Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 969/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 211/2016 de 11 de Octubre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.
SECCION TERCERA.
RECURSO Núm. 211/2016 .
Registro General Núm. 900/2016.
S E N T E N C I A
Iltmos. Sres. Magistrados
Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.
Don Eloy Méndez Martínez.
Don Guillermo del Pino Romero.
En la ciudad de Sevilla, a once de octubre del año dos mil diecisiete.
La Sala en Sevilla de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
ha visto el recurso seguido en esta Sección Tercera con el número 211/2016, interpuesto por la mercantil
Multiservicios y Limpiezas Doñana, S.L., que ha actuado representada por el Procurador don Manuel Ignacio
Pérez Espina, y asistida de Letrado, contra la Administración de la Junta de Andalucía (Consejería de
Educación, Cultura y Deporte), representada y asistida por la Letrada doña Ana Velázquez Párraga. La cuantía
del recurso es de 190.803, 14 euros. Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. D. Victoriano Valpuesta Bermúdez, que
expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso se interpuso el 4 de abril de 2016 contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de revisión de oficio presentada el 22 de diciembre de 2015, y alegaciones complementarias de 16 de marzo de 2016, de la resolución de 20 de mayo de 2015 de la Delegación Territorial en Huelva, por delegación del Consejero de Educación, Cultura y Deporte, que declara la procedencia del reintegro de la subvención concedida por resolución definitiva de 16 de diciembre de 2010 a la mercantil Multiservicios y Limpiezas Doñana, S.L., por importe de 159.648, 75 euros, más 31.154, 39 euros en concepto de intereses de demora, lo que totalizan 190.803, 14 euros.



SEGUNDO.- En el escrito de demanda la parte recurrente solicitó que se dictara sentencia de conformidad a sus pretensiones.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda, la demandada se opuso a las pretensiones de la recurrente, y pidió que se dictara sentencia por la que se inadmitiese el recurso o, subsidiariamente, se desestimase íntegramente la demanda.



CUARTO.- Sin ser recibido el presente recurso a prueba por las razones en su día expresadas, se dio ocasión a las partes para que formularan sus escritos de conclusiones, quedando a continuación las actuaciones conclusas para sentencia.



QUINTO.- Se señaló para votación y fallo el día de hoy en el que, efectivamente, se ha deliberado, votado y fallado.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de revisión de oficio presentada el 22 de diciembre de 2015, y alegaciones complementarias de 16 de marzo de 2016, de la resolución de 20 de mayo de 2015 de la Delegación Territorial en Huelva, por delegación del Consejero de Educación, Cultura y Deporte, que declara la procedencia del reintegro de la subvención concedida por resolución definitiva de 16 de diciembre de 2010 a la mercantil Multiservicios y Limpiezas Doñana, S.L., por importe de 159.648, 75 euros, más 31.154, 39 euros en concepto de intereses de demora, lo que totalizan 190.803, 14 euros.

Alega la representación procesal de la Administración que recayó resolución expresa de 31 de marzo de 2016 inadmitiendo a trámite la solicitud de revisión de oficio de la resolución de 20 de mayo de 2015, la cual fue notificada a la recurrente el 11 de abril de 2016, por lo que concurre una causa de inadmisibilidad del recurso, prevista en el art. 69.c) de la Ley Jurisdiccional , toda vez que la resolución expresa es de inadmisión y, por tanto, no confirma ni es coincidente con la desestimación presunta, y hacía imprescindible que la recurrente hubiera ampliado el recurso de conformidad con lo previsto en el art. 36.1 del mismo texto procesal.

A este alegato replica la recurrente que aunque la Administración resolvió su solicitud inadmitiéndola, está injustificada la inadmisión, que es propiamente una denegación.

La Sala no comparte el criterio de la Administración. Hay que tener en consideración que en la resolución expresa de 31 de marzo de 2016 inadmitiendo a trámite la solicitud de revisión de oficio de la resolución que declaró la procedencia del reintegro de la subvención, se recoge que la pretensión de la solicitante es que se declare la nulidad de pleno derecho de la resolución de reintegro por existir defectos de notificación en ese expediente, y la causa de inadmisión a trámite precisamente es, invocando el art. 102.3 de la Ley 30/1992 , que no se dan ninguna de las causas de nulidad del art. 62 del mismo texto legal porque las notificaciones se intentaron practicar en el domicilio señalado en la solicitud, conforme al art. 59.2 de igual Ley, sin que en ningún momento se comunicara en el expediente otro distinto domicilio a efectos de notificaciones. Así las cosas, y como refiere la sentencia del T.S.J. de Castilla León, Sala de Valladolid -Sección Primera-, de 9 de septiembre de 2014 (recurso 844/2011): '...aun cuando el acto expreso no es propiamente confirmación del desestimatorio por silencio, en la práctica al inadmitir la solicitud de revisión de oficio, grava aún más la posición jurídica inicial del recurrente, que ninguna ventaja obtiene de dicha resolución expresa tardía, por lo que abocarlo a una situación de inadmisión del recurso, le genera una clara indefensión, en gran medida propiciada por la Administración al resolver tardíamente una solicitud, cuando ya ha transcurrido un amplio plazo desde la interposición del recurso contencioso-administrativo. La Administración al resolver la solicitud, aunque haya sido inadmitiendo la misma, no hace sino cumplir con su deber de resolver, y en la práctica no ha revocado el acto desestimatorio presunto, ya que la pretensión revisora esgrimida ante la Administración no ha obtenido respuesta positiva. El contenido del acto originario permanece, así, incólume, si bien mutando el sentido desestimatorio por el de inadmisión del recurso (.../...) De esta forma no puede entenderse que exista acto firme y consentido alguno por no haberse impugnado la resolución expresa, pues no puede hablarse consentimiento alguno dada la impugnación jurisdiccional previamente y ello pese a no haberse interesado la ampliación del recurso conforme al artículo 36.4 LJCA '.



SEGUNDO. - Esto resuelto, se impone ahora examinar cuáles son los requisitos exigibles para la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio según la doctrina jurisprudencial, recogida en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2012 (recurso 6076/2009 ), que cita las dictadas el 27 de noviembre de 2009 (recurso 4389/2005 ), 26 de noviembre de 2010 (recurso 5360/2006 ) y 28 de abril de 2011 (recurso 2309/2007 ): 'El juicio anticipado que comporta la inadmisión de la solicitud de revisión procede en los casos siguientes: 1º) cuando la revisión no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 -apartado 1 porque ahora estamos ante un acto administrativo-; 2º) cuando carezca manifiestamente de fundamento, y, en fin, 3º) cuando se hubieran desestimado sobre el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Siempre que, y éste es un requisito de carácter transversal, se realice de forma motivada (...) Estas causas que permiten cercenar tempranamente el procedimiento instado por el interesado en el ejercicio de una acción de nulidad, por tanto, comprenden no sólo los casos en que no se citen las causas del indicado artículo 62.1 de la Ley 30/1992 o cuando el discurso argumental nada tiene que ver con las mismas, sino también aquéllos otros casos en los que aludiendo a las indicadas causas, su desarrollo resulta ajeno al contenido de las mismas por centrarse en causas de anulabilidad que debieron ser esgrimidas mediante los correspondientes recursos administrativos.

A estos efectos no está de más advertir de los peligros que podría comportar una interpretación generosa de los artículos 62.1 y 102.3 de la Ley 30/1992 , que además de vaciar de contenido la reforma llevada a cabo en esta materia por la Ley 4/1999, produciría una confusión entre los plazos de impugnación y las causas de nulidad que pueden esgrimirse, mezclando cauces procedimentales que responden a finalidades distintas y cumplen funciones diferentes. Por ello, debemos insistir en que la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquellas que constituyan, por su cualificada gravedad, un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .

Dicho lo anterior, interesa destacar igualmente que la inadmisión que permite el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , por la falta de fundamento de la solicitud, no permite identificar el juicio que tendría lugar tras la sustanciación del procedimiento de revisión de oficio y el que se adelanta sobre la admisión. No. Únicamente se permite el juicio anticipado negativo cuando su falta de fundamento aparece como 'manifiesta', en los términos que seguidamente veremos.

(...) La carencia de fundamento, como causa de inadmisión, como ya adelantamos, ha de ser 'manifiesta', según exige el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , lo que supone que el órgano administrativo competente para resolver sobre la revisión haga un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102, y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias.

Por otro lado, la revisión de oficio tiene por finalidad depurar los vicios de nulidad absoluta de que adolezcan los actos administrativos con el fin de evitar que, por el transcurso de los plazos de impugnación, se consoliden definitivamente. Esta actividad reviste carácter extraordinario y, por las razones ya expuestas, es acreedora de una interpretación restrictiva. Asimismo, excluye normalmente la posibilidad de aplicar reglas generales, pues exige un análisis casuístico que, cuando la revisión ha sido promovida por un particular, recae sobre el concreto planteamiento que contiene la solicitud'.

En el caso que nos ocupa, el fundamento contenido en el escrito de solicitud de revisión de oficio es el de 'existir defectos de notificación en el expediente que lo vician de nulidad al dejar en esta parte en indefensión'.

Es claro, pues, que aunque no haya invocación expresa de ninguna causa de nulidad de pleno derecho de las previstas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , precepto que no se cita, mal puede decirse, sin embargo, que las alegaciones de la solicitante no se funden en alguna de esas causas de nulidad cuando se aduce, expresamente, la conculcación del art. 24.2 de la C.E . por la manifiesta indefensión causada en el expediente de reintegro de la subvención.

En consecuencia, se ha de concluir que la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio no fue ajustada a derecho.



TERCERO.- Ahora bien, de ello no se deriva que la Sala haya de pronunciarse acerca de si existen o no esos alegados 'defectos de notificación en el expediente que lo vician de nulidad', como así lo pretende la demandante.

En efecto, la doctrina jurisprudencial al respecto se pronuncia del siguiente modo - STS de 12 de noviembre de 2001 (recurso 2674/1997 ) y STS de 5 de diciembre de 2011 (recurso 5080/2008 )-: 'La jurisprudencia de este Tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en este tipo de procedimiento. La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina prima facie si el acto adolece o no de los vicios que determinarían su revisión.

En caso de que la conclusión sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien la jurisprudencia ha venido declarando en forma constante que en los casos en que no se ha tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en el fondo de la revisión en vía jurisdiccional en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales. El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que, en su caso, ordene a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida ( sentencias de 24 de octubre de 2000 , de 7 de mayo de 1992 (de la Sala Especial del artículo 61 de la LOPJ ) de 22 de octubre de 1990, 18 de abril de 1988 y 21 de febrero de 1983, entre otras). Es patente por ello la confusión de la demanda en que se insiste en el motivo de casación al defender que la vía de revisión de oficio y la impugnación directa son alternativas equivalentes. El carácter privilegiado de la acción para instar la revisión, en los casos de los artículos 102 y 103 de la LRJPAC, comporta limitaciones procesales y, entre ellas, la imposibilidad de pronunciarse sobre los vicios de fondo que se adujeron en la misma'.

Procede, por tanto, en aplicación de tal doctrina, la estimación parcial del recurso, declarando la nulidad de la resolución impugnada por no ser conforme a Derecho, y ordenando a la Administración demandada que proceda a tramitar el procedimiento de revisión de oficio interesado por la recurrente.



CUARTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no procede pronunciamiento de condena al pago de las costas de ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás pertinentes y de general aplicación.

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Multiservicios y Limpiezas Doñana, S.L., debemos anular y anulamos la resolución impugnada por no ser conforme a Derecho, ordenando a la Administración demandada que proceda a tramitar el procedimiento de revisión de oficio interesado por la recurrente. Sin costas.

Notifíquese la presente sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente a la notificación de esta resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en los arts. 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional .

Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo al lugar de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará en legal forma a las partes, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.