Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 96/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 313/2014 de 16 de Febrero de 2017

Encabezamiento

Rollo de apelación 313-14

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Castellón

Procedimiento ordinario 178/2013

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

Sentencia número 96 / 2017

Ilmos. Sres.

Presidenta

Doña Alicia Millán Herrándis

Magistrados

Don Ricardo Fernández Carballo Calero

Doña Ana Pérez Tórtola

Don Marcos Marco Abato

_____________________________

En Valencia, a dieciseis de febrero de dos mil diecisiete.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso de apelación, tramitado con el número de rollo 313-14, interpuesto contra la Sentencia nº 102/14, de 15 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Castellón en el recurso contencioso-administrativo número 178/13 .

Han sido partes en el recurso: a) Como apelante la subdelegación del gobierno en Castellón, representada y defendida por la Abogacía del Estado; y b) Como apelada, el Ayuntamiento de Oropesa del Mar, representado por la Procuradora doña Elena Gil Bayo y dirigido por el letrado D. Ricardo de Vicente Domingo y Ponente el Magistrado Don Marcos Marco Abato, quien expresa el parecer de la Sección.

Antecedentes

Primero. El Fallo de la Sentencia apelada, dice:

'Debo acordar y acuerdo la inadmisión del recurso contencioso-administrativo promovido por la Subdelegación del Gobierno de Castellón contra los decretos de la alcaldía del ayuntamiento de Oropesa del Mar, números 2311 y 2313, aprobados en el pleno de 13-11-12, relativos a la contratación y nombramiento de administrativo como funcionario interino, por la causa prevista en el artículo 69 e) LJCA , con imposición de costas a la parte recurrente'.

Segundo. Interpuesto en plazo recurso de apelación, tras los subsiguientes trámites, se remitió a este Tribunal los autos, el expediente administrativo y los escritos presentados, señalándose para votación y fallo del recurso el día 07-02-17, en el que ha tenido lugar.

Tercero. En la sustanciación de este proceso se han observado en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia apelada inadmitió el recurso al considerar que el acta del pleno de 13 de noviembre de 2012, había sido notificada a la administración del Estado en fecha 5 de febrero de 2012 y que habiéndose solicitado por la administración del Estado la comunicación de los citados decretos el día 7 de febrero 2012, constaba que fueron remitidos ese mismo día.

La sentencia desestimó la alegación de la administración demandante de que no concurría extemporaneidad en la interposición del recurso jurisdiccional al haberse solicitado en fecha 7 de febrero y ser recibida la información pedida en la subdelegación del gobierno el día 27-02-13.

En tal sentido se consideró por la juzgadora que la suspensión de los plazos que establece el artículo 64.1 de la LBRL afectaba 'sólo al plazo para el requerimiento administrativo de anulación y que no afecta al plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, no habiéndose efectuado requerimiento previo por la administración recurrente, sino interpuesto directamente recurso contencioso- administrativo que sigue siendo de dos meses a partir de la comunicación del acto, sin excepción alguna'.

La sentencia aprecia la existencia de extemporaneidad al considerar que el 'díes a quo' del cómputo del plazo debía quedar referido al 07-02-13 , fecha de comunicación del acuerdo local.

SEGUNDO.-Para la resolución de la controversia hay que reseñar que: 1.- La subdelegación del gobierno en Castellón formuló al amparo del artículo 65.1 de la LBRL recurso contencioso-administrativo contra los decretos del ayuntamiento de Oropesa del mar de 13-11-12, números 2311 y 2313 relativos a la contratación y nombramiento de administrativo como funcionario interino, considerando que contravenían lo dispuesto en el artículo 23.2 de la ley 2/2012, de 29 de junio , de presupuestos generales del Estado para el año 2011.

2.- El 05-02-13 se recibió en la Subdelegación del Gobierno de Castellón el acta correspondiente al pleno celebrado por el ayuntamiento demandado el día 13-11- 12, remisión que se efectuó de forma incompleta.

Tal y como se puede observar en el documento número 3 acompañado al escrito de demanda, folio 49 de los autos, en el apartado 'Segunda parte. Control y fiscalización de los órganos de gobierno' figuraba en el punto 1 la dación de cuenta de la alcaldía en torno a una serie de resoluciones, que no se adjuntaban al acta ni se relacionara de forma sucinta el contenido de las mismas.

2.- El día 08-02-13, esto es dentro del plazo de 15 días al que se refiere el artículo 65.2 de la LBRL, se efectuó por la administración del Estado requerimiento de ampliación de la información (folio 53 de los autos), no siendo hasta la fecha de 27-02-13 cuando se registra en la subdelegación del gobierno la cumplimentación del requerimiento con la aportación de los decretos de la alcaldía referidos.

3.- El recurso contencioso-administrativo se interpone ante el decanato de los juzgados de Castellón el 16-04-13, esto es, dentro del plazo de dos meses a que se refiere el artículo 46 de la LJCA , contado a partir del día la recepción de la documentación (27-02-13).

TERCERO.-El artículo 56.1 de la ley de bases de régimen local establece: '1. Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes y, de forma inmediata los Secretarios de las Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber. 2. En todo caso, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas estarán facultadas, con el fin de comprobar la efectividad, en su aplicación y, respectivamente, de la legislación estatal y la autonómica, para recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de expedientes y la emisión de informes.

En cuanto al requerimiento de información el artículo 64 de esa norma señala que la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas pueden solicitar ampliación de la información a que se refiere el número 1 del artículo 56, que deberá remitirse en el plazo máximo de veinte días hábiles, excepto en el caso previsto en el artículo 67 de la Ley, en el que lo será de cinco días hábiles. En tales casos se suspende el cómputo de los plazos a que se refieren el número 2 del artículo 65 y el 1 del artículo 67, que se reanudarán a partir de la recepción de la documentación interesada. Por último el apartado 3 del artículo 65 establece que 'la Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso- administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la entidad Local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello'.

La cuestión tal como ha quedado expuesta ha sido resuelta por distintas sentencias del Tribunal Supremo siendo doctrina jurisprudencial consolidada la que considera que la fecha de recepción de la documentación a que alude el artículo 56 de la ley 7/1985, de 2 de abril , determina el inicio del cómputo del plazo de impugnación jurisdiccional.

Así la STS de 14 noviembre 2011 (RJ 20122184), recaída en el recurso de casación núm. 2550/2010 establecía en sus fundamentos de derecho que'... el deber de comunicación que tienen los entes locales respecto de los actos y acuerdos que son aprobadosno puede entenderse exclusivamente a los efectos meramente informativos sin otras posibles trascendencias sino que tiene la virtualidad de poder analizar y comprobar que el ejercicio de las competencias locales se efectúa en el marco constitucional y legalmente establecido, siendo que esta comunicación puede ser objeto de ampliación con otros documentos o elementos , exhibición de expedientes o emisión informes que se consideren pertinentes.Por tanto, es evidente que no puede considerarse que el plazo o inicio del cómputo para recurrir o atacar el acuerdo municipal exclusivamente la fecha de su publicación en el BOP.

Así también se ha entendido en las sentencias citadas por la recurrente en la que con claridad se determina quea partir del momento de la recepción de la comunicación por la Administración autonómica, en este caso, es cuando debe entenderse que el conocimiento es efectivo y, no sólo por cuanto ese es el espíritu de la normativa hoy analizada sino también por la extensión que puede conllevar esa comunicación si se acordara ampliación de la misma a otros documentos, informes o incluso la exhibición del propio expediente.Tal extensión que legalmente se configura para el deber de comunicación no puede entenderse exclusivamente como una mera información recíproca entre Administraciones, sino que va a determinar que la Administración receptora pueda analizar extremos que con la simple publicación del Texto en Boletines o Diarios Oficiales no sea posible'.

Más concretamente aún la STS, Contencioso sección 5 del 24 de mayo de 2012 (ROJ: STS 3632/2012 - ECLI: ES: TS: 2012:3632, recurso 1602/2010 indicaba con total claridad que el cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo debía tomar en estos casos como término inicial la fecha en la que tuvo entrada en la administración competente la ampliación de información solicitada. La sentencia en su fundamento de derecho segundo señalaba:

'La Junta de Andalucía alega la infracción de los artículos 64 y 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local, y del artículo 215 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen jurídico de las Entidades Locales, en relación con los artículos 19 y 69 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , y de la jurisprudencia que cita - sentencias del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 2007 (casación 7415/2002 ) y 27 de noviembre de 2011 (casación 4090/1996 ).

En el desarrollo del motivo la Administración autonómica sostiene que el cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo ha de realizarse desde la comunicación de la ampliación de información debidamente solicitada, pues la interrupción de los plazos a la que alude el artículo 64 de la Ley de Bases del Régimen Local afecta exclusivamente a los casos de impugnación, previo requerimiento de anulación a la corporación local, pero no a los casos de impugnación directa de acuerdos municipales. Así, según la Administración recurrente, la sentencia parte de un error, pues no discrimina entra las dos vías de impugnación -directa o con requerimiento previo- previstas el artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local ; y en el caso presente, tratándose de una impugnación directa del acuerdo municipal, resulta de aplicación el artículo 65.4 de la citada Ley que se remite a la Ley reguladora de esta Jurisdicción; y esta última establece para la interposición del recurso contencioso administrativo un plazo de dos meses, cuya interrupción no es posible.

El motivo de casación debe ser acogido.

Como explica la sentencia de esta Sala y Sección 5ª del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2002 (casación 1732/98 ), el artículo 65 de la de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , atribuye a la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma la potestad de requerir a las entidades locales la anulación de los actos o acuerdos que infrinjan el ordenamiento jurídico o la de impugnarlos directamente ante la Jurisdicción contencioso- administrativa. Los apartados 1º y 2º del citado artículo se refieren a la posibilidad de requerimiento de anulación y señalan que el requerimiento '...se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo'. Tal regulación se desarrolla luego en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 noviembre, que en su artículo 215.2 , establece que el plazo de quince días hábiles se contará a partir de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo y -con cobertura en lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local - que, si se hubiera solicitado ampliación de la información, quedará interrumpido el cómputo del plazo, que se reanudará, no obstante, a partir de la recepción de la documentación interesada.

En sentencias de la Sección Segunda de esta Sala de 27 de noviembre de 2001 (casación 4090/1996 ) y de la Sección Séptima de 29 de marzo de 2007 (casación 7415/2002 ), se planteaban casos sustancialmente iguales al que ahora nos ocupa, relativos al alcance del efecto suspensivo derivado de la solicitud de información ampliatoria en los casos de impugnación directa de acuerdos municipales por otras Administraciones. Reiteramos aquí las consideraciones que expuso la primera de esas sentencias y que la segunda reproduce:

' (...) El recurso contencioso administrativo ha sido interpuesto 'temporáneamente' y en forma, pues, teniendo en cuenta que la Administración del Estado, en el presente caso de autos, dentro del 'procedimiento especial de impugnación jurisdiccional de los actos y acuerdos de las Entidades Locales por la Administración del Estado o por las Comunidades Autónomas', no ha hecho uso del 'requerimiento de anulación' potestativo de los artículos 65.1 y 2 de la Ley 7/1985 y 215 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , aprobatorio del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, pero sí de la 'solicitud de ampliación de la información' prevista en los artículos 56 y 64 de la citada Ley 7/1985 , resulta obvio que el recurso contencioso administrativo fue promovido (el 28 de marzo de 1994) dentro de los dos meses siguientes a la recepción (el 14 de febrero de 1994), en el Gobierno Civil, de dicha ampliación informativa, ya que,como adecuadamente razona la sentencia recurrida, cualquier otra interpretación de los preceptos comentados implicaría caer en el absurdo de que el plazo general de los dos meses para interponer el recurso contencioso administrativo quedase notablemente reducido si el mismo se computase desde el momento de la 'comunicación original' y no desde, como es lógico, la fecha de la recepción de la ampliación de la citada comunicación y de la información complementaria (que es cuando el Gobierno Civil dispone, ya, de los elementos de juicio suficientes y necesarios para poder tomar la decisión de formular o no el recurso contencioso administrativo).

Además,si el plazo para efectuar el requerimiento (potestativo) de auto-anulación a que se hace referencia en el artículo 65.2 de la Ley 7/1985 se interrumpe en el caso de que se haya solicitado a la Corporación Local ampliación de la información o comunicación del acuerdo sospechoso de ilegalidad (según lo previsto en los artículos 65.1 y 56 de la citada Ley ), no hay motivo normativo y lógico alguno que impida sacar la conclusión de que el plazo para deducir el recurso contencioso administrativo se interrumpe, asimismo, por el hecho de haberse instado la mencionada ampliación informativa (aunque, en realidad, no es que se interrumpa dicho plazo, sino que su dies a quo se pospone al momento de la recepción de la información complementaria y del expediente)...'.

Trasladando las anteriores consideraciones al caso que nos ocupa, es claro que para el cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo debe tomarse como dies a quo la fecha en la que tuvo entrada en la Consejería la ampliación de información solicitada -14 de marzo de 2001-, lo que lleva a concluir que el recurso contencioso-administrativo -presentado el 14 de mayo de 2001- fue interpuesto dentro del plazo de dos meses previsto en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción '.

Lo anterior conduce a considerar que la sentencia recurrida estableció equivocadamente que el día inicial del cómputo del plazo de 2 meses para la interposición del recurso contencioso administrativo debía tomar como referencia la fecha de comunicación del acto, sin excepción alguna, cuando lo que ocurre en realidad es que el 'dies a quo' viene determinado por la fecha de la recepción de la documentación solicitada como ampliación de la información.

Es por ello que procede revocar la sentencia recurrida y en su lugar dictar otra que aborde el fondo de las cuestiones planteadas.

CUARTO.-El artículo 23 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, establece de forma clara en sus apartados segundo y cuarto que:'2.- Durante el año 2013 no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales.4.- La contratación de personal laboral temporal y el nombramiento de funcionarios interinos y de personal estatutario temporal, en las condiciones establecidas en el apartado Dos de este artículo requerirá la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas'.

Una interpretación teleológica del precepto pone en evidencia que las medidas mantenidas en la ley 17/2012, de 27 de diciembre, e instauradas por el real decreto ley 20/2011 persiguen de forma directa lograr una disminución de los gastos públicos con el fin de cumplir los objetivos de déficit público, ante su crecimiento extraordinario, y con ello cumplir los compromisos adquiridos por el Gobierno Español en esa materia. El artículo 23 viene a establecer una regla general que excluye la posibilidad en el seno de las administraciones públicas del recurso a la contratación temporal en sus diversas formas, fórmula que únicamente se excepciona cuando: 1.- concurran necesidades urgentes e inaplazables y 2.- Tales necesidades vengan referidas a sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales.

Señala el ayuntamiento demandado que concurren las circunstancias precisas para excepcionar el mandato de la norma y ello sobre la base de considerar que el departamento de intervención del ayuntamiento se encontraba en una situación límite en el momento de la contratación interina como administrativo de doña Flor y a tal efecto se remite al contenido del documento que del folio 84 del expediente administrativo y al acompañado como número 5 adjunto al escrito de contestación a la demanda que vendrían a determinar que la situación del departamento de intervención se encontraría desbordada en el caso de que no se llevara a cabo la contratación de una persona interina, por contar con tan sólo tres personas aparte de la interventora, las cuales tendrían que afrontar todos los expedientes del ayuntamiento de contenido económico en las más diversas materias, tareas que se intensifican a partir del mes de septiembre por la elaboración del presupuesto del ayuntamiento para el año siguiente, la contabilización de todas las facturas que hubiera en el departamento antes del cierre del ejercicio, la revisión de los proyectos, la revisión de la contabilidad municipal, la liquidación del presupuesto, la elaboración de la cuenta General para su aprobación por el pleno; así como la acumulación de tareas derivadas de las nuevas exigencias legales en cuanto a la lucha contra la morosidad en las operaciones mercantiles y la necesidad de evitar el abono de intereses de demora.

Si bien la descripción de la situación del área de gestión económica del ayuntamiento de Oropesa manifiesta una problemática especial en cuanto al funcionamiento de un servicio relevante para el funcionamiento municipal, lo cierto es que el mandato del artículo 23 de la ley 17/2012, de 27 de diciembre , no va dirigido a concretas unidades administrativas, sino a la persona jurídica en su conjunto y cualquier disfunción que se pueda crear en el seno de la propia administración municipal deberá ser corregida por sus órganos de gobierno reordenando los medios personales a su disposición en el ejercicio de la potestad de autoorganización que el ordenamiento jurídico le confiere.

Las justificaciones expuestas por el ayuntamiento demandado en modo alguno permiten excepcionar el mandato general de la norma que busca la realización de economías en el gasto de las administraciones públicas, en una situación ciertamente extraordinaria, y que obligaba a extremar el control del gasto público y ello en tanto que las razones aducidas carecen de toda consistencia al no indicar siquiera los efectivos existentes en la plantilla y las posibilidades de reordenación de los mismos.

Procede, en consecuencia, estimar el recurso y, conforme al art. 139, 2 de la L.J no efectuar expresa imposición de las costas causadas en la apelación.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

Estimar el recurso de apelación interpuesto la Sentencia nº 102/14, de 15 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Castellón en el recurso contencioso-administrativo número 178/13 .

Estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar la nulidad los decretos del ayuntamiento de Oropesa del Mar de 13-11-12, números 2311 y 2313 relativos a la contratación y nombramiento de administrativo como funcionario interino, por no ser los mismos conformes a derecho, con condena en costas en la instancia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

A su tiempo devuélvanse los autos, con certificación literal de esta Sentencia, al Juzgado de procedencia para su notificación, ejecución y cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia de éste, doy fe.