Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 942/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 13/2015 de 18 de Octubre de 2017

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 000013/2015
N.I.G.: 46250-33-3-2015-0000014
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
S E N T E N C I A NUM. 942/2017
En la ciudad de Valencia, a dieciocho de octubre de 2017.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN,
Presidente, doña ROSARIO VIDAL MAS, don EDILBERTO NARBON LAINEZ y DOÑA BEGOÑA GARCIA
MELENDEZ, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 13/15, interpuesto por el Letrado
DON MARIANO AYUSO RUIZ-TOLEDO, en nombre y representación de la ENTIDAD METROPOLITANA
PARA EL TRATAMIENTO DE RESIDUOS, contra la desestimación presunta de las reclamaciones formuladas
desde el 27 de diciembre de 2012 hasta el 30 de junio de 2014 a la Generalidad Valenciana, de las peticiones
de resarcimiento de la deuda contraída con la demandante, en el que ha sido parte la Administración de la
GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO
VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.



SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 17-10-17.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de las reclamaciones formuladas desde el 27 de diciembre de 2012 hasta el 30 de junio de 2014 a la Generalidad Valenciana, de las peticiones de resarcimiento de la deuda contraída con la demandante, reclamando la declaración de no ser conforme a derecho dicha desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados a la demandante, así como la declaración como situación jurídica individualizada de la responsabilidad patrimonial de la Generalidad Valenciana al menos en la suma de 22.468.750,23 euros, más las sumas adicionales que resulten acreditadas en período probatorio y los intereses legales procedentes en la forma señalada en el fundamento jurídico quinto de la demanda.

Como fundamento de esta petición, señala que por Ley 8/99 de la Generalidad Valenciana se suprimió el Area Metropolitana de L#Horta, disponiéndose la constitución de una Comisión Mixta paritaria entre representantes del Gobierno Valenciano y de los Municipios que integraban el Area Metropolitana, con intervención de las Cortes Valencianas a través de su Comisión Permanente de Gobernación y Administración Local.

Se preveía en el artículo 2 que la Comisión iniciaría sus actividades en el plazo máximo de 1 mes desde la entrada en vigor y las concluiría el de 6 meses, regulándose la composición de la misma y que una vez finalizado el proceso de transferencias, el Presidente de la Comisión daría cuenta a la citada Comisión Permanente de las Cortes, estableciéndose en la Disposición Transitoria que hasta que no se hayan creado nuevos organismos que gestionen y coordinen las competencias supramunicipales en la futura regulación de las áreas metropolitanas de la comunidad valenciana, el Gobierno realizará las actuaciones necesarias para garantizar el normal funcionamiento de los servicios que correspondían al área metropolitana del Horta cumpliendo así la cooperación y asistencia activa a las Corporaciones Locales.

No obstante, estas obligaciones no se cumplieron, creándose un año y medio más tarde la EMTRE, a la que corresponde la prestación de los servicios de valoración y eliminación de residuos urbanos y no fue hasta el 26-3-2002 que el gobierno acordó transferir el personal, bienes, derechos y obligaciones del CMH a la EMTRE.

Señala que el asiento de apertura de la contabilidad de la demandante, sobre el estado de remanente de tesorería, a fecha 1 de mayo de 2002 arrojaba un saldo negativo de 2.864.924,13 euros, habiéndose liquidado también con pérdidas el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de abril del ejercicio 2002, dato que debe ser puesto en relación con la liquidación del presupuesto de 1999 que arroja un resultado positivo de 8.460.551,60 € -entonces pesetas-, lo que supone que en el momento en que el Gobierno Valenciano asume la gestión de las competencias tenía dicho remanente que se convierte en déficit en el momento de constituir la entidad demandante, déficit que era mayor en la realidad, aunque aún estaba por determinar, del que estima responsable a la generalidad valenciana por la desatención en la gestión del servicio, puesta de manifiesto por ejemplo en la inexistencia de un presupuesto anual prorrogándose sucesivamente el del año 1999, tampoco se adoptó medida alguna para obtener recursos financieros, ni tampoco cualquier medida de control.

Todo ello determinó que las deudas heredadas por la demandante, devengadas en la etapa de gestión del gobierno valenciano no estuvieran determinadas hasta una primera concreción en el año 2005 en que se hubo de abonar cuatro millones de euros a la Tesorería General de la Seguridad Social por la deuda generada por la empresa filial FERVASA.

Teniendo en cuenta los informes elaborados por el interventor de la demandante entre el 19 de marzo de 2003 y el 23 de diciembre del mismo año, que ya revelan una deuda real mayor, en atención al acuerdo de la asamblea de la demandante de 30 de junio de 2004, el 9 de julio del mismo año se presentó una primera reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Generalidad, reclamando que se hiciera cargo de la financiación necesaria para solucionar el desequilibrio económico financiero generado a la demandante desde su inicio, existiendo conversaciones e intentos de convenio para solucionar la cuestión, obteniendo una respuesta informal de 16 de diciembre de 2004, mediante una propuesta de convenio de colaboración, que nunca llegó a convertirse en resolución.

El 8 de julio de 2005 se reitera la solicitud anteriormente formulada, sin respuesta alguna y en diciembre del mismo año la demandante tuvo que pagar la deuda a tesorería anteriormente mencionada.

El 3 de febrero de 2006 la demandante presenta nueva reclamación sin respuesta alguna.

Estas reclamaciones no fueron las únicas efectuadas por la demandante, puesto que fuere concretándose posteriormente el daño producido y así en fechas 6 de abril de 2009, al incorporarse a la reclamación un importe de 5.264.115,09 euros de otros pasivos de Fervasa que quedaron en su día pendientes de financiación y en fechas posteriores hasta alcanzar la cantidad que es objeto de esta demanda, habiendo existido más intimaciones y negociación con la demandada a fin de que se atendiera el pago de dicha indemnización.

Considera la parte debidamente acreditado el requisito del daño producido, que además es evaluable económicamente e individualizado, derivándose de cuanto se ha expuesto anteriormente; en segundo lugar considera que concurren también a la ausencia del deber jurídico de soportarlo, puesto que se trata de deudas generadas antes de la creación de la entidad.

En tercer lugar, se trata de daños imputables a la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, estimando que también concurren este requisito puesto que creados por la ley 8/1999 los mecanismos necesarios para la gestión del servicio, al no atenderse de cumplimiento de las obligaciones impuestas legalmente se ha llegado la situación generadora del daño que ahora se reclama, sin que concurra elemento alguno de exoneración de la responsabilidad.

Por último en cuanto al requisito procedimental, es decir, que la responsabilidad a ser reclame en el plazo de un año de este que se produzca el hecho que motiva la indemnización o se manifieste su efecto lesivo, la acción se ejercitó reiteradamente ya desde el año 2004, antes de que el efecto lesivo se pudiera completar de forma definitiva.

En segundo lugar, formula su reclamación igualmente al amparo del enriquecimiento injusto en favor de la Generalidad Valenciana, señalando igualmente la existencia de intentos pacto entre las partes que ponen de manifiesto el reconocimiento por la Administración de su responsabilidad, aunque no haya llegado a materializarse en un convenio.

Por todo ello reclama la anulación de la desestimación por silencio de la solicitud de 30 de junio de 2014, el reconocimiento de su derecho a la cantidad de 22.468.750,23€ más las sumas adicionales que resulten acreditadas en período probatorio y los intereses legales procedentes.

La Administración demandada se opone, en primer lugar, por concurrir la causa de inadmisibilidad del art. 69.b) en relación con el artículo 45.2.d) de la LJCA .

En cuanto al fondo del asunto, se opone en primer lugar porque la solicitud de 26 de junio de 2.014 debió inadmitirse al venir planteada por responsabilidad patrimonial porque ni por este concepto ni por ningún otro se le adeudada parte actora la cantidad que reclama, ya que a través de la sucesión normativa que describe se llega la creación de la entidad demandante, estableciéndose en dicho momento la transferencia tanto del personal del extinto CMH, como de sus bienes derechos y obligaciones, habiéndose subrogado la demandante en el lugar de aquel respecto cualquier obligación o derecho no contemplado en los apartados anteriores, sin que exista obligación de la generalidad valenciana jurídicamente exigible para la suscripción del convenio que pretendió la parte actora.

Señala igualmente la prescripción de la acción de indemnización, puesto que ha transcurrido ampliamente el plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 de la ley 30/1992 desde que se produjo el hecho que motiva la indemnización hubo la manifestación de su efecto lesivo, como se desprende de la propia narración de los hechos contenida en la demanda, sin que conste en el expediente la existencia de las múltiples reclamaciones hasta la que se lleva a cabo en junio de 2014, con el carácter de responsabilidad patrimonial.

Tampoco concurren ninguno de los demás requisitos de la acción ejercitada, así la existencia del daño se acredita mediante un certificado de su interventor de 22 de febrero de 2012, cuando ni se acredita tal naturaleza dañosa ni tampoco en la obligación de la Generalidad, una vez asumida la obligación por la propia demandante, tampoco se acredita cuales el servicio público cuya virtud se la han ocasionado los daños, obviando además el hecho de que la comisión a la que considera responsable de los mismos era mixta y paritaria por lo que sería en todo caso, una cuestión de concurrencia de responsabilidades, sin tener en cuenta además que la competencia en materia de residuos es municipal y no autonómica.



SEGUNDO .- En primer lugar y planteada por la parte demandada una causa de inadmisibilidad, debemos proceder a su resolución porque sólo su desestimación inicial nos permitiría entrar a analizar el fondo de la cuestión planteada.

Se invoca la causa del artículo 69.b) de la ley jurisdiccional , por falta del documento al que se refiere el artículo 45.2.d) del mismo texto legal , no obstante, aparecen las actuaciones como documento número 3 de los acompañados al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, la certificación emitida por Don Marcos , Secretario General de la Entidad Metropolitana para el tratamiento de residuos, acreditativa de que en la sesión ordinaria de la Asamblea celebrada el 6 de noviembre de 2013, se acordó por unanimidad interponer el presente recurso contencioso-administrativo, por la falta de respuesta de la administración demandada de la reclamación de deuda efectuada el 27 de diciembre de 2012, tras un plazo de espera máximo de un mes, salvo respuesta desestimatoria previa, por tanto debemos desestimar la presente causa de inadmisibilidad, por tratarse de un requisito debidamente cumplido por la parte demandante.



TERCERO.- Entrando en el fondo de la cuestión planteada, son por tanto dos las cuestiones sometidas a esta Sala, la primera de ellas, la procedencia de la acción de responsabilidad patrimonial entablada y la segunda, sólo si la primera fuera procedente, la cuantía reclamada en el presente recurso.

Respecto a la primera de las cuestiones, es reiterada la Jurisprudencia en el sentido de que la responsabilidad patrimonial del Estado deriva de la lesión producida a los particulares en sus bienes y derechos, entendida dicha lesión como un perjuicio antijurídico que los afectados no tienen el deber de soportar, por no existir causa alguna que lo justifique y queda configurada en los artículos 106 de la Constitución y 139 a 144 de la LRJAP , normas aplicables a las Entidades Locales en mérito a la previsión normativa del artículo 54 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley 7/1.985, de 2 de abril), el cual remite a la legislación general sobre responsabilidad administrativa, al igual que el artículo 223 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre).

Esta configuración legal exige la concurrencia de los siguientes requisitos: a) la producción de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; b) que tal daño sea producido por consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal y c) ausencia de fuerza mayor.

Asimismo, se exige la concurrencia de un requisito procedimental: que se formule la oportuna reclamación ante la Administración responsable en el lapso de un año, a contar desde la producción de la lesión. Este elemento plantea la cuestión del término inicial -sobre el que se encuentran suficientes precisiones jurisprudenciales- y sobre la Administración a la que se deben de dirigir las reclamaciones si concurren varias de ellas, cuestión expresamente resuelta por la Ley 30/1.992 en favor de la solidaridad.

En cuanto al primero de los requisitos, es decir, el daño, es una lesión patrimonial equivalente por su contenido a cualquier daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente, sin que sea suficiente el menoscabo económico, sino que se requiere, simultáneamente, la concurrencia de que sea antijurídico y, por tanto, el afectado no tenga el deber de soportarlo, ya que, en definitiva, la lesión se define como un daño ilegítimo ( sentencia TS 10.7.92 ).

En cuanto al segundo, la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño, cuyo resarcimiento se pretende en el caso, es requisito imprescindible para que pueda prosperar aquella solicitud, al amparo de los artículos 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 139 de la Ley 30/1.992 . Fundamentalmente, se encuentran cuatro títulos de imputación a efectos de la determinación de la responsabilidad de una Administración respecto de una lesión concreta: que la lesión se produzca como consecuencia directa del ejercicio ordinario del servicio; que la lesión obedezca a una anormalidad o no funcionamiento del servicio público; que exista una situación de riesgo creado por la Administración en el ámbito de producción del evento dañoso, o que se produzca un enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

En el presente caso, al haber sido cuestionado expresamente por la demandada, debemos comenzar por el análisis del plazo, así, dice la demanda que mientras el Presupuesto de 1999 arrojaba un resultado positivo de 8.460.551,60 €, a fecha 1 de mayo de 2002 ya existía un saldo negativo de 2.864.924,13 euros, si bien el déficit que era mayor en la realidad, pero aún indeterminado, de forma que por acuerdo de la Asamblea de la demandante de 30 de junio de 2004, el 9 de julio del mismo año se presentó una primera reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Generalidad.

Señala que reitera dicha reclamación el 8 de julio de 2005 y el 3 de febrero de 2006, 6 de abril de 2009 y, por último, el 30 de junio de 2014.

De este juego de fechas, derivado de la propia narración demandante, se desprende ya el incumplimiento del requisito procedimental que hemos señalado anteriormente, es decir, la amplia superación del plazo de un año para el ejercicio de la acción puesto que si la primera reclamación se formula ya en el año 2004, la falta de respuesta ante la misma habilitaba a la demandante para acudir a la vía jurisdiccional, sin que el hecho de las sucesivas reclamaciones supongan el renacimiento o rehabilitación de un plazo que no es el sentido de la exigencia jurídica del mismo.

Tampoco si consideramos la fecha de la asunción del servicio por la demandante en el año 2002 con la asunción de bienes y derechos del Consell, pero también con la cesación de su actuación por parte de la Comisión, determina el momento en que puede estimarse nacido el derecho para una posible reclamación de responsabilidad patrimonial.

De lo que no cabe duda es de que la reclamación que ha dado lugar al presente recurso es extemporánea y, por tanto, así debe ser declarada, sin que proceda tampoco la acción de enriquecimiento injusto, institución respecto a la que la STS de 28.04.2008 resume la doctrina jurisprudencial señalando, en referencia a la STS de 21 de marzo de 1.99, que 'el enriquecimiento sin causa viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa - enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara'. Y en sentencias de 18 de diciembre de 2007, recurso de casación 11195/2004 , 2 de octubre de 2006, recurso de casación 1232/2004 y 20 de julio de 2005, recurso de casación 1129/2002 , la doctrina del enriquecimient oinjusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991 , siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 y 2 de abril de 1986 , significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto. O en términos de la sentencia de 18 de julio de 2003 ' el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.' Por tanto, situaciones completamente ajenas a la de autos, sin tener en cuenta que el ejercicio de la acción en el seno del expediente administrativo ha sido el de responsabilidad patrimonial.



CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, procediendo su imposición a la parte actora hasta un máximo de 1.500 euros por todo concepto Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado DON MARIANO AYUSO RUIZ-TOLEDO, en nombre y representación de la ENTIDAD METROPOLITANA PARA EL TRATAMIENTO DE RESIDUOS, contra la desestimación presunta de las reclamaciones formuladas desde el 27 de diciembre de 2012 hasta el 30 de junio de 2014 a la Generalidad Valenciana, de las peticiones de resarcimiento de la deuda contraída con la demandante, 2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que esta sentencia no es firme y contra ella cabe recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, conforme a lo previsto en los artículos 86 y siguientes de la LJCA .

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.