Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 925/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1005/2018 de 14 de Junio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
APELACIÓN NÚMERO Nº 1005/2018
SENTENCIA
Ilma. Sra. Presidenta:
DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURÁN
Ilmos. Sres. Magistrados:
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON EUGENIO FRÍAS MARTÍNEZ
En la ciudad de Sevilla, a catorce de junio de dos mil diecinueve.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
con sede en Sevilla, ha visto la apelación referida en el encabezamiento interpuesta por el SERVICIO ANDALUZ
DE EMPLEO (SAE), representado y asistido por el Letrado de la Junta de Andalucía, Dº. José Luis Pérez Pastor,
contra la sentencia de fecha 6 de septiembre de 2018 que dictó el Juzgado de lo Contencioso administrativo
Número 9 de Sevilla en el Procedimiento Ordinario núm. 392/2017; habiéndose formalizado oposición frente
al anterior por la MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DEL VALLE DEL GUADIATO (Córdoba), representada y
asistida por el Letrado del Servicio Jurídico Contencioso de la Excma. Diputación Provincial de Córdoba, Dº.
Jesús Vico González.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número Nueve de Sevilla se dictó la sentencia indicada en el encabezamiento de la presente y cuya parte dispositiva literalmente expresa: ' Se acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto a instancias de la Mancomunidad de Municipios del Valle del Guadiato, representada y defendida por el letrado de los servicios jurídicos de la Diputación Provincial de Córdoba, frente al Servicio Andaluz de Empleo de la Junta de Andalucía, representado y defendido por letrado la junta Andalucía, contra la Resolución de 10/10/17 del Servicio Andaluz de Empleo que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Dirección Gerencia del SAE de 10/03/17 que declara la procedencia del reintegro de la subvención concedida de expediente número SC/ NYE/00027/2007. RR-193/2017, y en consecuencia, declaro nula de pleno derecho la resolución recurrida. Se imponen las costas a la demandada con un máximo de 200€ por todos los conceptos' .



SEGUNDO.- Interpuesto recurso de apelación por el SERVICIO ANDALUZ DE EMPLEO y tramitado el mismo de acuerdo con lo establecido en la Ley, se han remitido las actuaciones a este Tribunal para su resolución.



TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del asunto el día 10 de junio de 2019, fecha en que han tenido lugar, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. Roberto Iriarte Miguel.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia apelada acoge el Recurso Contencioso administrativo interpuesto por la MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DEL VALLE DEL GUADIATO (Córdoba) frente a la Resolución de fecha 10 de octubre de 2017 del SERVICIO ANDALUZ DE EMPLEO, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la Resolución de la Dirección Gerencia del SAE de 10 de marzo de 2017 que había declarado la procedencia del reintegro en cuantía de 67.495,93 € de principal, respecto de la subvención concedida al amparo de lo establecido en el Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo en Andalucía (BOJA nº 64 de 30/03/2007), el 4 de diciembre de 2007 por importe de 805.918,40 €, expediente número SC/NYE/00027/2007. RR-193/2017.

El pronunciamiento apelado se cimenta en que la resolución de fecha 27/06/2011, liquidando el expediente, devino firme y consentida para ambas partes, agotando la vía administrativa. La Administración no podía revisar extemporáneamente ese acto prescindiendo de las vías revisorias que dispensan los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).



SEGUNDO.- No podemos compartir el parecer de la juzgadora a quo que orilla la reciente doctrina jurisprudencial de la que es exponente la STS 350/2018 de la Sección 4ª de la Sala Tercera, de 6 de marzo, casación nº 557/2018, y cuyos Fundamentos Jurídicos Sexto y Séptimo reproducimos: '

SEXTO.- Planteado en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC . Sin embargo, debemos rechazar que la sentencia haya declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución, por lo que la doctrina que hemos de fijar no abordará esta cuestión, pues en modo alguno se corresponde con el fallo ni con la argumentación de la sentencia recurrida. La doctrina jurisprudencial que esta Sala ha de establecer debe ser, en todo caso, sobre las bases reales del litigio sometido a enjuiciamiento, como exige el art. 93.1 de la LJCA , y no a modo de proclamación abstracta, lo que resultaría contrario a la naturaleza del recurso de casación como medio de impugnación.

Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que: 'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta.

También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido.

Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).

SÉPTIMO.- Volviendo ahora a los hechos, consta que el día 29 de marzo de 2011, la UPA-ANDALUCIA remitió la documentación justificativa y solicitó la liquidación. El 10 de febrero de 2012 fue requerida para completar documentación, lo que fue atendido con fecha 27 de febrero de 2012 (folios 18 a 146 del expediente administrativo, archivo 6 carpeta 847) y el 28 de octubre de 2014 se reitera la solicitud de pago, tras lo que se recibe nuevo requerimiento de documentación emitido por el órgano administrativo, que fue atendido por escrito de 3 de diciembre de 2014, según se acredita con el documento núm. 1 acompañado a la demanda.

Con posterioridad la Administración no ha realizado nuevo requerimiento de documentación complementaria, ni ha liquidado ni abonado la cantidad de 49.932,88 euros a que asciende el 25% de la subvención concedida, pendiente de liquidación y pago, sin que en la contestación a la demanda, presentada el 15 de marzo de 2016, la Administración haya aducido ninguna razón distinta a la necesidad de proceder a la comprobación de la justificación. Es preciso destacar que no se ha cuestionado por la Administración que la beneficiaria presentó la documentación justificativa a que venía obligada.

En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que: '[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable[...]Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos: 'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior; b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ; c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con invocación del art. 69.c) de la LJCA ha de ser rechazada, pues sin duda existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión'.

Trasponiendo dicha doctrina jurisprudencial al caso de autos, resulta evidente que: 1º. La única resolución firme dictada en el procedimiento concesional fue la que concedió una subvención a la beneficiaria, sometiéndola a condición.

2º. Al no poner fin la resolución de liquidación provisional al procedimiento administrativo, tal vicisitud en absoluto impidió la ulterior fase de comprobación exhaustiva de la justificación realizada, ni, por ende, la eventual incoación del procedimiento de reintegro siempre que no superase el plazo máximo de prescripción de cuatro años.



TERCERO.- La revocación de la sentencia de la instancia obliga abordar las restantes cuestiones planteadas por la Mancomunidad recurrente.

- Prescripción: No se produjo al interrumpir, con arreglo al art. 39.3.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), el plazo prescriptivo la aportación el día 19 de julio de 2012 por la Mancomunidad de Municipios hoy apelante de diversa documentación que había requerido la Administración - folios 684 y 685 Expte. -, y serle notificada el día 15 de julio de 2016 el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro- folio 901 expte. -.

- Fondo: La Mancomunidad beneficiaria no desvirtúa haber incumplido el compromiso contraído a que venía obligada de acuerdo con el art. 45 de la Orden de 15 de marzo de 2007, de permanecer de alta en el RETA por un periodo de dos años a partir de la concesión de la ayuda de las personas que han sido beneficiarias de las ayudas para el lanzamiento de la actividad.

Por lo expuesto, cumple declarar haber lugar al recurso de apelación y desestimar el Recurso Contencioso administrativo.



CUARTO.- Estimándose el recurso de apelación no se está en el caso, según el art. 139.2 de la LJCA, de hacer especial pronunciamiento sobre las costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y obligada aplicación,

Fallo

Estimar el recurso de apelación interpuesto por el SERVICIO ANDALUZ DE EMPLEO (SAE), representado y asistido por el Letrado de la Junta de Andalucía, Dº. José Luis Pérez Pastor, contra la sentencia de fecha 6 de septiembre de 2018 que dictó el Juzgado de lo Contencioso administrativo Número 9 de Sevilla en el Procedimiento Ordinario núm. 392/2017, que revocamos, declarando asimismo no haber lugar al Recurso Contencioso administrativo interpuesto por la MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DEL VALLE DEL GUADIATO (Córdoba), representada y asistida por el Letrado del Servicio Jurídico Contencioso de la Excma. Diputación Provincial de Córdoba, Dº. Jesús Vico González, frente a la Resolución de fecha 10 de octubre de 2017 del SAE, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la Resolución de la Dirección Gerencia de 10 de marzo de 2017 que había declarado la procedencia del reintegro en cuantía de 67.495,93 € de principal, respecto de la subvención concedida el 4 de diciembre de 2007 en el expediente número SC/NYE/00027/2007.

RR-193/2017, cuya conformidad a Derecho declaramos. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Intégrese esta sentencia en el libro correspondiente. Remítase testimonio de la misma, junto con las actuaciones del Juzgado al órgano que las remitió para su cumplimiento.