Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 997/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 222/2015 de 23 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sección 3ª
Recurso ordinario nº 222/2015
Parte actora: CARAVÀNING CLUB SANT GENÍS
Representante de la actora: SR. JAUME CASTELL NADAL, Procurador
Parte demandada: ILMO. AYUNTAMIENTO DE PALAFOLLS
Representante de la demandada: SRA. ANNA SERRAT CARMONA, Procuradora
Parte codemandada: DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT
DE CATALUNYA
Representante de la demandada: ADVOCACIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA
S E N T E N C I A núm. 997
Magistrados/as:
Ilmo. Sr. Manuel Táboas Bentanachs, Presidente
Ilma. Sra. Isabel Hernández Pascual
Ilmo. Sr. Héctor García Morago
Barcelona, veintitres de novembre de 2018
La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,
en nombre de S.M el Rey y en atención a lo dispuesto en el art 117.1 de la Constitución , ha pronunciado
esta SENTENCIA en el presente recurso contencioso administrativo ordinario núm. 222/2015 seguido entre
partes: como demandante, CARAVÀNING CLUB SANT GENÍS, representada por el Procurador SR. JAUME
CASTELL NADAL y asistida por el Letrado SR. MIQUEL CORREDOR PÉREZ. Como demandado, el ILMO.
AYUNTAMIENTO DE PALAFOLLS, representado por la Procuradora SRA. ANNA SERRAT CARMONA
y asistido por el Letrado SR. IGNACIO TODA JIMÉNEZ. Y como codemandado, el DEPARTAMENT DE
TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, representado y asistido por la
ADVOCACIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA.
En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de rigor.
Ha actuando como Magistrado ponente el Ilmo. Sr. Héctor García Morago, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO: Se impugna en los presentes autos, de forma directa, los acuerdos de la Junta de Gobierno Local del ILMO. AYUNTAMIENTO DE PALAFOLLS, adoptados en sesiones de 22 de diciembre de 2014 y 6 de julio de 2015, en virtud de los cuales fue denegada la aprobación inicial del proyecto de Plan especial del Càmping Caravàning Tres Pins, promovido por la ahora demandante.

De consuno -aunque indirectamente- se impugna el Plan general de ordenación urbana de Palafolls, en su versión aprobada definitivamente por la COMISSIÓ TERRITORIAL D'URBANISME DE BARCELONA en sesión de 27 de abril de 2006 (DOGC nº 4721, de 19 de septiembre de 2006).



SEGUNDO: Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, y admitido a trámite y recibido el expediente administrativo, le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando que se dictara Sentencia estimatoria de la demanda articulada.



TERCERO: Conferido traslado a las partes demanda y codemandada, ambas se opusieron a la demanda en los términos que serán de ver.



CUARTO: Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos. Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, lo que ha tenido lugar el día 21 de noviembre de 2018.

Fundamentos

PRIMERO: Objeto, partes y pretensiones Como ya hemos señalado, se impugnan en los presentes autos -de forma directa- los acuerdos de la Junta de Gobierno Local del ILMO. AYUNTAMIENTO DE PALAFOLLS, adoptados en sesiones de 22 de diciembre de 2014 y 6 de julio de 2015, en virtud de los cuales fue denegada la aprobación inicial del proyecto de Plan especial del Càmping Caravàning Tres Pins (PE en lo sucesivo), promovido por la ahora demandante.

De consuno -aunque indirectamente- se impugna el Plan general de ordenación urbana de Palafolls, en su versión aprobada definitivamente por la COMISSIÓ TERRITORIAL D'URBANISME DE BARCELONA en sesión de 27 de abril de 2006 (DOGC nº 4721, de 19 de septiembre de 2006).

Pretende, CARAVÀNING CLUB SANT GENÍS (parte actora), que este Tribunal invalide los acuerdos directamente impugnados. También persigue que sea declarada la aprobación inicial del proyecto de Plan especial rechazado por el Ayuntamiento demandado y, asimismo, que sea declarado nulo el art. 226.2 del Plan general municipal.

A tales pretensiones se han opuesto, tanto el ILMO. AYUNTAMIENTO DE PALAFOLLS, como el DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DTS).

Conviene precisar que nos hallamos ante una controversia que deberá resolverse tomando en consideración el texto refundido de 2010 de la Llei d'urbanisme (TRLU), en su versión vigente a 22 de diciembre de 2014, fecha del primero de los acuerdos municipales impugnados, toda vez que el segundo no habría hecho más que confirmar el anterior en sede de reposición [ Disposició transitòria 6ª, punt 1 , del TRLU].

Asimismo, oportuno será señalar que el PE de autos se vio rechazado en sede municipal por no cumplir las previsiones sobre suelos de cesión obligatoria y gratuita que vendrían impuestas por el art. 226.2 de las normas urbanísticas del Plan general municipal (PGM).



SEGUNDO: Extremos controvertidos 2.1: Sobre la supuesta omisión del trámite de audiencia con causación de indefensión Se trata de un alegato de la actora rechazado por las demandadas y que no podrá prosperar.

La actora pudo conocer las razones de orden técnico que llevaron al Ayuntamiento a adoptar los acuerdos impugnados, hasta el punto de que las ha podido rebatir, tanto en vía administrativa como judicial.

Esa capacidad de defensa efectiva no se ha visto empañada por el hecho de que en su momento no se instrumentara un trámite de audiencia, previo al rechazo del proyecto de PE, al objeto de que la entidad recurrente pudiera examinar i replicar los informes rendidos por los servicios técnicos municipales.

Dicho, lo anterior, no sin añadir que el trámite de audiencia previsto en el art. 89.6 TRLU -precepto, éste, invocado por la demandante- viene referido exclusivamente a los proyectos de urbanización de iniciativa privada.

2.2: El silencio administrativo positivo El proyecto de PE se presentó ante el Ayuntamiento el día 27 de marzo de 2014 y, según la recurrente, el Consistorio debía pronunciarse al respecto antes del 28 de junio del mismo año.

Así las cosas, sostiene la actora que al no haberse producido el pronunciamiento municipal hasta el día 22 de diciembre de 2014, el PE habría quedado aprobado inicialmente meses antes de que se produjese el acuerdo municipal al que nos acabamos de referir.

Particularmente el Ayuntamiento demandado no ha compartido esta tesis tras considerar que al silencio administrativo se opondrían dos obstáculos; a saber: el carácter incompleto de la documentación presentada (por no incluirse en el proyecto las cesiones mencionadas más arriba) y el incumplimiento -por la misma razón- de las previsiones contenidas en el art. 226.2 PGM.

En realidad (diremos nosotros), no cabe apelar al silencio administrativo positivo porque frente a la inactividad del Ayuntamiento, la actora debiera haber formulado el requerimiento previsto en el art. 111.1 del Reglamento ejecutivo del TRLU (Decret 305/2006, de 18 de juliol); y ello, como paso previo a la subrogación competencial de la Administración autonómica.

2.3: Nulidad del art. 226.2 PGM El PGM de autos fue publicado en el DOGC nº 4721, de 19 de septiembre de 2006 y el art. 226.2 de sus normas urbanísticas es del siguiente tenor: 'El Càmping-caravaning dels Tres Pins resta subjecte, a través d'un Pla Especial, a l'actualització del Pla de 1981, amb ampliació dels seus estàndards, resumits en espais lliures de cessió, del 15,74% del sòl, a més de la franja de 25 m perimetral, també per a espais lliures de cessió, segons els plànols normatius del Pla general' Entiendieron los servicios técnicos municipales que de tal previsión se desprendía la obligación de que el PE de autos incluyera entre sus determinaciones la cesión de 48.352 m2 de cesión obligatoria y gratuita de suelo afecto a 'espacio libre', más 55.876 m2 de suelo de la misma clase y condición, susceptible, este último, de constituir una franja perimetral de protección de 25 metros de anchura que, aunque no se cite, tiene que ver con lo prescrito por el art. 3.1.a) de la Llei 5/2003, de 22 de abril, de mesures de prevenció dels incendis forestals.

Ocurre que el suelo sobre el que se proyecta el PE es 'suelo no urbanizable' (SNU) y, sin perjuicio de la existencia de la ya citada franja de protección, considera, la actora, que en suelo de tal clase no caben cesiones gratuitas de suelo, razón por la cual postula la nulidad de pleno derecho del art. 226 PGM.

Frente a tal alegato, las demandadas han opuesto las siguientes objeciones: -Que en ese ámbito existen casas prefabricadas que vendrían a constituir prácticamente una urbanización y que por esa razón el Plan especial de 1981 ya contemplaba las cesiones de autos.

-Que la actora no ha impugnado el Plan Especial de 1981, del que provienen históricamente las cesiones controvertidas.

-Que la cesión de la franja de seguridad puede quedar limitada a una cesión de 'uso'.

-Que las cesiones son necesarias para resolver los impactos naturales derivados de la actividad de camping, a modo de red especial de suelo estratégico, y -Que los apartados 1 y 7.b) del art. 47 TRLU legitiman cesiones gratuitas como las de autos.

Se trata, al cabo, de objeciones (las de las demandadas) que deberemos rechazar sin paliativos por las siguientes razones: 1ª: Si la Administración pretendía respetar una aparente vocación urbana del espacio concernido, en su mano estaba clasificar el suelo como 'suelo urbanizable', con su correlato de cesiones y demás cargas.

2ª: En la medida en que el art. 226.2 PGM se convirtió en receptáculo del Plan Especial de 1981, para poner en entredicho este último bastaba conque la demandante impugnase indirectamente el precepto del PGM que acabamos de citar en primer lugar. Y obrando así, la actora no hizo sino impugnar indirectamente el PGM de forma expresa y el Plan Especial de 1981 de forma tácita.

3ª: La Llei 5/2003, de 22 d'abril, desde luego no impone la cesión gratuita de la propiedad sobre franja de seguridad.

4ª: Si el Ayuntamiento deseaba obtener el suelo de autos para establecer una red especial de suelo estratégico, a su alcance estaba la potestad expropiatoria, y 5ª: En lo que ahora importa, el art. 47 del TRLU era del siguiente tenor en el momento de los hechos: '1. Els propietaris o propietàries de sòl no urbanitzable tenen el dret d'ús, de gaudi i de disposició de llurs propietats, d'acord amb la naturalesa rústica dels terrenys, sempre sota els imperatius derivats del principi d'utilització racional dels recursos naturals i dins els límits establerts per aquesta Llei, per la legislació sectorial, pel planejament urbanístic i per la legislació que sigui aplicable a l'exercici de les facultats de disposició d'aquesta classe de sòl.

(...) 7. L'autorització d'obres i usos en sòl no urbanitzable ha de garantir en tots els casos la preservació d'aquest sòl respecte al procés de desenvolupament urbà i la màxima integració ambiental de les construccions i les activitats autoritzades, i comporta per a la persona propietària els deures següents: b) Costejar i, si s'escau, executar les infraestructures de connexió de la instal lació, la construcció o l'edificació amb les xarxes generals de serveis, i cedir a l'administració competent aquestes infraestructures i el sòl corresponent per a la seva incorporació al domini públic, quan n'hagin de formar part.' Sin embargo, ocurre que en el supuesto de autos el suelo que el Ayuntamiento pretendía configurar como suelo de cesión obligatoria y gratuita, era suelo afecto a 'espacio libre' (así lo prevé el art. 226.2 PGM), sin que apareciera relación alguna entre ese suelo y las 'infraestructuras' de conexión a las 'redes generales de servicios' a las que alude el art. 47.7.b) TRLU. Infraestructuras, que son, al cabo, las que justifican la cesión del suelo que las soporta.

Por todo ello, el reproche o motivo de la demanda que estamos examinando, deberá ser acogido sin paliativos.



TERCERO: Estimación de la demanda: consecuencias En lo que atañe al art. 226.2 PGM y al régimen de cesiones del Plan Especial de 1981 (expresamente recepcionado, para mejorarlo, por el citado art. 226.2), la estimación de la demanda llevará aparejada su nulidad de pleno derecho, por infracción del principio de jerarquía normativa (art. 62.2 de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre al tiempo de los hechos).

Y lo mismo habrá que decir de los acuerdos municipales directamente impugnados, habida cuenta de su naturaleza de 'reglamentación/planificación negativa', si se nos permite la expresión.

Desaparecido, pues, el obstáculo que se había alzado frente al PE de autos, forzoso será que nos atengamos al 'derecho al trámite', tal como este aparece configurado en el art. 101 TRLU en lo que atañe a la promoción de planes especiales de iniciativa privada.

Es por ello que no estará de más recordar que sobre ese derecho al trámite ha sido elocuente, entre otras muchas, la STS 3ª5ª, de 18 de octubre de 2012 (casación 1075/2010 ), al formular las siguientes consideraciones: 'SEPTIMO .- En cuanto al derecho al trámite que asiste a los particulares para presentar ante la Administración proyectos de planeamiento de desarrollo (...) y que éstos se sometan a la tramitación prevista en las normas, es jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en las STS de 17 de marzo de 2009 (al igual que habíamos hecho en dos anteriores y similares de 12 de marzo de 2009) y en las más recientes de 10 de noviembre de 2010 y 26 de octubre de 2011 que: '1.- Los particulares tienen derecho a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa y que, en consecuencia, la Administración no debe cercenar 'a limine' y sin mayores argumentaciones esa tramitación.

Dicho en otras palabras, no cabe reconocer discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación al tiempo de hacer o no posible la iniciación del expediente.

2.- El acto de aprobación inicial es un acto de trámite del procedimiento cuya resolución vendrá determinada por la aprobación definitiva del plan . No constituye un acto automático y debido, sino que implica una toma de posición, siquiera del carácter inicial, respecto de una determinada realidad urbanística y su normativa, o lo que es lo mismo, supone una primera valoración de esa realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trate, que como tal puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que muy bien puede resultar negativa, por considerar jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso procederá denegar la aprobación inicial, y ello tanto cuando tal iniciativa provenga de la propia administración como de los particulares, claro está que dicha denegación sólo se justificará jurídicamente, cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento.

3.- Efectivamente deben distinguirse dos tipos de defectos: Primero.- Los que resulten terminantemente insubsanables y que deben provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaba imposible la obtención de la aprobación definitiva.

Segundo.- Las deficiencias que pueden ser corregidas a lo largo del procedimiento y que no deben impedir la aprobación inicial dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación ---y por tanto subsanación de deficiencias--- del instrumento proyectado.

4.- El derecho a la tramitación de los Planes quiebra en los casos en que el Plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente ---así los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa---, pues en tal caso razones de economía y de lógica imponen el inicial rechazo del proyecto al ser inviable o inútil la prosecución del trámite. Por contra, cuando los impedimentos para denegar la aprobación inicial son discutibles y por tanto no amparables en principio alguno de economía procesal, debe prevalecer el derecho al trámite y proseguirse la tramitación del expediente en el cual se pueden introducir las modificaciones, condicionamientos o plazos que la Ley permite.

5.- Es más, en el acto de aprobación inicial es suficiente ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendencia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanísticas en sede de aprobación provisional y definitiva, ya que no cabe olvidar que es en la fase de otorgar o denegar esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de la/s cuestión/ ones suscitada/s, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, sin perjuicio y a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo'. '.

Tras ser eliminado -como ya hemos dicho- el único obstáculo que impedía la aprobación inicial del PE, forzoso será que nuestro fallo declare tal aprobación inicial, con la condena añadida, al Ayuntamiento demandado, a seguir con la tramitación del PE, sin dilaciones.



CUARTO: Costas De conformidad con lo dispuesto en los puntos 1 y 4 del art. 139 LJCA , la estimación de la demanda deberá llevar aparejada la condena en costas de las demandadas, a partes iguales. Ello no obstante, el importe de esa condena, en su conjunto, no podrá superar los 2000 euros por todos los conceptos, sin perjuicio de la adición del IVA que sea procedente.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) HA DECIDIDO: ESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo ordinario nº 222/2015, promovido por CARAVÀNING CLUB SANT GENÍS contra el ILMO. AYUNTAMIENTO DE PALAFOLLS, con la oposición añadida del DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA y, en consecuencia: 1: DECLARAR LA NULIDAD DE PLENO DERECHO del art. 226.2 de las normas urbanísticas del Plan general de Palafolls (DOGC nº 4721, de 19 de septiembre de 2006) y, por ende, la del régimen de cesiones contenido en dicho precepto y en el Plan Especial de 1981 citado en el mismo.

2: DECLARAR LA NULIDAD DE PLENO DERECHO de los acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno Local del ILMO. AYUNTAMIENTO DE PALAFOLLS en sesiones de 22 de diciembre de 2014 y 6 de julio de 2015, en virtud de los cuales fue denegada la aprobación inicial del proyecto de Plan especial del Càmping Caravàning Tres Pins, promovido por la ahora demandante.

2: DECLARAR APROBADO INICIALMENTE el susodicho Plan especial del Càmping Caravàning Tres Pins. Con la CONDENA añadida, al ILMO. AYUNTAMIENTO DE PALAFOLLS, a proseguir la tramitación del mencionado Plan, sin dilaciones.

3: INSTAR del DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA la publicación en el DOGC, a su exclusiva costa y en un plazo máximo de diez días, del punto 1 del presente veredicto una vez el mismo haya devenido firme.

Con imposición de las costas del proceso a las partes demandadas, en los términos del fundamento jurídico cuarto, que se da por reproducido.

Notifíquese, y hágase saber a las partes que la presente Sentencia no es firme.

Contra la misma podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

Este recurso deberá prepararse ante esta nuestra Sala y Sección en un plazo máximo de treinta días hábiles, contados desde el día siguiente al de la recepción de la correspondiente notificación, de conformidad con el art. 89 y concordantes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa (LJCA), modificada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

La preparación del recurso de casación deberá ajustarse a las previsiones del art. 89.2 LJCA y sólo podrá fundamentarse en la vulneración del derecho estatal o europeo. En cualquier caso, sus promotores deberán tener presente el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se hace público el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, de fijación de reglas sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación (BOE núm. 162, de 6 de julio de 2016).

No cabrá, en cambio, recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña fundamentado en la eventual vulneración del derecho autonómico, al equipararse, en este caso, las Sentencias dictadas por la Sala del Tribunal Superior, a las dictadas por la Sala 3ª del Tribunal Supremo en su propio ámbito (Autos de 10 de mayo de 2017, dictados por la Sección de casación de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en los recursos de casación autonómica núm. 3/2017 y 8/2017 ).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, hallándose la Sala en audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.