Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 92/2020, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 391/2018 de 26 de Febrero de 2020

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2018/0017466

Procedimiento Ordinario 391/2018

Demandante:D. Pedro Antonio - Dña. María Angeles

PROCURADOR D. ANTONIO ORTEGA FUENTES

Demandado:CONSEJERÍA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD DE MADRID y AGENCIA DE LA VIVIENDA SOCIAL DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

AYUNTAMIENTO DE MADRID

LETRADO DE CORPORACIÓN MUNICIPAL

SENTENCIA Nº 92/2020

Presidente:

D. CARLOS VIEITES PEREZ

Magistradas:

Dña. MARÍA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ

Dña. ANA MARIA JIMENA CALLEJA

En Madrid a veintiséis de febrero de dos mil veinte.

Visto por la Sala el Procedimiento Ordinario nº 391/2018, promovido ante este Tribunal a instancia del Procurador D. ANTONIO ORTEGA FUENTES en nombre y representación de Dña. María Angeles y D. Pedro Antonio, siendo parte demandada la CONSEJERÍA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD DE MADRID y AGENCIA DE LA VIVIENDA SOCIAL DE MADRID representadas por el Letrado de la Comunidad de Madrid y codemandado el AYUNTAMIENTO DE MADRID representado por el Letrado de la Corporación Municipal; contra la desestimación presunta de la 'solicitud o interposición de vía de hecho' efectuada mediante escrito presentado el 8 de enero de 2018 ante la Consejería de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO:La referida parte actora promovió el presente recurso contencioso-administrativo contra la resolución reseñada, y seguido el cauce procesal previsto legalmente, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por el orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y de contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos consignados, suplicaron respectivamente la estimación de la demanda y la desestimación de ésta, en los términos que figuran en aquéllos.

SEGUNDO:Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en los autos, quedaron éstos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el día 25 de febrero de 2020.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Ana María Jimena Calleja.

Fundamentos

PRIMERO:En el escrito iniciador del proceso se identifica como objeto del recurso la desestimación presunta de la 'solicitud o interposición de vía de hecho' efectuada mediante escrito presentado el 8 de enero de 2018 ante la Consejería de Ordenación del territorio de la CAM; en dicho escrito actuación se solicita textualmente que se proceda a indemnizar a los solicitantes el valor correspondiente a los terrenos de su propiedad sobre los que se han efectuado los equipamientos, con un incremento del 25% por la ilegal ocupación más los correspondientes intereses de demora.

En la demanda se aclara que el objeto del proceso es obtener para los herederos de Don Anton el correspondiente justiprecio o indemnización por la indebida ocupación ilegal (vía de hecho) de los terrenos de su propiedad en el término de Vallecas por parte de la Comunidad de Madrid (IVIMA), invocando que la Administración Autonómica no les incluyó en el correspondiente expediente de expropiación, ya que no realizó la correspondiente depuración física y jurídica de las fincas y no se notificó a los titulares de los terrenos del procedimiento expropiatorio aun estando en los registros oficiales.

Apartándose sustancialmente de las alegaciones que se habían efectuado previamente ante el Ayuntamiento de Madrid y en el requerimiento de enero de 2018 ante la CAM, donde se aludía a dos fincas registrales y dos parcelas catastrales, en la demanda de este proceso -en lo que aquí interesa- se alegan los siguientes hechos concretos:

1. El 19 de diciembre de 1985, Don Anton, a la sazón causante de los hoy recurrentes, adquirió parte de la finca catastral NUM000 del polígono NUM001 del municipio de Vallecas, a Don Clemente.

2. El proceso expropiatorio de la zona se inició en el año 1986; en concreto la Zona 3 del Proyecto de Expropiación del Sector Palomeras Altas donde se incluía la parcela NUM000 del polígono NUM001: no consta en el expediente la notificación a los titulares ni su inclusión en el expediente como interesados, pese a que en los registros fiscales aparece Pedro Antonio, sufragando los correspondientes impuestos.

3. Posteriormente, la Comunidad de Madrid (el IVIMA) cedió los terrenos al Ayuntamiento de Madrid, mediante Escritura de cesión gratuita de 1992 que los procedió a inventariar, inscribiéndolos igualmente en el Registro de la Propiedad de Madrid a su nombre tal y como consta en la inscripción segunda.

4. Que a pesar de la ocupación e inscripción de los terrenos a favor de las diversas administraciones, siempre se mantiene a Anton y familia como titular catastral liquidándose por éstos los correspondientes impuestos.

Se extiende a continuación la demanda, en apartados diferentes, sobre la ADECUACIÓN DEL TÍTULO DE LA FAMILIA Anton Pedro Antonio Y LA PARCELA NUM000 DEL POLÍGONO NUM001; las características y circunstancias de la ACTUACIÓN URBANÍSTICA y del EXPEDIENTE DE EXPROPIACIÓN con referencia al SECTOR PALOMERAS ALTAS ZONA 3; sobre la INEXISTENCIA DE TÍTULO POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; se hace referencia a la anterior SOLICITUD DE VIA DE HECHO POR LA TITULARIDAD DE LA FAMILIA Pedro Antonio Anton ante el Ayuntamiento de Madrid y las actuaciones realizadas en aras de conseguir la documentación e información de los expedientes administrativos, refiriéndose por último a la valoración pericial del inmueble.

Se invoca en la demanda, también en síntesis, la nulidad de pleno derecho del procedimiento seguido para la ocupación de la parcela NUM000 referida, habiéndose incurrido por la Consejería de Madrid en una vía de hecho manifiesta ( artículos 30 LJCA, 47.1.e de la Ley 39/2015, 33.3 CE y 125 LEF), puesto que no se siguió el procedimiento legalmente establecido con los legítimos titulares, ni se compensó a estos con cantidad alguna.

Se termina suplicando que se declare contrario a derecho y se anule el acto administrativo impugnado, reconociendo como situación jurídica individualizada, por la actuación material llevada cabo por la Comunidad de Madrid en relación con la ocupación de la parcela de los recurrentes, reconociéndose el derecho de los mismos a obtener una indemnizaciónde los daños y perjuicios sufridos, consistentes en el valor de la parcela por importe de 1.925.178 Eurosmás los intereses legales desde la fecha de su ocupación ilegal.

El Letrado de la Comunidad de Madrid invoca, en primer lugar, que el recurso es inadmisible por haberse interpuesto extemporáneamente; en cuanto al fondo del asunto, invoca la inexistencia de vía de hecho y, subsidiariamente, la ausencia de los recurrentes de derecho a la indemnización y, por último, discute la valoración de la finca realizada por los recurrentes.

El Ayuntamiento de Madrid, comparecido como interesado, interesa igualmente la desestimación del recurso, alegando la regularidad del procedimiento expropiatorio, que ostenta justo título sobre las fincas objeto de controversia y la contrastada precariedad de los títulos esgrimidos por los recurrentes.

SEGUNDO:Como se ha señalado, la Comunidad de Madrid invoca en primer lugar la extemporaneidad como causa de inadmisibilidad del recurso, por aplicación de lo establecido en los artículos 46.3 y 30 de la LJCA.

El citado artículo 30 LJCA dispone que 'en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso- administrativo.'

Por su parte, el artículo 46.3 establece que 'si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el art. 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.'

Ahora bien, estos preceptos no pueden entenderse en el sentido propugnado por la CAM, es decir, entendiendo que el artículo 30 establece un plazo para requerir a la Administración para la cesación de la vía de hecho, más allá del cual caducaría tal posibilidad, sobre todo si se trata de una actuación continuada que, además, y si se trata en efecto de vía de hecho, implica la nulidad absoluta o radical de la actuación administrativa, por lo que la acción frente a la misma no está sujeta a prescripción, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Además debe conciliarse lo anterior con la posibilidad de atacar los actos nulos de pleno derecho, como sería el aquí impugnado de concurrir los presupuestos alegados, al amparo del artículo 102 en relación con el artículo 62.1 de la LRJ-PAC.

Por último, el silencio de la administración en este caso tampoco puede tener peores consecuencias que las previstas para los casos a los que se refiere el artículo 46.1 de la misma Ley, en los términos en los que ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional.

En definitiva, ni puede considerarse caducado el plazo para instar la cesación -que en principio debe entenderse implícita en este tipo de acciones- ni el recurso es extemporáneo, resultando preciso en todo caso el análisis de la cuestión de fondo, esto es existencia de la vía de hecho invocada.

TERCERO:Para que una actuación de la Administración Pública pueda ser considerada realizada en vía de hecho, es preciso que estemos ante una actuación material de la Administración, que carezca de la más mínima cobertura jurídica, bien porque se haya realizado sin procedimiento administrativo y acto administrativo que le sirva de fundamento, bien porque se haya excedido del ámbito de cobertura del acto administrativo legitimador de la misma.

El Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de octubre de 2012, recaída en el recurso de casación 2307/2010, recoge la postura jurisprudencial seguida con generalidad en los siguientes términos:

'La vía ejercitada por el recurrente es la del artículo 30 de la LRJCA que, como recoge la exposición de motivos de la citada Ley de 1998, prevé un procedimiento al objeto de que se puedan combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase, convirtiéndose, por tanto, el procedimiento de la vía de hecho en un medio de obtener la cesación de una actuación administrativa material ajena a un auténtico acto administrativo y sin la fuerza legitimadora de dicho acto.

A tal efecto dispone el artículo 30 de la Ley Jurisdiccional que, en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante intimando su cesación. Si dicha reclamación no hubiera sido formulada o no fuera atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente al recurso contencioso administrativo.

Es decir, la finalidad de la vía de hecho articulada en la vigente Ley de la Jurisdicción de 1998 responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración.

Como hemos declarado en la STS de esta Sala de 29 de RC 1052/2008 , reiterando otra anterior de 22 de septiembre de 2003 (RJ 2003, 6433), 'el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 de junio de 1993 'la vía de hecho' o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite'.

En este supuesto consta en el expediente que por Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Madrid de fecha 17 de mayo de 1986, se aprobó definitivamente el Proyecto de Expropiación denominado 'Polígono III, Zona 1 del Sector de Edificación Abierta de Vallecas, Madrid', por el procedimiento de urgente ocupación, figurando también la Memoria del proyecto de expropiación; el 20 de junio de 1986 se publicó en el BOCM la Resolución de 18 de junio de 1986 de la Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda, por la que se hace pública la relación de afectados por el proyecto de expropiación del Polígono NUM001, zona NUM001, del Sector de Edificación Abierta de Vallecas, concediendo el correspondiente plazo de información pública, al efecto de que cuantas personas se consideren afectadas puedan formular alegaciones: el 29 de diciembre de 1986 se publicó el Acuerdo relativo al citado Proyecto de Expropiación; y mediante resolución de 28 de enero de 1987 se hizo público el levantamiento de actas previas a la ocupación de los bienes y derechos afectados por el proyecto de expropiación.

Por lo tanto, puede considerarse acreditado que se siguió un expediente expropiatorio con el cumplimiento de todas las formalidades exigidas legal y reglamentariamente, que culminó con la expropiación de un conjunto de fincas registrales -y parcelas catastrales- y que se entendió, en principio, con todos los legítimos propietarios afectados.

CUARTO:No obstante y sin duda, una de las finalidades últimas de toda la regulación expropiatoria es asegurar que nadie sea privado de sus derechos e intereses legítimos sin justa y adecuada compensación, por lo que la ley exige inexcusablemente que el expediente expropiatorio se siga con el titular de la cosa o derecho, considerándose como tal a quien así aparezca en el Registro de la Propiedad, en su defecto en el Catastro y, en última instancia, a quien lo sea pública y notoriamente ( art. 3 de la LEF).

Y ciertamente, la condición de expropiado no es una cualidad cuya carga se imponga a los afectados, sino que es la propia Administración expropiante la que está obligada a hacer la relación de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley y en el artículo 16 de su Reglamento; ahora bien, esta obligación no obliga a la Administración a realizar una investigación respecto a la titularidad dominical de los bienes expropiados ni una exhaustiva depuración física y jurídica, más allá de acudir a los citados registros públicos o a lo que resulte de una situación de hecho pública y notoria y en función de las alegaciones de los interesados que, sin encontrarse en esas situaciones, comparezcan al expediente como consecuencia del trámite de información pública.

Pues bien, en este caso, el título inicial en el que los recurrentes pretenden fundar su titularidad dominical sobre una de las parcelas incluidas en el citado proyecto de expropiación es la escritura pública de dación en pago de deuda de 19 de diciembre de 1985 -es decir, de pocos meses antes de que se aprobara definitivamente el Proyecto de Expropiación-, por la que Don Clemente cede y da en pago a Don Anton, que la acepta y adquiere, la finca descrita del siguiente modo:

'Suerte de terreno en término de Vallecas, CALLE000, con una extensión superficial aproximada de 5.000 m2. Linda: Este, herederos de Dª Paulina; Oeste, finca de DIRECCION000; Norte, resto de finca revertida al señor Clemente; y por el sur, con la CALLE000.'

El transmitente, Sr. Clemente, asevera en la escritura 'que adquirió la citada finca en virtud de reversión parcial que, respecto de una finca de mayor superficie, había transmitido en documento público a Don Luciano, cuya total finca había adquirido dicho Sr. Clemente en virtud de contrato verbal de compra hace más de quince años a Dª Erica (....) no conservando documento de dicha adquisición, y que dicha finca no figura inscrita en el Registro de la propiedad'

A la vista de esta escritura, resulta preciso resaltar tanto la imprecisa y ambigua descripción del terreno como la también dudosa regularidad del título del transmitente; por lo demás, ningún dato ni prueba permite suponer que tal finca tuviera una realidad física que la hiciera reconocible o identificable como cuerpo cierto sobre el terreno.

Pues bien, sobre esta descripción, en la demanda se alega que esta finca se corresponde con la antigua parcela catastral NUM000 del polígono NUM001, que a su vez tiene correlación con la actual finca con referencia catastral NUM002: sin embargo, del conjunto de inferencias y suposiciones expuestas en la demanda -contenidas en la página 4-, que pretenden fundamentarse en los documentos dos y tres acompañados con la demanda, no puede considerarse ni indiciariamente probada tal coincidencia.

En efecto, el documento nº 2 es un listado del Instituto Geográfico y Catastral del Polígono nº NUM001 del término municipal de Vallecas, del año 1958, en el que se recogen 49 parcelas y sus titulares catastrales, por lo que mal puede referirse a la número NUM000 a los efectos de fundamentar la alegación que sustenta la demanda; en el plano catastral que se aporta como documento nº 3 tampoco puede identificarse la parcela NUM000; por lo demás, ninguno de los titulares catastrales citados en esa lista coincide con ninguno de los citados en la escritura. En cuanto al mapa aportado como documento nº 4, que según se dice corresponde al año 1948, si recoge una parcela NUM000, pero no existe dato adicional alguno que permita identificarla con el terreno que se describe en la escritura de adquisición del causante de los hoy recurrentes.

Por lo demás, de los documentos acompañados con la demanda, se desprende que la referida escritura se presentó ante la AEAT a los efectos de la liquidación del ITP, en el mes de agosto de 1994, es decir, nueve años después de la transmisión y con el procedimiento expropiatorio consumado.

También se aportan con la demanda talones o cartas de pago que acreditan que se ha reclamado a D. Anton o a sus herederos el IBI de la finca con referencia catastral NUM002, pero solo desde el ejercicio 2004 y sin que conste desde cuándo y en virtud de qué instrumento accedió al catastro tal titularidad.

Por último, no consta que pese a la proximidad temporal de la adquisición que se invoca aquí como título con el inicio del expediente expropiatorio, ni el causante de los hoy recurrentes ni el transmitente de la finca comparecieran en el expediente ni hicieran alegación alguna en el trámite de información pública.

De todo lo expuesto resulta que no existía dato ni razón alguna para que la Administración siguiera el expediente expropiatorio con el causante de los recurrentes, por lo que debe descartarse la existencia de vía de hecho en la tramitación y finalización del procedimiento expropiatorio, así como la acreditación de ninguna titularidad o derecho que pueda dar origen a indemnización alguna.

Por todo lo expuesto debe desestimarse íntegramente el presente recurso.

QUINTO:Las costas del recurso se imponen a la parte actora, por aplicación del criterio de vencimiento objetivo consagrado en el artículo 139 LJCA.

En atención a la índole y cuantía del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, en uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de este artículo, se fija como cantidad máxima a reclamar a la parte condenada en costas por todos los conceptos, la de 10.000 euros, más el IVA correspondiente.

Vistos los preceptos citados por las partes y los demás de general y pertinente aplicación, y por cuanto antecede

Fallo

DESESTIMAMOSEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Ortega Fuentes, en nombre y representación de Dª María Angeles y D. Pedro Antonio, contra la desestimación presunta de la 'solicitud o interposición de vía de hecho' efectuada mediante escrito presentado el 8 de enero de 2018 ante la Consejería de Ordenación del Territorio de la CAM, resolución que confirmamos por ser conforme a derecho.

Con imposición de costas a la parte actora.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. CARLOS VIEITES PEREZDña. MARÍA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ

Dña. ANA MARIA JIMENA CALLEJA