Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 955/2017, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 457/2016 de 25 de Julio de 2017

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 00955/2017
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE VALLALDOLID
-SECCIÓN PRIMERA-
Equipo/usuario: MPCModelo: N40000C/ ANGUSTIAS S/N N.I.G: 47186 33 3 2016 0004896
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000457 /2016 MPC
Sobre: AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA
De MARQUES DE VALDELACASA SL
ABOGADO Dª. MARIA MONTSERRAT FERRERO SAN MARTIN
PROCURADOR D. JOSE MIGUEL RAMOS POLO
Contra CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA -JUNTA DE CASTILLA Y LEON-
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
PROCURADOR D./Dª.
SENTENCIA Nº 955
ILMA. SRA. PRESIDENTA:
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
ILMOS . SRES. MAGISTRADOS:
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid a veinticinco de julio de dos mil diecisiete.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:
La resolución de 16 de marzo de 2016, dictada por el Director General de Competitividad de la Industria
Agroalimentaria y de la Empresa Agraria de la Junta de Castilla y León, por la que se desestima el recurso
de reposición interpuesto por la Sociedad Marqués de Valdelacasa S.L. contra la resolución de 25 de abril de
2014 del mismo Director General, por la que se declara indebidamente percibido por la mercantil 23.293,71 €,
correspondientes a su solicitud de ayuda para la promoción de productos vinícolas en mercados de terceros
países en la campaña 2011 y se acuerda su reintegro (expediente 47/06/2011).

Son partes en dicho recurso:
Como recurrente, la Sociedad Marqués de Valdelacasa S.L. , representada por el procurador Sr. Ramos
Polo y bajo dirección de la letrada Sra. Ferrero San Martín.
Como demandada, la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y
defendida por letrado de la Comunidad Autónoma.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA.

Antecedentes

PRIME RO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que con base en los hechos y fundamentos de derecho solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que estimando el presente recurso, declare no ser conforme a derecho y nula o en su caso anulable, la resolución de 16 de marzo de 2016, dictada por el Director General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria y de la Empresa Agraria por la que desestima el recurso de reposición interpuesto por la Sociedad Marqués de Valdelacasa S.L. contra la resolución de 25 de abril de 2014 del mismo Director General.

Mediante otrosí interesó la formulación de conclusiones escritas.

SEGUN DO.- En el escrito de contestación de la Letrada de la Comunidad Autónoma, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia desestimatoria del presente recurso contencioso administrativo, con imposición de las costas a la parte recurrente.

TERCE RO.- El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

Confe rido traslado a las partes para presentar conclusiones, se evacuó el trámite por todas ellas y se señaló para votación y fallo del presente recurso el día doce de julio del año en curso.

CUART O.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIME RO.- La representación procesal de la Sociedad Marqués de Valdelacasa S.L. impugna en el presente recurso la resolución de 16 de marzo de 2016, dictada por el Director General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria y de la Empresa Agraria de la Junta de Castilla y León, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por ella contra la resolución de 25 de abril de 2014 del mismo Director General, por la que se declara indebidamente percibido por la mercantil 23.293,71 €, correspondientes a su solicitud de ayuda para la promoción de productos vinícolas en mercados de terceros países en la campaña 2011 y se acuerda su reintegro (expediente 47/06/2011).

La recurrente pretende que se anulen las resoluciones recurridas alegando a tal fin los siguientes motivos de impugnación: *Defe ctuosa motivación de la resolución impugnada de 25 de abril de 2014 porque no se incorpora en ella el informe de 26 de febrero de 2014 cuando se funda exclusivamente en él.

*La resolución de reintegro vulnera la Orden de convocatoria y la legislación aplicable, ocasionándole efectiva indefensión.

La resolución de 25 de abril de 2014 se separa de su propio criterio y del de la Intervención delegada y esgrime un nuevo argumento para declarar el pago de la subvención como indebido: 'No ajustarse a la Guía de Justificación del gasto elaborado por el FEGA', en lugar del art. 8 de la Orden PAT/16372007, de 30 de enero, por la que se determina el procedimiento de actuación del Organismo Pagador de los gastos correspondientes a la Política Agrícola Común en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que era el citado en el acuerdo de inicio del procedimiento de 8 de noviembre de 2013.

Este nuevo argumento no está incluido entre las razones que legitiman adoptar una resolución de reintegro con arreglo al 'resuelvo decimocuarto' de la Orden de convocatoria, el art. 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y el art. 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de Castilla y León .

Y en las diversas resoluciones dictadas por los distintos órganos de la Consejería de Agricultura y Ganadería se admite que cumplía las obligaciones exigidas para el pago.

Ademá s, no se indicaba en la resolución de 25 de abril de 2014 en qué o cuáles de los supuestos previstos como pago indebido en el art. 8 de la citada Orden PAT/163/2007 se había incurrido.

A su entender, se le ha generado efectiva indefensión por cuanto el contenido de esa Guía resulta completamente desconocido en fase administrativa y judicial porque ni siquiera forma parte del expediente administrativo ni se indicia dónde se ha publicado.

*El acuerdo de inicio incurrió en vicio de anulabilidad por adoptarse, transcurrido el plazo legalmente establecido de un mes, que es un plazo esencial.

*El acuerdo de inicio es nulo de pleno derecho porque se ha reducido a 10 días el plazo que disponía de quince días para alegar y presentar la documentación que estimara pertinente, con arreglo al art. 290.1 de la Ley 2/2006 , de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, *El procedimiento de reintegro debe iniciarse contra la Administración y no contra el beneficiario, porque la administración ya controló los gastos subvencionables y no puede cambiar de criterio sin un procedimiento de revisión.

La Administración demandada se opone alegando que no concurren las irregularidades procedimentales invocadas y que cualquier infracción de los plazos en que se hubieran producido no es determinante de la anulación de las resoluciones recurridas porque no son plazos esenciales.

SEGUN DO.- Como consideración de carácter general sobre las cuestiones planteadas cabe reproducir lo dicho ya por esta Sala, entre otras, en la sentencia de 30 de mayo de 2017 dictada en el P.O. nº 718/2016 , en la que se dice: '... no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda. Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 .



CUARTO. Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo nº 737/2014 , con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013 . En aquellas sentencias se expresaba: En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencional.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, en cuanto que en ambas se analizaba el control financiero de la subvención.

También hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía: '

SEXTO.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada.' También en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de Marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .' De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna.



QUINTO. Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005 , la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la subvención de ser nulo o anulable podría dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro.

Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones , que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271.' Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico.

De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011 ).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000 .

De esta forma, ha de insistirse, como conclusión, que en cuanto que se dé una relación de tracto sucesivo, que exige el cumplimiento de determinados fines previstos como obligaciones modales en las normas de otorgamiento de la subvención podrá fiscalizarse el cumplimiento de estos fines, mas esta fiscalización no será posible cuando lo que se trata es de revisar actuaciones ya precedentemente practicadas en base a documentos en que se justificó previamente, como es el caso, el cumplimiento de los fines y obligaciones previstos en las bases de la convocatoria y en las resoluciones por las que se otorga la misma'.

CUART O. La aplicación de los precedentes razonamientos al supuesto planteado conlleva a entender que lo que se ha efectuado en el acuerdo de reintegro es una reconsideración de la justificación documental previamente efectuada por los órganos gestores, revisando más de tres años después del pago de la subvención su justificación para reducirla, basándose en 'No ajustarse a la Guía de Justificación del gasto elaborado por el FEGA'; motivo que no se explicita en el acuerdo de inicio del expediente de reintegro, ni se contempla como tal en la Orden de convocatoria, en el art. 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , ni en el art. 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de Castilla y León .

Tampoco se concreta en qué apartado del referido art. 8 está incursa la mercantil recurrente, pese a haber sido solicitada esa aclaración en vía administrativa, ni se incorpora a la resolución de 25 de abril de 2014 el informe de 3 de marzo de 2014 de la Intervención delegada de la Consejería de Economía y Hacienda en que se funda, por lo que se aprecia la falta de motivación suficiente de la resolución impugnada que alega la recurrente; además, la resolución impugnada se ha dictado dentro de un procedimiento iniciado transcurrido el plazo de un mes desde que se emite el informe definitivo del control financiero, el 10 de julio de 2013, hasta que se inicia el procedimiento de reintegro, el 8 de noviembre de 2013, y concediendo al beneficiario solo un plazo de 10 días, en lugar de 15, de audiencia para alegar y presentar la documentación que considere oportuna para su defensa, vulnerando lo establecido en el art. 290.1 de Ley 2/2006 , de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, que establece el mismo plazo que el art. 51.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , sin que a ello sea óbice lo dispuesto en el art. 48.2 Ley 5/2008, de 25 de septiembre , de subvenciones de la Comunidad de Castilla y León ('En la tramitación del procedimiento se garantizará el derecho del interesado a la audiencia, en los supuestos previstos en las normas reguladoras del procedimiento administrativo común'), porque en dicho precepto se hace una remisión a los supuestos no al plazo previstos en las normas reguladoras del procedimiento administrativo común, que en cualquier caso contemplan una horquilla de 10 a 15 días, que se concreta en este supuesto con la normativa sectorial de aplicación. El que el plazo de un mes no sea esencial, aplicando como criterio interpretativo para llegar a esa conclusión, lo dispuesto en el art. 96.4.b) del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y el hecho de que la mercantil recurrente haya presentado alegaciones en el plazo reducido concedido, aunque aisladamente considerados pudiera entenderse que son irregularidades que no le han producido indefensión, el conjunto de todas las expuestas, unido al hecho de que el órgano gestor ya había controlado y estimado justificado el pago de la subvención con la documentación presentada, conduce a estimar que las resoluciones recurridas son anulables, de conformidad con lo dispuesto en el art. 63.2 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre , aplicable por razones temporales, al haber dado lugar a efectiva indefensión de la recurrente.

QUINT O.- Por lo expuesto, procede la estimación del recurso y la anulación de las resoluciones recurridas, con imposición de las costas a la parte demandada, con arreglo al art. 139.1 de la LJCA .

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.500 euros.

Visto s los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil MARQUÉS DE VALDELACASA, S.L., debemos anular y anulamos la resolución de 16 de marzo de 2016, dictada por el Director General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria y de la Empresa Agraria de la Junta de Castilla y León, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la resolución de 25 de abril de 2014 del mismo Director General, con imposición de las costas a la parte demandada con el límite fijado en el fundamento de derecho quinto.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación si concurren los requisitos exigidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.