Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 961/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 101/2015 de 19 de Octubre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
Recurso número 101/2015
SENTENCIA
ILMO.SR. PRESIDENTE
DONJULIÁN MANUEL MORENO RETAMINO
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN
En la ciudad de Sevilla, a diecinueve de octubre de dos mil dieciséis.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 101/2015, interpuesto por el Letrado de la Diputación
Provincial de Cádiz, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de El Bosque, contra la
resolución de 27 de noviembre de 2014 dictada por la Secretaría General para el Deporte de la Consejería
de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, por la que se exige el reintegro de la subvención
concedida mediante convenio de colaboración para la construcción de campo de fútbol por importe total de
558.680,48 euros y declarando además la pérdida del derecho al cobro de la subvención y por tanto el cobro
del último pago pendiente por importe de 37.500 €; siendo demandada la Consejería de Educación, Cultura
y Deporte de la Junta de Andalucía.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitó sentencia por la que estimando el recurso se anulare la resolución recurrida y se reconociere el derecho de la recurrente a la obtención de la licencia pretendida.



SEGUNDO.- Conferido traslado de escrito anterior, se formularon escritos de alegaciones por las demás partes, con expresión de los hechos y fundamentos de derecho que entendían de aplicación.



TERCERO.- Formuladas conclusiones por las partes, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 17 de octubre de 2016, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Don PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN.

Fundamentos

PRIMERO.- Impugna la recurrente la resolución por la que se exige el reintegro de 412.500 € en concepto de principal por una subvención concedida mediante convenio de colaboración suscrito por ambas Administraciones públicas para la construcción de un campo de fútbol en la localidad.

Es fundamento de la pretensión deducida que no se ha incumplido por el Ayuntamiento el artículo 23 de la Orden de 9 de noviembre de 2006, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en materia de Deporte, o el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones, careciendo de justificación el intento de sustentar el reintegro en el artículo 37 de la misma norma legal, por lo que sostiene la disconformidad a derecho de la resolución impugnada.



SEGUNDO.- En la resolución de reintegro se toma en cuenta la causa de reintegro prevista en el artículo 36 de la Ley General de subvenciones, letra b) relativa a incumplimiento total o parcial del objeto, actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención; y, en el apartado f) que establece como causa de reintegro el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los beneficiarios, así como de los compromisos por estos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de subvención.

La Administración beneficiaria de la ayuda pone de manifiesto la irrelevancia o falta de trascendencia del motivo en que se ampara la demandada para justificar su decisión de reintegro; fundamentalmente, las referencias a la aplicación de la normativa sobre contratación pública y opone la efectiva ejecución del inversión, el cumplimiento de la finalidad hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento del ayuda y, en cualquier caso, la aplicación a tenor de estas últimas premisas del principio de proporcionalidad. En este contexto, esgrime, en primer término, esta parte la doctrina de esta Sala sobre la incidencia de las objeciones en relación con los expedientes de contratación empleados en la realización de las inversiones subvencionadas, sin que tengan que resultar óbice a la consecución de una conclusión acorde con la ejecución íntegra aquella.

Sin embargo, no cabe olvidar que en el presente supuesto el motivo del reintegro, a tenor de los supuestos anteriormente mencionados, se supedita al incumplimiento de los compromisos y obligaciones asumidas en virtud de la ayuda otorgada. Y, se hace una expresa mención, en el cuarto de los fundamentos de la resolución impugnada al incumplimiento de los plazos de justificación de pagos. En concreto, la cantidad de 412.500 € anticipada e insuficientemente justificada, cuya fecha límite de justificación se hallaría ampliamente vencida según se expone en los apartados cuarto y quinto de los antecedentes de hecho. En estos dos, se destaca la fecha límite de justificación en el 1 de noviembre de 2007 para el primer pago, 11 de agosto de 2009 para el segundo pago, 2 de agosto de 2010 para el tercer y cuarto pago y el 23 de agosto de 2010 para el quinto pago. En el sexto de estos antecedentes se describe la formulación de diversos requerimientos al Ayuntamiento de El Bosque con el fin de que aportare documentación justificativa y en el séptimo la convocatoria de la Comisión de Seguimiento, celebrada el 23 de julio de 2013, al objeto de aclarar la documentación necesaria para la justificación de la subvención.

Estas circunstancias ya fueron relacionadas en el acuerdo de inicio del expediente de reintegro, sin que la beneficiaria rechazare su efectiva concurrencia. Así, en sus alegaciones frente al anterior se limitó a considerarlas incumplimientos, si bien merecedores del reproche propio de cualquier actuación administrativa irregular, pero que no impidieron la satisfacción de la necesidad del interés público que motivó el otorgamiento de la subvención (folio 110 y 111 del expediente administrativo). Admite en definitiva estas irregularidades, sin aportar empero la completa justificación requerida por la Administración demandada.

Esta última admitió la realización de una inversión por importe de un 1.027.174,75 euros -que, por otra parte, no ha podido ser validada por parte de la Secretaría General para el Deporte, según clarifica-, si bien pone de manifiesto múltiples deficiencias en la justificación de la inversión y gastos, que ilustra entre otros aspectos la falta la aportación de certificaciones de obra de cada una de las fases de ejecución, además de otros documentos, que no fueron remitidos por el Ayuntamiento. Asimismo, se expone la falta de presentación o retirada de algunas facturas, así como la aportación de facturas que no corresponden a la obra o que atienden al pago de conceptos y partidas no subvencionables.

Esta situación, que impide en definitiva determinar a qué concepto se refieren la mayor parte de las facturas, lleva a concluir en la imposibilidad de una adecuada revisión y control de la inversión y partidas efectivamente realizadas, así como su ajuste a las condiciones de la subvención.

Resultan además significativas las incidencias que se destacaron acerca de las contradicciones existentes en el método de ejecución de la obra, que no afectaban propiamente al cumplimiento de la normativa de contratación, sino a la justificación de los gastos. Véase, en este sentido, como ya en alguno de los requerimientos articulados por la demandada se apuntaba la significación y trascendencia de esta información, pues se he hacían con el fin de identificar la obra realizada por el Ayuntamiento mediante el sistema de administración pese a ser el sistema escogido, debiendo presentar justificantes de gastos, facturas y nóminas de los gastos en cada caso, debiendo coincidir el importe con el total certificado (folios 56 y 57 del expediente administrativo). En cuanto a este último extremo, sorprende la importante contradicción entre sendos certificados expedidos por el Secretario del Ayuntamiento de El Bosque sobre el procedimiento de contratación empleado para la ejecución de la obra, pues en uno de ellos se puso de manifiesto que la contratación de las obras se llevaría acabo por Administración y en otro que se ejecutaría por distintos procedimientos, bien mediante contratos menores, por concurso mediante procedimiento abierto o por procedimiento negociado sin publicidad. El 17 de septiembre de 2013 se remitió el nuevo certificado sobre la modalidad de ejecución seguida, señalándose que la obra se había dividido en varias fases, cada una de las cuales se adjudicó a empresas externas por los procedimientos negociados o como contratos menores. Y que según información suministrada por el antiguo Secretario la obra se decidió ejecutar por Administración por miedo a que no diere tiempo a llevar a cabo la licitación y se perdiera la subvención, pero que dada la envergadura de la obra que excedía de los medios con los que contaba el Ayuntamiento, finalmente se dividieron en fases para su contratación externa.



TERCERO.- Ilustra de este modo el presente supuesto una manifiesta insuficiencia justificativa de las concretas circunstancias en que se llevó a cabo la ejecución y desarrollo de la inversión subvencionada, sobre todo en orden, como afirma la Administración demandada, al adecuado control de las partidas de gastos, la corrección de la cuenta justificativa presentada y la identificación del tiempo de ejecución de la inversión, máxime considerando la existencia de diferentes fases en su proceso de realización con límites diferentes para su terminación y justificación.

Se hace preciso tomar en consideración que es doctrina reiterada del Tribunal Supremo, como indica entre otras la mencionada en la demanda sentencia de 21 de marzo de 2007, en relación con el concepto y naturaleza de las subvenciones, que el otorgamiento de éstas ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y, junto a lo expuesto, es propio de la subvención que no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga n determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

Es carga del beneficiario acreditar el adecuado cumplimiento y satisfacción de estas condiciones y en este caso se pone de manifiesto el incumplimiento de los compromisos asumidos al respecto por el destinatario de la ayuda. Y no atañe este incumplimiento a la normativa de contratación, sobre cuya deficiente justificación también se pronuncia la Administración, sino de otros compromisos y condiciones asumidas y exigibles. Esto es, el incumplimiento de los plazos de ejecución de la inversión y de justificación del gasto. El primero no solo se desprende del tenor de la cuenta justificativa, sino de la propia imposibilidad de tomar un conocimiento efectivo de su corrección y alcance, dada la falta de justificación descrita -carga y condición del beneficiario-, que impidió, según señala la propia Administración, determinar a qué conceptos se refieren la mayor parte de las facturas.

Más aún, ello impide aplicar la tesis subsidiaria que se formula sobre la aplicación del principio de proporcionalidad, que no es un principio de automática aplicación, como pretende sin más la recurrente, sino que exige valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario, siendo para ello preciso valorar la entidad del retraso y la concurrencia de una voluntad por parte del beneficiario tendente inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, no solo relacionados con la ejecución de la inversión, sino con el adecuado cumplimiento del resto de las condiciones hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de la ayuda ( sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012 (Sec. 3ª, rec. 1680/2010), entre otras muchas). Y, en este supuesto, no es posible formar una convicción acorde con la concurrencia de las anteriores premisas, dada la inadecuada atención de la multiplicidad de requerimientos de información realizados por la Administración, como igualmente se tomó en cuenta en la resolución impugnada y se ha descrito en el anterior fundamento, impidiendo con ello un desempeño efectivo por la Administración concedente de su labor de control y comprobación del cumplimiento del conjunto de los compromisos y condiciones de la subvención. No resulta por ello aplicable al presente supuesto la jurisprudencia que trae a colación en su demanda la parte recurrente, debiendo en definitiva ser desestimada en su integridad.



CUARTO.- Al amparo del artículo 139 de la LJCA, se imponen las costas a la parte recurrente, si bien con un límite máximo de 500 euros, atendido el alcance y complejidad del asunto y en el marco de las facultades moderadoras que al respecto se recogen en el tercer apartado del anterior precepto. En este límite máximo no se quedará incluido el importe de las tasas que, en su caso, hubieren sido abonadas.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por el Letrado de la Diputación Provincial de Cádiz, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de El Bosque, contra las resoluciones a las que se refiere el encabezamiento de la presente. Se imponen las costas a la parte recurrente, con un límite máximo de 500 euros.

Notifíquese a las partes la presente resolución, indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en los artículos 86 y ss. de la LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente de este recurso, celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, lo que certifico en el día de hoy.

En el mismo día se contrajo y unió al recurso de su razón, certificación de la anterior sentencia y diligencia de su publicación.-