Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 929/2018, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 421/2017 de 16 de Octubre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso-administrativo de
VALLADOLID
Sección Primera
T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID
SENTENCIA: 00929/2018
Equipo/usuario: JVA
Modelo: N11600
N.I.G: 47186 33 3 2017 0000510
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000421 /2017
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De VIÑEDOS Y BODEGAS GARCIA FIGUERO SL
ABOGADO D. EUGENIO GARCIA TEJERINA
PROCURADORA D.ª SONIA RIVAS FARPON
Contra CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA
LETRADO DE LA COMUNIDAD
SENTENCIA N.º 929
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
DOÑA ANA M. MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRADOS:
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a dieciséis de octubre de dos mil dieciocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León
con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo n.º 421/2017, interpuesto por la Procuradora
Sra. Rivas Farpón, en representación de 'VIÑEDOS Y BODEGAS GARCÍA FIGUERO, S.L.', siendo parte
demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida
por Letrado de sus servicios jurídicos, impugnándose desestimación presunta del recurso de reposición
interpuesto por la antes expresada actora contra la resolución de la Dirección General de Competitividad
de la Industria Agroalimentaria y de la Empresa Agraria de 23 de agosto de 2016, por la que se declara

indebidamente percibido por la reiterada recurrente, el importe de 41.613,81 euros correspondiente a su
solicitud de ayudas para la promoción de productos vinícolas en mercados de terceros países en la anualidad
2012 y se acuerda su reintegro,y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.



SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda lo siguiente: 'Que tenga por presentado este escrito, sus documentos y copias de los mismos, se sirva admitirlo, con devolución del expediente administrativo, admita a trámite la presente demanda, y previos los trámites legales oportunos, se dicte en su día sentencia por la que se declare no ser conforme a derecho y nula o en su caso anulable la Resolución de 23 de agosto de 2016 dictada por el Director General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria de la Junta de Castilla y León y condene a la Administración demandada al reintegro del importe de la subvención detraído por valor de 41.613,81 €, junto con el interés legal correspondiente. En todo caso, con expresa imposición de costas a la demandada'.



TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.



CUARTO. El procedimiento no fue recibido a prueba.



QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional la impugnación de la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de la Dirección General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria y de la Empresa Agraria de 23 de agosto de 2016, por la que se declara indebidamente percibido por la reiterada recurrente, el importe de 41.613,81 euros correspondiente a su solicitud de ayudas para la promoción de productos vinícolas en mercados de terceros países en la anualidad 2012 y se acuerda su reintegro.

Entre los argumentos de la parte actora de carácter más relevante para la resolución del recurso se encuentra el atinente a la existencia de caducidad del procedimiento, y en cuanto al fondo el relativo a que los órganos gestores de la Administración efectuaron la revisión de la documentación justificativa presentada, los cuales observaron que se cumplían todos los requisitos que eran exigidos para acreditar la inversión para la que se otorgaba la subvención, de ahí que ya no fuera posible acudir a una nueva revisión de la justificación ya previamente acreditada.



SEGUNDO. En primer lugar ha de decirse que no concurre la prescripción que es invocada por la actora, ya que desde el momento en que se produce la justificación de los gastos subvencionados, su ulterior fiscalización por la Administración y se dicta la resolución en fecha 13 de septiembre de 2012, hasta que se inicia el último de los procedimientos de control financiero permanente en fecha 2 de septiembre de 2015 -es sabido que los previamente realizados no interrumpen la prescripción- no ha transcurrido el plazo de 4 años que se requiere para que se entienda producida la prescripción.

Tampoco existe la caducidad del procedimiento que es alegada por la parte actora, ya que el procedimiento se inició formalmente en la fecha antes expresada de 2 de septiembre de 2015 y concluyó por resolución notificada en fecha 29 de agosto de 2016. Por ende, el plazo de duración del procedimiento es inferior a los 12 meses establecidos como duración máxima del mismo en el artículo 48 de la Ley 5/2008, de Subvenciones de Castilla y León.



TERCERO. Efectuadas las precedentes consideraciones ha de decirse, en cuanto al fondo, que la ayuda ya estaba efectivamente concedida previamente, dando lugar en la resolución recurrida al reintegro de la misma por entender que no se daban los requisitos para su otorgamiento.

Así, se desprende, entre otros antecedentes que es innecesario citar, de la resolución de la Dirección General de Industrias Agrarias de 13 de septiembre de 2012 que, tras la fiscalización de la justificación de la inversión efectuada por la recurrente, reconoce como cantidad a abonar a la entidad actora la cifra de 69.959,60 euros.

De los expresados antecedentes fácticos se deduce que existen, ciertamente, actos firmes de la Administración que tras la fiscalización de la documentación justificativa aportada por la entidad recurrente otorgaron la subvención cuyo reintegro ahora se acuerda. Es con base al informe de la Intervención Delegada de la Consejería que se inicia procedimiento de reintegro, procedimiento que, en contra del criterio previo de los propios órganos de gestión de la Administración, que ya habían acordado previamente la liquidación de la subvención, concluyó con la resolución acordando dicho reintegro. Es dicha resolución la que es objeto de fiscalización en el presente procedimiento.

En todo caso el reiterado acuerdo de reintegro no se ampara en el incumplimiento de ninguna de las obligaciones impuestas para el otorgamiento de la subvención, las cargas modales que pueden ser exigidas para el cumplimiento del proyecto a que se supedita la subvención, sino que se procede a una nueva revisión de toda la documentación inicialmente presentada que amparó el otorgamiento de la subvención y que ya había sido objeto de fiscalización precedentemente.



CUARTO. Como consideración de carácter general sobre las cuestiones planteadas ha decirse que la resolución inicial otorgando la subvención es susceptible de comprobación por la Administración al objeto de constatar si se han cumplido las condiciones a que se supeditó su otorgamiento, tal y como se desprende del artículo 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, relativo a incumplimientos del beneficiario y entidades colaboradoras, que se expresa en los siguientes términos: '1. Los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

2. Cuando las entidades colaboradoras no entreguen a los beneficiarios los fondos recibidos, deberán reintegrarlos de acuerdo con lo establecido en este título'.

Y el artículo 48, sobre determinación del incumplimiento y el reintegro, prevé en su apartado 3 lo siguiente: '3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda'.

De esta forma, de lo que se trata es de determinar si ha existido incumplimiento de las condiciones a que se supeditó el abono de la subvención concedida, en este caso si se ha cumplido y justificado en plazo el programa de inversiones propuesto. Sin embargo, no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda. Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992.



QUINTO. Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo n.º 737/2014, con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013. En aquellas sentencias se expresaba: En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención .....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencional.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, en cuanto que en ambas se analizaba el control financiero de la subvención.

También hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía: '

SEXTO.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada.' También en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de Marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .' De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna.



SEXTO. Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005, la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la subvención de ser nulo o anulable podría dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro.

Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones, que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271.' Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico.

De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000.

No lleva a una conclusión contraria la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2014, ya que el supuesto de hecho que se analiza en dicha sentencia se refiere a un supuesto de 'reintegro de la subvención en los supuestos en que se acredite el incumplimiento de las condiciones que motivaron su otorgamiento, para lo que no resulta exigible - conforme a dicha sentencia- seguir el procedimiento de revisión de los actos administrativos'. Sin embargo, en el presente caso no se trata de un supuesto de incumplimiento de condiciones, como obligaciones modales impuestas en el acto de otorgamiento de la subvención, sino de reconsideración de la documentación justificativa ya presentada y declarada suficiente por la Administración para el otorgamiento de la subvención.

SÉPTIMO. El ejercicio del control financiero permanente previsto en el artículo 267 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, tiene por objeto '....la verificación, de forma continua, realizada a través de los órganos indicados en el artículo 245, de la situación y el funcionamiento en el aspecto económico-financiero de los órganos o entidades sujetas al mismo, para comprobar el cumplimiento de la normativa que les rige y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y, en particular, al objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero'. Los artículos 283 y siguientes especifican el objeto de estos controles en materia de subvenciones.

A consecuencia de dicho control conforme al artículo 290 de la Ley se podrá acordar el correspondiente procedimiento para el reintegro. Así expresa el apartado 1 del artículo lo siguiente: '1. Cuando en los informes emitidos por la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma se recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del correspondiente procedimiento, notificándolo al beneficiario o entidad colaboradora, que dispondrá de quince días para alegar y presentar la documentación que considere conveniente para su defensa'.

Sin embargo, ha de entenderse que ese procedimiento de reintegro, lo será a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, que en cuento que existan actos firmes -y no puede ser otra la consideración de los que ahora se analizan- exigirán la utilización del cauce del procedimiento de revisión de oficio, pues en otro caso este precepto pugnaría con la legislación básica del Estado en la materia. Esto es el procedimiento de reintegro no es un título habilitante para revisar actos firmes en contra de lo establecido con carácter general en nuestro ordenamiento jurídico, debiendo reconducirse a aquellos casos en que se fiscaliza el cumplimiento de obligaciones sucesivas en la relación jurídica constituida al otorgarse la subvención.

De esta forma, ha de insistirse, como conclusión, que en cuanto que se dé una relación de tracto sucesivo, que exige el cumplimiento de determinados fines previstos como obligaciones modales en las normas de otorgamiento de la subvención podrá fiscalizarse el cumplimiento de estos fines, mas esta fiscalización no será posible cuando lo que se trata es de revisar actuaciones ya precedentemente practicadas en base a documentos en que se justificó previamente, como es el caso, el cumplimiento de los requisitos para la obtención de la subvención y de fines y obligaciones previstos en las bases de la convocatoria y en las resoluciones por las que se otorga la misma.

OCTAVO. La aplicación de los precedentes razonamientos al supuesto planteado conlleva a entender que lo que se ha efectuado en el acuerdo de reintegro es una reconsideración de la justificación documental previamente efectuada por los órganos gestores, revisando más de tres años después del otorgamiento definitivo de la subvención los requisitos que fueron exigidos para su otorgamiento, basándose en criterios cuando menos discutibles, en la fiscalización de documentos justificativos de la promoción de los productos para los que se otorgó la subvención, cuando estos documentos se aportaron en el plazo de justificación sin observación alguna por los órganos gestores. En todo caso, se insiste en que estos documentos ya fueron fiscalizadas por los órganos gestores, sin que pueda nuevamente en una interpretación más o menos forzada, utilizar el procedimiento de reintegro -que debe primordialmente ir dirigido, entre otras posibles finalidades, a constatar el cumplimiento de las condiciones exigidas en el acto de otorgamiento de la subvención- para reanalizar la documentación ya presentada previamente como condición necesaria para el otorgamiento de la subvención, que es un acto en sí mismo definitivo que produce plenos efectos.

Por todo lo dicho, es procedente la íntegra estimación de la demanda, anulando el acto recurrido en los términos interesados en suplico de la demanda, más el interés legal de la cantidad objeto de reintegro desde su efectivo abono a la Administración.

NOVENO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.500 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a derecho, declarando el derecho al abono por la Administración de cantidad efectivamente reintegrada por la parte actora, más el interés legal de la misma desde la fecha de dicho reintegro, todo ello con imposición de costas a dicha Administración demandada, en la cantidad máxima por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, de 1.500 euros.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, no pudiendo firmar el Ilmo.

Magistrado Sr. Blanco Domínguez, haciéndolo en su nombre la Ilma. Sra. Presidenta de la Sala.