Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 99/2019, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4037/2018 de 22 de Febrero de 2019

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00099/2019
Recurso de apelación número: 4037/2018
EN NOMBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR
Dª. MARÍA AMALIA BOLAÑO PIÑEIRO
En la ciudad de A Coruña, a 22 de febrero de 2019.
En el recurso de apelación que con el número 4037/2018 pende de resolución en esta Sala, interpuesto
por la Letrada de la Xunta de Galicia Dª. LOURDES OCHOA DAVIÑA, en nombre y representación de
la XUNTA DE GALICIA, contra la Sentencia 240/2017 de 25 de septiembre, dictada por el Juzgado de
lo contencioso-administrativo número 2 de los de Santiago de Compostela en el Procedimiento Ordinario
579/2016, por la que se estimó en parte el recurso promovido contra la solicitud de reintegro del importe de
una subvención a DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE A CORUÑA.
En el que es parte apelada y también recurrente, por su adhesión a la apelación, A DIPUTACIÓN
PROVINCIAL DE A CORUÑA, representada y defendida por el Letrado de la Diputación D. ANDRÉS
FERNÁNDEZ MAESTRE.

Antecedentes

PRIMERO .- De la resolución recurrida .

El objeto del presente recurso es la St. 240/2017 de 25 de septiembre dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 2 de los de Santiago de Compostela en el Procedimiento Ordinario 579/2016, por la que se estimó en parte el recurso promovido contra la solicitud de reintegro del importe de una subvención a DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE A CORUÑA, por la que dejó reducida la cantidad a reintegrar por ésta última a 25.108,27 €, en lugar de los 85.000 que le fueron reclamados por la 6 de Galicia.



SEGUNDO .- De los motivos del recurso de apelación esgrimidos por la Xunta de Galicia .

Por la Letrada de la Xunta se fundamenta el recurso en que la sentencia de instancia interpreta incorrectamente la normativa de aplicación, al considerar que solo se produce una demora en la presentación de la documentación acreditativa de la realización del gasto, pero que en relación con la actividad realizada en 2015 el plazo terminaba el 23 de diciembre de 2015 y la documentación no se presentó hasta el 21 de abril de 2016, cuando las facturas fueron abonadas en junio y julio de 2015, por lo que concluye que se presentaron 3 meses y medio después de la finalización de la vigencia del convenio y 4 meses después del plazo para la presentación de documentación y solo después de recibir un requerimiento por parte de la Xunta de Galicia, por lo que después de transcribir el apartado 3 de la cláusula quinta del convenio, referir la imposibilidad de alegar los principios de confianza legítima, buena fe y la doctrina de los propios actos en materia de subvenciones y advertir que la sentencia incurre en una contradicción al acoger un motivo de impugnación esgrimido en relación con la factura de noviembre de 2016 -en relación a cual sí entiende que procede el reintegro- a las facturas de junio y julio de 2005 con relación al cual no se había alegado, interesa la revocación de la sentencia de instancia.

Finalmente alega que el reintegro fue acordado parcial, en base al principio de proporcionalidad, por lo que termina interesando la estimación del recurso, la revocación de la sentencia de instancia y la desestimación de la demanda.



TERCERO .- De la oposición al recurso por la Diputación de A Coruña y su adhesión al recurso.

Por la Diputación, después de sistematizar el contenido del convenio de colaboración y de señalar los tiempos en los que la Xunta entregó los mojones y remitió instrucciones, opone al recurso que en la segunda anualidad priorizó el cumplimiento de los requisitos formales para posibilitar un enriquecimiento injusto para la Xunta, cambiando de criterio en relación con el comportamiento observado respecto de la primera anualidad y negando que se aplicara el principio de proporcionalidad, porque el reintegro aplicado es total respecto de la segunda anualidad.

Añade la Diputación, para adherirse a la apelación, que las demoras fueron provocadas por los organismos dependientes de la Xunta de Galicia que imposibilitaron la justificación documental en plazo del empleo de la subvención, habida cuenta de que los mojones se entregaron 2 días antes de la terminación del plazo de justificación y solo 1 día antes les envió un correo dando indicaciones de cómo grabar en las señales la marca 'GALICIA' y la flecha, por lo que resultaba imposible justificar en plazo el empleo de la subvención, por lo que después de transcribir el apartado segundo de la cláusula quinta, entiende que no procedería el reintegro tampoco de las 2 facturas del año 2016, por lo que termina interesando la estimación de la adhesión y la estimación íntegra de la demanda.



CUARTO .- De la oposición a la adhesión por la Xunta .

Por la Xunta de Galicia se opone al recurso de la adherida en atención a que los gastos de marzo y noviembre de 2016 se realizaron fuera del plazo de vigencia del convenio del marco comunitario 2007-2013 y se presentaron fuera del procedimiento de reintegro parcial por la segunda anualidad, por lo que ni siquiera forman parte del expediente administrativo y en todo caso obedecen a una pasividad de la Diputación y además supondrían un exceso sobre el importe subvencionable aprobado, por lo que resulta de imposible cumplimiento, además de basarse en una interpretación incorrecta de la base quinta del convenio ya que en este caso no hubo ninguna variación de las partidas sino incremento del importe de una de ellas que no puede ser asumida con cargo a la Xunta de Galicia porque excedería el importe de la subvención concedida, por lo que termina interesando la desestimación del la adhesión a la apelación.



QUINTO .- Señalamiento para votación y fallo .

Por providencia de esta Sala se señaló el presente recurso de apelación para votación y fallo el 21 de febrero de 2019.

Ha sido ponente de la presente sentencia el Magistrado JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES.

Fundamentos

No se aceptan los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida, que han de entenderse sustituidos por los que a continuación se consignan.


PRIMERO .- De los antecedentes de la cuestión que resultan de los hechos admitidos por las partes.

Para la comprensión de lo que hemos de decidir resulta conveniente sistematizar los antecedentes contenidos en la propia resolución de reintegro recurrida. Son los siguientes: 1.- El día 29 de octubre de 2014 se firma un convenio de colaboración entre la Xunta y la Diputación para la valorización de los recursos turísticos de la provincia de A Coruña.

2.- Con arreglo al mismo la Xunta aportará un total de 100.000 €, con arreglo al siguiente detalle: - En la primera anualidad 15.000 € con cargo al presupuesto del año 2014 - En la segunda anualidad 85.000 € con cargo al presupuesto de 2015.

Los pagos se realizaron anticipadamente, a petición de la Diputación de A Coruña (folios 88 y 91 del expediente).

3.- La Diputación habría de acreditar la aplicación de los fondos antes del 23 de diciembre de 2014 para la primera anualidad y del 23 de diciembre de 2015 para la segunda.

4.- El 29 de enero de 2016 se requirió a la Diputación el reintegro de 85.000 € correspondientes a la segunda anualidad, por vencimiento del plazo de justificación.

5.- La documentación justificativa fue remitida el 16 de abril de 2016.

En todo caso por lo que resulta de la demanda la Diputación justificó el gasto correspondiente a la segunda anualidad con las siguientes facturas: Factura Importe Fecha de pago Folio expte.

Factura 16 42.800,00 € 15/6/2015 266 Factura 22 21.568,75 € 31/7/2015 276 Factura Rect 17.531,25 € 3/3/2016 283 Fac emit 29 7.577,02 € 11/2016 Doc. 6 dda.



SEGUNDO .- Del criterio seguido por la sentencia de instancia .

En la sentencia recurrida se indica que las dos primeras facturas acreditan que el gasto se produjo dentro del periodo de vigencia del convenio de colaboración y por ello entiende que procede ordenar el abono de la subvención por parte de la Xunta de Galicia, a diferencia de lo que ocurre con las facturas de marzo y noviembre de 2016, que descuenta porque se abonaron transcurrido el plazo de vigencia del convenio. En primer lugar conviene advertir que el Juzgador de instancia parece confundir la subvención con el reintegro de determinados gastos, cuando la Xunta de Galicia se comprometía a fomentar la actividad hasta una determinada cantidad siempre que se acredite en plazo la aplicación del importe subvencionado a la finalidad perseguida.

Por otra parte, lo que se discute es la acreditación del pago y no la realización del gasto o el pago mismo, por lo que para los términos de la discusión la fecha de éste último no tiene tanta relevancia como los motivos de la falta de justificación en plazo ante la administración concedente de la subvención.

Por ello entendemos que el criterio seguido en la sentencia de instancia no puede ser compartido y merece ser revocado, sin que ello implique la estimación del recurso de la Xunta, porque la adhesión de la recurrente determina que hayamos de examinar la cuestión de una manera global e íntegra.



TERCERO .- De la falta de presentación en plazo de las justificaciones y la doctrina de los actos propios Con arreglo a la cláusula quinta del convenio la falta de justificación en plazo podría determinar la pérdida, en su caso el reintegro, o la reducción proporcional de la subvención. La cláusula dice así: 'O prazo para xustificar por parta da Deputación de A Coruña a aplicación dos fondos percibidos pola Axencia de Turismo de Galicia mencionados na cláusula segunda remata o 23 de decembro de 2014 para os gastos correspondentes á primeira anualidade e o 23 de decembro de 2015 para aqueles correspondentes á segunda anualidade. De non xustificarse en prazo a cantidade total subvencionada, a Deputación deberá reintegrar proporcionalmente o non xustificado, e a Xunta de Galicia minorará a súa achega proporcionalmente ao non xustificado, sempre e cando se acade o obxecto do convenio.' Por otra parte el Art. 45 del Decreto 11/2009 por el que se aprobó el reglamento de la Ley de Subvenciones de Galicia establece la necesidad de que el beneficiario justifique los gastos en plazo y prevé la posibilidad de su prórroga.

En relación con la cláusula del convenio hemos de partir que no se cuestiona que con la actividad desplegada por la Diputación se alcanzó el fin perseguido con la subvención, por lo que hemos de examinar la forma de conducirse de ambas administraciones a lo largo del expediente, porque la misma puede determinar que se genere una legítima confianza en que no se variará el criterio seguido en situaciones precedentes e idénticas, con arreglo a la doctrina de los propios actos, tal y como aparece configurada en la jurisprudencia del T.S. conforme a la cual: St. del T.S. de 6 de abril de 2017 (Recurso 453/2016 ) '...a estos efectos, resulta oportuno recordar que, en relación con el alcance y significado de la doctrina de los actos propios, en la sentencia de esta Sala de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990 ), dijimos: ' (...) En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.

El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: 'Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima', expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: 'En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso- administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente'.

Y en la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ), se afirma: ' Además, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. '.

Retomando la cuestión no podemos dejar de advertir las siguientes circunstancias: 1º) se trata de una subvención a abonar en 2 anualidades sucesivas y en la primera, pese a que en la resolución ordenando el reintegro se dice que la justificación se produjo en plazo, lo cierto es que A Diputación acreditó que no fue así y en relación con los 15.000 € anticipados por el año 2014 no se inició procedimiento de reintegro alguno; 2º) por parte de un funcionario de A Diputación se remitió un correo electrónico a la Xunta en el que, después de referir el acuerdo para la colación de 54 señales QR en el camino y de la sustitución de los postes por mojones, urgía la facilitación de los mojones por parte de la Xunta, advirtiendo de la necesidad de justificar la colocación antes de fin de año (este correo lleva fecha de 18 de noviembre de 2015 y fue aportado como documento número 6 con la demanda); 3º) el día 21 de diciembre de 2015 tuvo lugar la entrega de 13 mojones y otras tantas conchas cerámicas a la Diputación para continuar la señalización del camino inglés, sin lo que no sería posible llevarlo a cabo en las condiciones impuestas por la Xunta (documento número 7 de los acompañados con la demanda).

Es evidente que estas tres circunstancias denotan el desenvolvimiento de una colaboración entre 2 administraciones públicas que no podía hacer sospechar a la Diputación que la Xunta se iba a mostrar implacable en la exigencia del plazo de justificación de los gastos de la segunda anualidad. Por lo que, teniendo en cuenta que el objeto de la subvención fue cumplido por A Diputación de A Coruña y que la falta de presentación de las facturas abonadas en junio y julio en plazo por parte de la Diputación no puede ampararse enteramente en la actuación de entidades dependientes de la propia Xunta de Galicia, el principio de proporcionalidad imponía que la Xunta optase, en su caso, por minorar el importe de la cantidad a reintegrar con arreglo a la cláusula del convenio anteriormente transcrita, en lugar de pretender el reintegro total de la segunda anualidad, como acordó en la resolución recurrida.

Por lo que, en base a lo anterior, hemos de concluir que el recurso interpuesto por la Xunta de Galicia ha de ser desestimado.



CUARTO .- Sobre la improcedencia del reintegro de cantidad alguna.

Entrando en el examen del recurso de apelación interpuesto por el Letrado de A Diputación de A Coruña, al hilo de lo anteriormente señalado, una vez aclarado que el objeto del recurso es el reintegro de una cantidad ya entregada y no la atención de unas concretas facturas, por lo que en modo alguno se producirá el exceso de la cantidad subvencionada, en la línea de lo que hemos resuelto en el fundamento precedente, hemos de concluir que el retraso en la aportación de las facturas vino en gran parte condicionada por la actuación de la propia administración concedente, al entregar los mojones y realizar indicaciones que habrían de respetarse en la ejecución de los trabajos sin tiempo material para llevarlo a cabo con anterioridad a la expiración del plazo de justificación, además de aceptar una acreditación retrasada con respecto a la primera anualidad, por lo que este recurso sí merece ser estimado y, por ello, la sentencia de instancia revocada.



QUINTO .- Costas .

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA en los recursos de apelación las costas se impondrá al recurrente sí se desestima totalmente el recurso, por lo que en el presente caso procedería su imposición a la Xunta de los generados a su instancia, sin hacer imposición de los generados por la Diputación, al resultar estimado su recurso.

Pero en atención a la interrelación evidente de alegaciones y las dudas que la cuestión suscita, se opta por no hacer imposición de costas de ninguna de las instancias.

Vistos los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación

Fallo

1/ Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la Letrada de la Xunta de Galicia contra la Sentencia 240/2017 de 25 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 2 de los de Santiago de Compostela en el Procedimiento Ordinario 579/2016, 2/ Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso interpuesto por el Letrado de la Diputación de A Coruña, REVOCAMOS la Sentencia 240/2017 de 25 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 2 de los de Santiago de Compostela en el Procedimiento Ordinario 579/2016, REVOCANDO LA SENTENCIA DE INSTANCIA y ESTIMANDO íntegramente el recurso, anulando la resolución recurrida y declarando la improcedencia del reintegro.

3/ Sin costas en ninguna de las instancias.

Contra esta Sentencia podrá interponerse recurso de casación bien ante este Sala bien ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. que, conforme a lo dispuesto en el Art. 86 de la LRJCA , habrá de prepararse mediante escrito, que habrá de reunir las condiciones exigidas en el Art. 89.2 de la misma Ley , presentado ante esta Sala en el plazo de 30 días desde su notificación.

Notifíquese la presente resolución a las partes, remítanse las actuaciones al Juzgado de procedencia y archívese el presente rollo.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.