las comprobaciones de datos e inspecciones que requería la adopción de la resolución notificada, dando trámite de audiencia a la entidad requerida. Considera que las actuaciones llevadas a cabo (resoluciones de 3 de mayo de 2013 y 25 de junio de 2014) son actuaciones previas que no forman parte del procedimiento para la declaración de la utilización anómala de la vivienda. Alega que aún cuando se entendiera iniciado el expediente con estas resoluciones, el procedimiento habría finalizado con la vigencia del requerimiento que se contiene en dichas resoluciones. Argumenta que se han desplegado dos procedimientos : el de recordatorio del deber legal de ocupación de las viviendas ( art. 5 de la ley), y el de declaración formal de utilización anómala de la vivienda ( art. 41) . Considera que las obligaciones que impone la Ley del Derecho a la Vivienda deben ser cumplidas por el SAREB, y que las mismas no son incompatibles con su objeto social, ni mucho menos son de contenido imposible. Señala que la desocupación de la vivienda por más de dos años sin causa justificada y de forma permanente es un hecho acreditado, sin que la Ley exija la condición de que durante este periodo el inmueble se encuentre en manos del mismo titular. Alega además que el cambio de titularidad no está previsto como causa justificativa de la desocupación.

SEGUNDO. La Ley 18/2007 de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, tiene por objeto regular al derecho a una vivienda digna y adecuada establecido en la Constitución (art. 1 de la Ley ). Para ello, entre otras medidas, declara que la desocupación permanente de una vivienda constituye una 'situación anómala' (art. 41) que habilita a las Administraciones competentes en la materia para instruir un expediente y conocer los hechos por los que se produce esa falta de ocupación y, si se confirman, adoptar medidas de distinto calado con el objetivo de incentivar su ocupación y penalizar su desocupación injustificada, entre las cuales se prevén medidas de fomento (subvenciones) y medidas fiscales (arts. 41 y 42). La competencia para impulsar y coordinar esta clase de políticas se atribuye a la Comunidad Autónoma ( arts. 7 y 42.1), sin perjuicio de la autonomía de los entes locales para el ejercicio de sus competencias en materia de 'protección y gestión de viviendas ' que les reconoce la legislación de régimen local [ arts. 8 LDV y 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local ].

La resolución que se impugna confirma la incoación del expediente contra la recurrente por la utilización anómala de la vivienda sita en de Terrassa, de conformidad con el art. 41.3 de la Ley 18/2007 .

El artículo 41 de citada Ley se remite al artículo 3d para definir qué debe entenderse por desocupación permanente de una vivienda. Según este último artículo, es aquella situación en la que la vivienda queda desocupada permanentemente, sin causa justificada, por un plazo de más de dos años, considerando causas justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de domicilio por una situación de dependencia, el abandono de la vivienda en una zona rural en proceso de pérdida de población y el hecho de que la propiedad de la vivienda sea objeto de un litigio judicial pendiente de resolución.

El artículo 41 continua diciendo que:

'3. La administración competente, si tiene constancia de que una vivienda o un edificio de viviendas se utiliza de forma anómala o un inmueble se halla en situación anómala, debe abrir el oportuno expediente administrativo para realizar los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos sobre los que debe dictar la resolución.

4. En la detección de utilizaciones y situaciones anómalas de las viviendas, deben tenerse en cuenta especialmente:

a) Las declaraciones o actos propios del titular o la titular de la vivienda o del inmueble.

b) Las declaraciones y comprobaciones del personal al servicio de las administraciones públicas que tiene atribuidas las funciones de inspección en dicha materia y de los agentes de la autoridad en general.

c) La negativa injustificada del titular o la titular de la vivienda o del inmueble a facilitar las comprobaciones de la Administración si no existe causa verosímil que la fundamente y si, además, constan otros indicios de falta de ocupación.

d) Los anuncios publicitarios.

5. Una vez detectada la utilización o situación anómala, a efectos de comprobación, de forma justificada y aplicando criterios de ponderación en la elección del medio probatorio, la administración competente puede solicitar información relativa a:

a) Los datos del padrón de habitantes y de otros registros públicos de residentes u ocupantes.

b) Los consumos anormales de agua, gas y electricidad.

6. Con la finalidad a la que se refiere el apartado 5, los responsables de los registros públicos y las compañías suministradoras deben facilitar los datos requeridos.'

De esta regulación se desprende que el titular de la vivienda que permanece desocupada tiene derecho a participar en el previo expediente instructor, pues según el apartado cuarto de este artículo, deben de tenerse en cuenta sus declaraciones.

Según se desprende del expediente administrativo, en las actuaciones previas de comprobación no tuvo intervención el SAREB, sino Bankia, que era quien costaba a la Administración como titular de la vivienda, a pesar de que en la fecha en que se dictó la primera resolución (3 de mayo de 2013), la vivienda ya era propiedad del SAREB. Una vez acreditada la situación objetiva de desocupación, el Ayuntamiento acordó incoar expediente de utilización anómala de vivienda contra Bankia. Al comunicarse, por parte de la representación procesal del SAREB, que la propiedad de la vivienda correspondía a éste organismo, se acordó, por resolución de 7 de noviembre de 2014, la incoación del procedimiento por utilización anómala de vivienda contra el mismo. Si bien este organismo no tuvo, como se ha dicho, participación en las actuaciones previas de instrucción, dirigidas a comprobar la situación de desocupación y la existencia o no de causa justificada de la misma, lo cierto es que el SAREB formuló alegaciones al respecto, y que las mismas fueron contestadas en la resolución de 7 de noviembre de 2014, por lo que no se aprecia que se haya producido indefensión por este hecho. En cuanto al plazo concedido para la ocupación en el requerimiento, debe de tenerse en cuenta que el SAREB, en sus alegaciones, no solicitó que se ampliara este plazo, lo que hubiera hecho de tener intención de proceder a cumplir con la obligación señalada en la ley, y de hecho consta en el expediente que en fecha 10 de abril de 2015, todavía estaba desocupada la vivienda, lo que pone de manifiesto que, aún cuando el plazo concedido hubiera sido de un mes, o incluso de tres, tampoco se hubiera atendido, por lo que no procede declarar la nulidad por esta causa.

No puede considerarse que exista caducidad del expediente, pues el expediente por utilización anómala de vivienda se incoa contra el SAREB mediante la resolución recurrida, siendo las actuaciones previas realizadas actuaciones de comprobación, que no forman parte del expediente por utilización anómala de vivienda . La incoación de este expediente, que tiene lugar una vez se ha comprobado la situación anómala de desocupación permanente de la vivienda, permite a la administración realizar el requerimiento de ocupación, y si el mismo no es atendido, proceder a la imposición de multas coercitivas, o incoar un procedimiento sancionador.

TERCERO. La actora alega que la resolución es inválida 'por no haber tenido en consideración la singularidad del traspaso a Sareb, operado en virtud de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito', 'al no haberse tenido en cuenta el objeto social de Sareb', 'ya que su cumplimiento supondría la imposición a Sareb, de una serie de condiciones imposibles', 'debido a la inexistencia de situación legal de desocupación de las viviendas de titularidad de Sareb', 'ya que, en ningún caso el inmueble objeto del presente recurso se hallaba desocupado permanentemente y de forma injustificada y, por tanto, parte de una premisa errónea, pues no se cumple la situación de hecho tipificada, debido a que el inmueble no puede considerarse en situación anómala de desocupación permanente'.Estas alegaciones vienen contestadas en lo esencial y con acierto en las resoluciones impugnadas.

En cuanto a la novación subjetiva del expediente: la situación de desocupación definida en la Ley 18/2007 viene referida a las condiciones objetivas de la vivienda, la inexistencia de ocupación por más de dos años, sin exigir la condición de que durante dicho período el inmueble se encuentre en manos del mismo titular, sin pasar por alto que el cambio de titularidad no es causa justificativa de la desocupación ni interrumpe aquel plazo de dos años ex artículo 3.d). En este sentido, el expediente de intervención administrativa al amparo de la Ley 18/2007 tiene como epicentro la vivienda en sí misma y la situación desocupación permanente e injustificada. En este sentido, la sentencia 12/2017 dictada por el Juzgado contencioso-administrativo nº 8 de Barcelona, procedimiento ordinario 336/15.

En lo concerniente a la singularidad del traspaso a Sareb y el objeto social y la vigencia limitada de ésta en el tiempo: las previsiones de la 18/2007 no son incompatibles con la Ley 9/2012 y el Decreto 1559/2012. Y en general, aquella ley catalana, una vez se detecta y se acredita que la vivienda se encuentra deshabitada más de dos años de forma injustificada, obliga a su ocupación, lo que no imposibilita su comercialización por medio de la gestión directa por la propiedad (alquiler, por ejemplo), la venta a un nuevo adquirente o incluso la cesión temporal a favor de la Administración en régimen de alquiler, medidas éstas de actuación posibles tratándose de una vivienda deshabitada de forma injustificada no contrarias al objeto social de la Sareb de conformidad con la normativa legal y reglamentaria que la disciplina. En el mismo sentido, la sentencia citada del Juzgado nº 8 de Barcelona.

En relación a la situación de desocupación permanente de la vivienda: el ayuntamiento detecta que al menos desde el 22 de junio de 2012 (en que se dio de baja el contrato de suministro de agua) la vivienda se encuentra vacía de forma permanente e injustificada, por lo que en la fecha de incoación del expediente, ya había transcurrido el plazo de dos años de desocupación, sin que el SAREB haya aportado prueba en contrario, ni tampoco alegado ninguna de las causas de justificación previstas en la Ley.

Por razón de lo expuesto, procede la desestimación de la demanda.'

SEGON:La part actora i ara apel lant ha sol licitat d'aquest Tribunal la revocació de la Sentènciaa quoi, alhora, l'estimació del recurs deduït en primera instància en considerar que el Jutjat no hauria donat resposta -o no hauria donat una resposta ajustada a dret- a propòsit d'alguns dels retrets especificats a la demanda (entre els quals es trobaria el de caducitat de l'expedient).

Per la seva banda, la defensa lletrada de l'Ajuntament apel lat ha sol licitat la desestimació de l'apel lació amb arguments essencialment coincidents amb els de la Sentència d'instància.

TERCER:Com és de veure, un dels aspectes controvertits ha estat el de la possible caducitat de l'expedient.

Es tracta d'una qüestió d'ordre públic que haurem d'abordar de forma preferent. En aquest sentit, no estarà de més que fem una descripció diacrònica dels esdeveniments:

-1/4/2013: Informe municipal a través del qual la inspecció assenyala que l'immoble és propietat d'una determinada entitat financera.

-3/5/2013: Resolució municipal adreçada a l'entitat amb el contingut que segueix:

Requerimen d'immediata ocupació de l'immoble

Oferiment de la possibilitat de cedir a l'Ajuntament la gestió de l'immoble, al qual l'entitat haurà de respondre en un mes

Advertència sobre la possibilitat que l'Ajuntament decideixi incoar un expedient per tal de declarar l'incompliment de la funció social de la propietat

Advertència sobre la possibilitat que s'imposin sancions i multes coercitives

-27/05/2013: L'entitat (què hauria estat absorbida per BANKIA) rebé la notificació de la Resolució precedent. Notificació, aquesta, que, essent benevolents, haurem de qualificar de 'sui gèneris', perquè a través de la mateixa s'adverteix que si en 10 dies no han estat formulades al legacions, la Resolució esdevindrà definitiva de forma automàtica, i a partir d'aquell moment serà susceptible dels recursos de rigor.

-30/10/2013: Nova inspecció municipal, què corrobora que l'habitatge roman desocupat.

-21/02/2014: Informe del servei d'aigües sobre els consums de l'immoble.

-25/06/2014: Resolució municipal amb el contingut que segueix:

Incoació d'expedient d'utilització anòmala d'habitatge

Requeriment d'ocupació efectiva de l'habitatge en deu dies

Advertiment que l'incompliment del requeriment podrà portar aparellades multes coercitives, mesures sancionadores, així com la incoació d'un expedient per declarar l'incompliment de la funció social de la propietat

Liquidació d'una taxa

Atoregament d'un termini de deu dies per tal de formular al legacions

-22/7/2014: L'entitat rebé la notificació de la Resolució precedent. Notificació, aquesta, que, també haurem de qualificar de 'sui gèneris', perquè a través de la mateixa s'adverteix novament que si en 10 dies no han estat formulades al legacions, la Resolució esdevindrà definitiva de forma automàtica, i a partir d'aquell moment serà susceptible dels recursos de rigor.

-09/08/2014: BANKIA i SAREB com a nova propietèria presenten al legacions

-07/11/2014: Resolució municipal amb el contingut que segueix:

'Aprovació' (sic) del canvi de titularitat

Anul lació de la taxa

Inadmissió de les al legacions de BANKIA i SAREB per haver estat presentades fora de termini; sens perjudici d'afegir que quant al fons haurien estat desestimades

Ratificació de la Resolució municipal de 25/06/2014

-19/12/2014: SAREB rep la notificació corresponent, a través de la qual es fa saber que la Resolució notificada és 'definitiva', amb oferiment de recursos.

-15/01/2015: SAREB dedueix recurs de reposició.

-27/01/2015: Resolició desestimatòria de la reposició

-18/02/2015: SAREB rep la notificació corresponent

QUART:A la vista del recorregut temporal de les actuacions en seu administrativa, haurem de concloure que ens trobem al davant de d'un expedient derivat de l'exercici de potestats d'intervenció, susceptible -com és obvi- de produir efectes desfavorables o de gravamen pel que fa a SAREB. D'un expedient -això sí- caducat; la qual cosa haurà de portar aparellada l'estimació de l'apel lació.

Podríem situar la incoació de l'expedient, en paral lel al fet jurídic produït el día 25 de juny de 2014; i eldies ad quemdel còmput de la caducitat coincidint amb la notificació rebuda per SAREB el 19 de desembre de 2014 [art. 42.3.a) i 44, primer paràgraf, de la Llei bàsica 30/1992, de 26 de novembre -LPA-, vigent en el moment dels fets].

Com és de veure, la tramitació de l'expedient hauria consumit més de cinc mesos, ultrapassant-se, doncs, el termini màxim de tres mesos, previst per l' art. 42.3 LPAC pels supòsits (com el nostre) en els quals no hauria estat fixat normativament un termini superior per a la tramitació, resolució i notificació d'un procediment d'intervenció que no era pròpiament sancionador.

Caducitat que haurà de portar aparellada la invalidació de l'expedient en el seu conjunt i, com és lògic, la de les Resolucions administratives impugnades, atès allò que disposava l'art. 44.2 LPA. Invalidació que, per obeir a la caducitat del procedimentfins i tot en la data en la qual es dictà la Resolució definitiva de 7 de novembre de 2014, haurà de traduir-se en una declaració de nul litat de ple dret pel que fa a les Resolucions administratives impugnades. No debades, la doctrina sobre aquest particular, que es conté a la STS 3ª3ª núm. 438, de 19 de març de 2018, fonament jurídic segon (cassació núm. 2054/2017), és la que segueix:

' (...) Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 . Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.

(...)

Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma 'los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción' y se añade 'En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado '. En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida (...)'

Dit, tot això, no sense afegir que la Sentència que acabem de transcriure s'hauria vist acompanyada -en el mateix sentit- per la STS 3ª3ª núm. 436, de 19 de març de 2018, cassació núm. 2412/2015.

En qualsevol cas, la caducitat apreciada ens excusarà d'haver d'entrar en altres consideracions, sens perjudici de les observacions que farem seguidament sobre les característiques de l'executòria emprada per l'Ajuntament apel lant.

CINQUÈ:L'expedient que hem analitzat no era una mera peça preparatòria d'altres expedients.

Es tractà d'un expedient (amb la mateixa referència numèrica en tot el seu recorregut) que incorporà (de formasui generis, com analitzarem després) els estadis més característics del procediment administratiu i que desembocà en la imposició d'una obligació de fer a SAREB a través d'un acte final i definitiu; amb una admonició, en paral lel, sobre les conseqüències que podien derivar-se de l'incompliment de la susdita obligació.

Certament, l' art. 41.3 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge estableix que'L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució.'

Tanmateix, aquest precepte no està dissenyant un expedient de mera investigació. De resultar pertinent a resultes de la instrucció, la norma ens diu que l'Administració competent 'ha de dictar la resolució' (literal). Quina resolució?: la de caràcter definitiu que s'escaigui.

Quant a la possibilitat d'incoar un expedient específic per tal de declarar l'incompliment de la funció social de la propietat, veuren després que les previsions legals que ho preveien, van ser derogades amb efectes de 31 de desembre de 2011 en endavant.

SISÈ:Una altra característica que crida l'atenció en les actuacions municipals que hem examinat, és el constum de concentrar -en unitat d' acte- tràmits de naturalesa i abast diferent (veure, per exemple, l'abast de la Resolució de 15 de juliol de 2014). Tràmits de naturalesa i abast diferent (una mena de totum revolutum), amb la previsió afegida d'una mutació automàtica de l'acte en definitiu. Això últim: de no formular-se al legacions contra l'acte 'provisional' dins d'un termini determinat.

És, aquesta, una operativa que, si més no en seu d'actes administratius amb destinatari específic, podríem qualificar de poc ortodoxa, atès que pot entrar en contradicció amb l'esperit garantista del tràmit d'al legacions envers aquells que ja ostenten la condiciód'interessats. Tràmit sobre el qual no manquen Sentències de les quals es podria inferir que, en bona tècnica, el tràmit com a tal hauria de romandre obert fins que no hauria estat declarada formalment la seva preclusió, per aplicació (sota la vigència de la LPA) de l'art. 76.3 LPA. En aquest sentit, podríem portar a col lació la STS 3ª3ª, núm. 2003, de 18 de desembre de 2017, cassació 1081/2015, així com la Sentència d'11 d'octubre de 2017, dictada per la Secció 4ª de la Sala del Contenciós Administratiu de l'Audiència Nacional en el sí del recurs núm. 429/2015.

Recordem que l'art. 76 LPA establia que:

1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Es tractava de previsions (a hores d'ara reproduïdes per l'art. 73 de la Llei bàsica 39/2015, d'1 d'octubre), que semblarien incompatibles amb la tècnica consistent en considerar automàticament elevats a definitius els actes 'provisionals' que no haurien estat objecte d'al legacions dins d'un termini prèviament acotat. Perquè aquest automatisme (que a hores d'ara les lleis només preveuen per a l'aprovació definitiva de determinades ordenances, un cop conclosa lainformació pública) és susceptible de fer inviable d'arrel la 'possibilitat última' que preveia el punt 3 de l'art. 76 LPAC i que actualment contempla l'art. 73 de la Llei bàsica 39/2015.

Podríem afegir fins i tot que la manca de la notificación d'un acte declarant la preclusió del tràmit, impediria que l'acte 'provisional' deixés de ser-ho en tot allò que la 'provisionalitat' pogués beneficiar l'interessat.

SETÈ:Sens perjudici que el nostre veredicte es pugui fonamentar en les consideracions jurídiques precedents, no estarà de més -ni que sigui a títol informatiu- recordar a les parts quina ha estat la doctrina fixada per aquest Tribunal a propòsit de l'aplicació, en seu municipal, de les mesures coercitives que pretenen trobar cobertura en la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge.

Sobre aquest particular, i amb una exegesi que després hem mantingut inalterada, la nostra Sentència núm. 788, de 21 de novembre de 2017 (apel lació núm. 132/2016), s'expressà en els termes que segueixen:

'(...)SEGUNDO: La defensa letrada del Ayuntamiento apelante ha solicitado de este Tribunal la revocación de la Sentencia de instancia y, asimismo, la desestimación del recurso contencioso-administrativo deducido en su día por BANCO...; y lo ha hecho aportando un conjunto de argumentos que podríamos resumir así:

1: Nos encontramos frente a una Sentencia apelable, habida cuenta del carácter indeterminado de la cuantía y del hecho de que los actos administrativos impugnados, además de imponer una multa coercitiva, reiteren la obligación de dar ocupación efectiva a una vivienda.

2: Cabe considerar errónea la interpretación hecha por el Juzgado de la distribución de la carga de la prueba en cuanto a la ocupación o desocupación de la vivienda y, asimismo, en lo que atañe a las dificultades existentes para encontrar un inquilino u ocupante.

3: La tasa girada con motivo del expediente, encontraba cobertura en una Ordenanza fiscal vigente en la fecha de los hechos.

4: En cualquier caso, la Ley 18/2007 amparaba las actuaciones municipales objeto de la litis.

TERCERO: BANCO... -que no ha cuestionado la apelabilidad de la Sentencia a quo-, se ha opuesto a la apelación con argumentos que vendrían a coincidir con los del pronunciamiento del Juzgado de instancia; y no sin insistir en la falta de cobertura legal de la actuación municipal controvertida (de la actuación controvertida en su conjunto).

CUARTO: Para resolver adecuadamente la controversia habrá que analizar detenidamente la norma que constituye el fundamento básico de las actuaciones municipales; a saber: la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge (LDH). Veremos que esta última no habilita a los Ayuntamientos para tomar decisiones del calibre de las invalidadas por el Juzgado de instancia. Cuando menos, no los habilita para su adopción en los términos en que lo habría hecho el ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA en el supuesto que ahora nos ocupa.

Como es lógico, vamos a ceñir nuestro análisis a los preceptos de la LDH que mayor relación pueden tener con las actuaciones municipales controvertidas, sin perjuicio de extendernos a otros susceptibles de arrojar más luz, si cabe.

Empezaremos por el art. 5.3 LDH, que establece lo siguiente (...):

'5.3. Per a garantir el compliment de la funció social de la propietat d'un habitatge o un edifici d'habitatges, les administracions competents en matèria d'habitatge han d'arbitrar les vies positives de foment i concertació a què fa referència el títol III, i poden establir també altres mesures, incloses les de caràcter fiscal, que propiciïn el compliment de la dita funció social i en penalitzin l'incompliment.'

Como es de ver, se trata de un precepto que se refiere exclusivamente a acciones de fomento, concertación e incentivación. Y en la misma línea se sitúan los apartados 1 (éste no dice nada concreto) y 2 del art. 8:

'8.1. Els ens locals, sota el principi d'autonomia per a la gestió de llurs interessos, exerceixen les competències d'habitatge d'acord amb el que estableixen la legislació de règim local, la legislació urbanística i aquesta llei, sens perjudici de la capacitat de subscriure convenis i concertar actuacions amb altres administracions i agents d'iniciativa social i privada que actuen sobre el mercat d'habitatge protegit i lliure.

8.2. A més de les competències de promoció i gestió que els reconeix la legislació de règim local, els ens locals poden concertar polítiques pròpies d'habitatge amb l'Administració de la Generalitat, en el marc dels instruments locals i supralocals de planificació que estableixen aquesta llei i la legislació urbanística, i poden demanar la creació de consorcis o oficines locals d'habitatge per a la gestió conjunta de funcions i serveis vinculats a l'habitatge.'

Mayor relevancia parece presentar, en principio, el art. 40 de la Ley. Veamos qué establecen sus diferentes apartados:

'40.1. Un cop exhaurides les vies de foment i coercitives que estableix aquest títol, en els àmbits qualificats pel Pla territorial sectorial d'habitatge com d'una forta i acreditada demanda residencial, l'administració competent pot acordar l'expropiació forçosa de la propietat per incompliment del deure de conservació i rehabilitació si aquest incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s'hagin garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge.'

Se trata, como es de ver, de un apartado que hace referencia expresa a vías 'coercitivas'. Ocurre, sin embargo, que esas vías -como comprobaremos más adelante- fueron derogadas por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat econòmica.

Por su parte, el art. 41.3 LDH señala que:

'41.3. L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució.'

Se trata de un enunciado que, ni nos dice cuál será la Administración competente, ni qué tipo de resolución deberá o podrá ser la que se acabe dictando. Dicho, esto, no sin reiterar que las medidas coercitivas que ahora nos interesan -y que podrían haber dotado de pleno contenido al art. 42.1 LHL-, fueron derogadas en diciembre de 2011.

En cuanto al art. 42 LDH, su apartado 1 establece que:

'42.1. La Generalitat, en coordinació amb les administracions locals, ha d'impulsar polítiques de foment per a potenciar la incorporació al mercat, preferentment de lloguer, dels habitatges buits o permanentment desocupats. Amb aquesta finalitat, ha de vetllar per a evitar situacions de desocupació permanent d'habitatges i ha d'aprovar els programes d'inspecció corresponents.'

Se trata de un enunciado dotado de mayor claridad; pero que en cualquier caso atribuye a la Generalitat de Catalunya la función o el cometido de enfrentarse al problema de las viviendas desocupadas. Llama a la Generalitat, eso sí, a coordinarse con las entidades locales; pero a éstas no las hace copartícipes de la misma potestad. Dicho de otra manera: no diseña una atribución compartida o indistinta de la misión pública que el mismo precepto pretende configurar.

Analizaremos, a renglón seguido, los apartados 2 a 7 del mismo precepto legal (art. 42 LDH); a sabiendas de que los apartados 6 y 7 (....) fueron derogados -como ya habíamos advertido- por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat económica:

'42.2. S'han de donar garanties als propietaris dels habitatges buits o permanentment desocupats sobre el cobrament de les rendes i la reparació de desperfectes.

42.3. S'han d'impulsar polítiques de foment de la rehabilitació dels habitatges que estiguin en mal estat per a ésser llogats, mitjançant subvencions directes als propietaris, oferta de subrogació de l'Administració en l'execució de les obres i suport públic a contractes de masoveria urbana.

42.4. Els habitatges buits o permanentment desocupats es poden cedir a l'Administració pública perquè els gestioni en règim de lloguer. En contrapartida, s'ha de fer un pacte relatiu al cobrament i a les altres condicions de la cessió, dins de programes específicament destinats a aquesta finalitat en els plans d'habitatge.

42.5. L'Administració pot adoptar mesures altres que les que estableixen els apartats de l'1 al 4, entre les quals les de caràcter fiscal, amb els mateixos objectius d'incentivar l'ocupació dels habitatges i penalitzar-ne la desocupació injustificada.

42.6. Un cop posades a disposició dels propietaris totes les mesures de foment que estableixen els apartats anteriors, en els àmbits declarats com a àmbits de demanda residencial forta i acreditada, l'administració pot declarar l'incompliment de la funció social de la propietat i acordar el lloguer forçós de l'habitatge. La declaració de l'incompliment s'ha de fer per mitjà d'un expedient contradictori, d'acord amb el que estableix la normativa de procediment administratiu, en el qual cal detallar les vies de foment específiques que s'hagin posat a disposició de la propietat per a facilitar-li el lloguer de l'habitatge. En l'acord de declaració també s'ha d'advertir que, un cop transcorreguts dos anys des de la notificació de la declaració, si no s'ha corregit la situació de desocupació, per causa imputable a la propietat, l'administració pot expropiar temporalment l'usdefruit de l'habitatge, per un període no superior a cinc anys, per llogar-lo a tercers.

42.7. El procediment d'expropiació temporal de l'usdefruit a què fa referència l'apartat 6 s'ha d'ajustar al que estableixen la legislació urbanística i la legislació d'expropiació forçosa. En la determinació del preu just de l'expropiació s'han de deduir les despeses assumides per l'administració en la gestió i en les eventuals obres de millora executades en l'habitatge. La resolució que posi fi al procediment ha de determinar la manera en què els propietaris poden recuperar l'ús de l'habitatge un cop transcorregut el termini de l'expropiació temporal.

Repárese en que el primer apartado derogado (el 6), nada más empezar ya dejaba muy claro que las medidas de los apartados precedentes del mismo artículo debían ser concebidas como medidas de 'fomento'; y que sólo tras fracasar éstas resultaría posible elevar un grado la intervención administrativa para imponer obligaciones o cargas propiamente dichas. Así las cosas, la derogación del apartado 6 del art. 42 LDH, no hizo sino evidenciar la voluntad legislativa de eliminar unas medidas de tipo coercitivo en du día diseñadas para modificar o para quebrar la renuencia de los propietarios de pisos desocupados; con la virtualidad añadida de ver reflejados sus efectos (los de la citada derogación) en el conjunto de la LDH.

Mas, no acabará aquí nuestro análisis, toda vez que otros preceptos de la LDH contribuirán, de consuno, a justificar con mayor claridad la conclusión alcanzada por este Tribunal.

En el anterior sentido, podremos ver que el art. 113 LDH, en sus apartados 1 y 2 reza así:

'113.1. L'Administració competent, amb independència de l'acció sancionadora, pot imposar de forma reiterada i consecutiva multes coercitives, fins a un màxim de tres, quan transcorrin els terminis assenyalats per a dur a terme una acció o omissió prèviament requerida.

113.2. Les multes relacionades amb l'incompliment en l'execució d'unes obres es poden imposar amb una periodicitat mínima d'un mes i l'import màxim ha d'ésser del 30% del cost estimat de les obres per a cadascuna d'elles. En altres supòsits, la quantia de cadascuna de les multes no ha de superar el 20% de la multa sancionadora establerta per al tipus d'infracció comesa.'

El apartado 1 se refiere a la 'Administración competente' y ya hemos podido comprobar que, a los efectos del art. 42.1 de la Ley, esa Administración es la de la Generalitat.

Ocurre, además, que conforme al redactado del apartado 2, la multa coercitiva solo se justificará ante una conducta que a su vez pueda ser calificada de infracción administrativa - 'infracció comesa', dice la Ley-. Luego, si la conducta no encaja en ningún tipo infractor (con independencia de que recaiga o no sanción) tampoco cabrá multa coercitiva. Y en nuestro caso, podremos ver que supuestos como el que es objeto del presente recurso, no constituyen infracción administrativa.

En la dirección que acabamos de apuntar, será indispensable que traigamos a colación el art. 123.1 LDH:

'123.1. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari:

h) Mantenir la desocupació d'un habitatge, després que l'Administració hagi adoptat les mesures establertes pels apartats de l'1 al 5 de l'art. 42.'

Como es de ver, para que la infracción se consume, será preciso que previamente la Administración actuante haya establecido medidas de incentivación o de fomento (de incentivación o de fomento de la voluntaria puesta a disposición de terceros de viviendas desocupadas) y que tales medidas hayan fracasado, o hayan sido rechazadas por la propiedad, si se prefiere. Secuencia de hechos que en el supuesto de autos no consta que se haya verificado o producido, razón por la cual no tendremos más remedio que corroborar que no nos hallamos ante un hecho (la persistente desocupación de la vivienda concernida) susceptible de ser calificado como 'infracción administrativa'. Y si las cosas son así, menester será descartar la existencia de un escenario propicio para el dictado de órdenes de obligado cumplimiento bajo amenaza de multa coercitiva.

QUINTO: No se nos escapa el noble propósito que habría animado la actuación del ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA; pero no resulta posible aceptar que sobre los particulares (hoy sobre un Banco; pero mañana sobre cualquiera) puedan imponerse obligaciones o cargas de cierta relevancia en méritos de clausulas ambiguas o difusas, sin una autorización legal precisa e indubitada. Con mayor razón si, tratándose de Entidades locales, caemos en la cuenta de que la atmósfera de la que se nutre la autonomía local, ha sufrido una mutación importante a raíz de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local; hasta el punto de pasarse de una concepción abierta de la noción de 'servicio público local' (son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los 'fines' señalados como de la competencia de las entidades locales, según la antigua versión del art. 85.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local -LBRL-), a una concepción limitada, menos generosa y estrictamente apegada a las competencias asignadas legalmente y con la debida precisión; sin demasiadas posibilidades, pues, de apelar directamente a 'fines' para basar en éstos un elenco competencial carente de límites asequibles (véase, a modo de ejemplo, el redactado vigente de los art. 25.1, 85.3 y 85.5 LBRL).

Razones, las anteriores, que harán que cobre mayor importancia la previsión contenida, tanto en el art. 99 de la ya derogada Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, como en el art. 103 de la vigente Ley básica 39/2015, de 1 de octubre. Previsión conforme a la cual las multas coercitivas solo podrán ser impuestas 'cuando así lo autoricen las leyes'.

Por todo ello, la presente apelación no podrá prosperar, al hallarse huérfanas del sustento legal primordial las actuaciones administrativas impugnadas; incluidas las de orden fiscal, no en vano subordinadas a unas facultades administrativas ejercitadas sin amparo legal adecuado.'

Es tractà de consideracions a les quals s'hi podria afegir una altra dada o indici rellevant; a saber: l'atribució legal a l'Agència Catalana de l'Habitatge -i no pas als ajuntaments- de la competència per tal de gestionar el registre d'habitatges buits o permanentment desocupats (disposició addicional 24ade la LDH).

VUITÈ:Atès allò que disposa l' art. 139.2 LJCA, no s'imposaran costes. Tampoc s'imposaran les de la primera instància en apreciar-se la complexitat jurídica de la controvèrsia en el moment de dictar-se la Sentènciaa quo.

Fallo

Per tot allò que ha estat exposat, aquesta Secció 3ª de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya HA DECIDIT:

ESTIMARel present recurs d'apel lació núm. 113/2017, promogut per SOCIEDAD DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACIÓN BANCARIA (SAREB), amb l'oposició de L'IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA i, conseqüentment, REVOCAR i deixar sense cap efecte la Sentència núm. 34, de 2 de febrer de 2017, dictada pel Jutjat Contenciós Administratiu núm. 12 de Barcelona en el sí del procediment ordinari núm. 337/2015. I en substitució de la dita Sentència ESTIMAR el susdit recurs contenciós administratiu i, per tant, DECLARAR LA NUL LITAT DE PLE DRET dels actes administratius impugnats, amb totes les conseqüències de rigor.

Sense costes; ni en primera ni en segona instància.

Notifiqui's, i faci's saber a les parts que aquesta Sentència no és ferma.

Contra la mateixa podrà interposar-se recurs de cassació davant el Tribunal Suprem.

Aquest recurs haurà de preparar-se davant d'aquesta la nostra Sala i Secció en un termini màxim de trenta dies hàbils, comptadors des de l'endemà d'haver estat rebuda la notificació corresponent, de conformitat amb l' art. 89 i concordants de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), modificada per la Llei Orgànica 7/2015, de 21 de juliol.

La preparació del recurs de cassació haurà d'ajustar-se a les previsions de l'expressat art. 89 (punt 2) LJCA i només podrà fonamentar-se en la vulneració del dret estatal o europeu. En qualsevol cas, els seus promotors hauran de tenir present l'Acord de 19 de maig de 2016, del Consell General del Poder Judicial, pel qual es fa públic l'Acord de 20 d'abril de 2016, de la Sala de Govern del Tribunal Suprem, de fixació de regles sobre l'extensió màxima i altres condicions extrínseques dels escrits processals referits al Recurs de Cassació (BOE núm. 162, de 6 de juliol de 2016).

No hi cabrà, en canvi, recurs de cassació davant la Sala del Contenciós Administratiu del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya fonamentat en l'eventual vulneració del dret autonòmic, en equiparar-se, en aquest cas, les Sentències dictades per la Sala del Tribunal Superior, a les dictades per la Sala 3ª del Tribunal Suprem en el seu propi àmbit ( Resolucions interlocutòries de 10 de maig de 2017, entre d'altres, dictades per la Secció de Cassació de la Sala del Contenciós Administratiu del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, en els recursos de cassació autonòmica núm. 3/2017 i 8/2017).

Aquesta és la nostra Sentència, que pronunciem, manem i signem. Un cop ferma, adjunteu-ne una certificació literal al rotlle d'apel lació i lliureu-ne testimoni al Jutjat d'origen junt amb les actuacions rebudes als efectes de les diligències processals que siguin pertinents.

PUBLICACIÓ.-El dia d'avui i en audiència pública, el Magistrat ponent ha llegit i ha publicat la Sentència anterior. En dono fe.