Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 930/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 851/2015 de 30 de Octubre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA
S E N T E N C I A NUM.930/2018
En la ciudad de Valencia, treinta de octubre de dos mil dieciocho.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente,
Don MIGUEL ANGEL NARVAEZ BERMEJO y Doña LOURDES PEREZ PADILLA, Magistrados, el recurso
contencioso-administrativo número 851/15, interpuesto por el Procurador Doña Ana Rausell Donderis, en
nombre y representación de Doña Adela actuando en representación de su hijo menor, Nicolas , asistida
del Letrado Don Rubén Moreno Caballero, contra la Resolución de fecha 29 de mayo de 2015 del Secretario
autonómico de autonomía personal y dependencia por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por
la parte demandante frente a la resolución de 09-02-2015 de la Dirección General de dependencia y mayores
por la que se aprueba el programa individual de atención en el ámbito de la dependencia, en el que ha sido
parte la Administración de la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, siendo Ponente la
Magistrada Doña LOURDES PEREZ PADILLA y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia por la que: se anule la Resolución recurrida y se dicte otra por la que se reconozca a la parte actora los efectos retroactivos de la prestación económica desde el 14 de noviembre de 2011, fecha en que tenía que haber estado resuelto su expediente y fecha en la que tenía que haber cobrado su prestación y, no desde el día 14 de enero de 2013, por lo que entiende esta parte, que no se hubiera aplicado la moratoria de dos años al no ser correcta la cuantía reconocida, por corresponderle las cuantías establecidas para los años 2011 y 2012.



SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se desestime el recurso planteado.



TERCERO.-No habiéndose recibido el proceso a prueba, una vez presentado escritos de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 16.10.18.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-En la presente se resuelve la pretensión declarativa de no conformidad a derecho con nulidad o anulabilidad de la resolución expresa impugnada, así como, de forma acumulada a la anterior, de modo principal, pretensión de reconocimiento de situación jurídica individualizada consistente en el reconocimiento de la deuda a cargo de la Conselleria de Bienestar social de la Generalitat de Valencia por importe de 3655,56 euros correspondientes a los atrasos del periodo de 14 de noviembre de 2011 a 13 de noviembre de 2013aplicando las cuantías correspondientes a los años 2011 y 2012.



SEGUNDO.-La parte recurrente sustenta su recurso en los siguientes antecedentes de hecho: -Con fecha 13 de mayo de 2011 presenta Doña Adela solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia de su hijo menor.

-El 09 de julio de 2014 se dicta resolución reconociendo la misma en grado dos de dependencia con carácter temporal.

-El 03 de diciembre de 2014 se dicta Resolución por la que se aprueba su Programa Individual de Atención, concediendo al beneficiario una prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, con un grado de dedicación mensual a la persona dependiente completo más de 160 horas/mes por cuantía de 268,79 euros al mes, sin coeficiente reductor. Asimismo, se reconocen efectos retroactivos por importe de 3.395,72 €, correspondiente al periodo comprendido entre el día 14/11/2013 y el día 02/12/2014, ambos inclusive...que se abonara de forma periodificada en cuatro plazos anuales de igual cuantía ( 848,93 euros).

-el 09-02-2014 se formulada recurso de alzada contra la citada resolución que se desestima por resolución expresa el 29-05- Frente a dicha petición de reconocimiento de los efectos retroactivos por importe de 3.395,72 euros correspondiente al periodo comprendido entre el día 14 de noviembre de 2011 al 13-11-2013, se opone la Administración demandada alegando la correcta aplicabilidad del plazo suspensivo de dos años previsto en la DT 9ª del Real Decreto Ley 20/2012 de 13 de julio, al resultar aplicable la citada disposición al haber entrado en vigor dicha normativa, estando pendiente de resolver la solicitud de reconocimiento de dependencia presentada, siendo, igualmente aplicables la cuantía máxima que previa la DT 10 del RDL 20/2012, esto es, 268,79 euros.



TERCERO.-La presente controversia se centra en determinar la concreta extension de los efectos retroactivos de las prestaciones economicas reconocidas en el Programa Inidividual de Atencion y su incidencia en las correspondientes cuantias.

La Sala desestima los motivos de oposición esgrimidos por la Administración demandada, aplicando las razones expuestas en pronunciamiento previos.

Respecto de la incidencia del silencio administrativo, formulada la petición el día 13 de mayo de 2011, el plazo de seis meses para la resolución, se cumplió el 13-11-11, fecha en la que no estaba en vigor el Real Decreto- Ley 20/2012, pues, éste entro en vigor el día 15 de julio de 2012 (DF 15 ª). Esta conclusión se asume teniendo en consideración el criterio mantenido en pronunciamientos previos por esta misma Sala y sección, como en la STSJ, Contencioso sección 5 del 16 de mayo de 2018, numero de Recurso: 365/2015 en la que dijimos: 'Debemos señalar, que en principio, el artículo 10 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre , por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, dispone que la Administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, prescribiendo su apartado 6 que transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.

Esta situación fue modificada por la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre, de presupuestos para el ejercicio 2008, en cuya DA undécima se estableció en cuanto al régimen del silencio administrativo en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, el carácter negativo del mismo y recurrida la misma ante el Tribunal Constitucional, la STC 86- 13 declara su inconstitucionalidad en términos que analizamos a continuación: Se impugna, en primer lugar, por contrariar a los límites materiales de las leyes de presupuestos ( arts. 134 CE , 76 EAV y 21 LOFCA), siendo la segunda tacha alegada ( art. 9.3 CE ) una consecuencia de la anterior y tras analizar la cuestión relativa a los límites de las leyes de presupuestos, señala que: '... las leyes de presupuestos tienen un contenido mínimo, indisponible, y otro eventual, por conexión, que se refiere a todas aquellas disposiciones que guarden relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los presupuestos o con los criterios de política económica general o, en fin, que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto. Por eso, quedan en principio excluidas de estas leyes las normas típicas del Derecho codificado u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación (entre otras, SSTC 74/2011, de 19 de mayo , FJ 3; 9/2013, FJ 3 ; y 248/2007, de 13 de diciembre , FJ 4).' Y, respecto al caso de las Comunidades Autónomas, tras analizar la normativa aplicable a la nuestra, llega a la misma conclusión, como también han llegado otras sentencias del Tribunal constitucional en relación a otras Comunidades Autónomas.

Sentado todo ello, se centra en el debate planteado inicialmente, señalando: '... la norma regula un supuesto de silencio administrativo negativo, aplicable en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, disponiendo que el vencimiento del plazo máximo, sin haberse dictado y notificado resolución expresa, determinará la desestimación de la solicitud formulada.Se trata de una medida de procedimiento, que carece de incidencia directa sobre el presupuesto, ya que no afecta a la estimación de ingresos, ni habilita gastos o aclara los estados cifrados. No forma así parte del contenido mínimo de estas leyes.La constitucionalidad de la norma impugnada depende, en consecuencia, de si ésta encuentra acomodo en el citado contenido 'eventual' del presupuesto, en los términos ya expuestos.La respuesta es negativa.

De acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para que una materia no estrictamente presupuestaria pueda ser regulada en este tipo de normas, se requiere como condición previa que guarde la debida conexión con el presupuesto, formando así parte de dicho contenido eventual ( STC 74/2011 , FJ 3).Esta condición no se cumple en el caso de la disposición adicional undécima de la norma recurrida. Las alegaciones de las Cortes y de la Generalitat Valencianas sostienen que la medida allí contenida puede tener un impacto sobre el gasto público ya que, tratándose de un sistema de prestación social, el procedimiento para su concesión o, para ser más exactos, para su denegación por silencio administrativo, puede arrojar esta consecuencia de ahorro. Sin perjuicio de que resulta discutible tal resultado, pues el eventual ahorro se produciría únicamente cuando la denegación fuera firme, no bastando para ello su desestimación inicial, el argumento es relevante a los efectos de este proceso. Como ya hemos reiterado en ocasiones anteriores, son muchas las medidas normativas susceptibles de tener alguna incidencia en los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, 'los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes'(por todas STC 9/2013 , FJ 4). Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de una medida que, al menos potencialmente puede generar algún ahorro de gasto público para la Comunidad Autónoma, no basta para entender que concurre la suficiente conexión.

No desvirtúa lo anterior la alegación de que la norma impugnada pretende proteger los derechos económicos de la hacienda pública de la Generalitat, teniendo un efecto claro sobre la dimensión del gasto público, pues representaría una medida tendente a su reducción. En ese sentido, debe además precisarse que las SSTC 34/2005, de 17 de febrero y 82/2005, de 6 de abril que se citan en apoyo de esta tesis, abordaban sendas cuestiones de inconstitucionalidad, relativas a una norma contenida en la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1986, que sin embargo sí constatamos que tenía vinculación directa con los ingresos públicos, en concreto con los tributarios. Y tampoco, por último, enerva nuestra conclusión el argumento, reiterado igualmente en ambos escritos de alegaciones, de que el sistema de dependencia genera una serie de obligaciones para las Administración públicas, incluyendo compromisos de gasto que recaen fundamentalmente sobre las Comunidades Autónomas, pues ello es tanto como pretender que una posible insuficiencia de recursos, en este caso de los disponibles para atender la dependencia, podría justificar, sin más, el incumplimiento de los límites constitucionales y estatutarios en relación con las leyes de presupuestos.En conclusión, no nos encontramos ante una norma que suponga 'un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno'[ SSTC 76/1992, FJ 4 a ) y 9/2013 , FJ 4] por lo que debemos concluir que la disposición adicional undécima de la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre , de presupuestos para el ejercicio 2008, se encuentra fuera del contenido constitucionalmente admisible de una ley de presupuestos autonómica, lo que determina su inconstitucionalidad y nulidad en aplicación de nuestra doctrina sobre los límites materiales a las leyes de presupuestos.

En consecuencia de todo ello, debemos concluir que producido el silencio positivo en los términos que posteriormente veremos y no habiendo ejecutado la Administración dicho acto firme que a tenor de lo dispuesto en el artículo 43.3 de la Ley 30/1992 ('La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento') tiene todos los efectos de acto administrativo, procede estimar la demanda en los términos que analizamos a continuación.' En cuanto a las cuantías objeto de controversia, sentado lo anterior y con el limite máximo de la cantidad solicitada por la parte actora en el escrito de demandada, esto es, 3.655,56euros (importe que no se desglosa), las cuantias fijadas para la Prestación económica para cuidados en el entorno familiaren el anexo del Real Decreto 570/2011, de 20 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia y se establecen las prestaciones económicas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia para el ejercicio 2011, son las que debe ser aplicadas desde el 14 de noviembre de 2011 hasta el 15 de julio de 2012, fecha de entrada en vigor del Real decreto ley 20/2012 de 13 de julio que conforme la DF 15º y DT 10 fija las cuantías que desde su entrada en vigor el 15 de julio de 2012 procede aplicar.

En concreto, la cuantía mensual de 337,25 euros desde el 14 de noviembre de 2011 hasta el 15 de julio de 2012 y desde dicha fecha la cuantía mensual de aplicación seria de 286,66 euros, si bien con el límite máximo de lo solicitado.



CUARTO.-. De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional ,no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en los autos a ninguno de los litigantes.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1.-ESTIMAR, DE FORMA PARCIAL, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procurador Doña Ana Rausell Donderis, en nombre y representación de Doña Adela actuando en representación de su hijo menor, Nicolas , asistida del Letrado Don Rubén Moreno Caballero, contra la Resolución de fecha 29 de mayo de 2015 del Secretario autonómico de autonomía personal y dependencia por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la parte demandante frente a la resolución de 09-02-2015 de la Dirección General de dependencia y mayores por la que se aprueba el programa individual de atención en el ámbito de la dependencia 2.-ANULAR este acto administrativo.

3.-DECLARAR el derecho de Doña Adela actuando en representación de su hijo menor, Nicolas a percibir los atrasos del periodo de 14 de noviembre de 2011 a 13 de noviembre de 2013aplicando las cuantías de 337,25 euros/mes hasta el 15 de julio de 2012 y la de 286,66 euros/mes desde dicha fecha, con el limite máximo de lo solicitado, esto es, 3.655,56 euros.

4.-NO EFECTUAR expresa imposición de las costas procesales causadas en el proceso a ninguno de los litigantes.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el magistrado de esta Sala Sra.

Doña LOURDES PEREZ PADILLA que ha sido ponente, en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. La Sra.

letrada de la Administración de Justicia, rubricado.