Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 999/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 581/2015 de 14 de Mayo de 2018

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 999/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
RECURSO Nº 581/2015
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LOPEZ AGULLO.
MAGISTRADOS
Dª. TERESA GÓMEZ PASTOR.
D. CARLOS GARCÍA DE LA ROSA
________________________________________________
En la Ciudad de Málaga, a 14 de mayo de 2018.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con
sede en Málaga, el Recurso Contencioso-Administrativo número 581/2015, sostenido por el Procurador de
los Tribunales D. Antonio Castillo Lorenzo en nombre y representación de CENTRO DE ESTUDIOS CENEC
S.A., contra la resolución de 16 de junio de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición formulado
frente a la resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, asistida y
representada por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía, se procede a dictar la presente resolución.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dª. TERESA GÓMEZ PASTOR, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Castillo Lorenzo, en la representación acreditada. se interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra resolución dictada por la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía en relación con liquidación y reintegro de subvenciones El anterior recurso se tuvo por interpuesto ante esta Sala por medio de decreto, se le concedió el trámite del procedimiento ordinario y se reclamó el expediente administrativo, ordenando la notificación a todos los interesados en el mismo.

Recibido el expediente se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de en el que se interesaba en síntesis, se estimara la demanda y se anularan la resolución impugnada.



SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por el término legal a la parte demandada.

Por medio de escrito el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la Consejería de Educación, Cultura y deporte compareció y contestó a la demanda en la que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró de aplicación al caso concluyó suplicando la admisión del escrito presentado y de la documental acompañada y que previos los tramites legales se dictase sentencia por la que se desestimase la pretensión de la actora.



TERCERO.- Mediante decreto se acordó fijar la cuantía del recurso en . Se dio traslado a las partes para que formularan conclusiones sucintas y evacuado el anterior trámite se señaló seguidamente día para votación y fallo por medio de providencia de fecha 27 de abril de 2018.



CUARTO.- En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de general y pertinente aplicación, salvo determinados plazos procesales por el cúmulo de asuntos pendientes ante esta Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la desestimación del recurso de reposición interpuesto frente a resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía dictadas en el expediente genérico 29/2010/J/199, y dentro del mismo los cursos 29-7 (actividades de gestión administrativa), 29-8 (sistemas micro informáticos), 29-9 (montaje y reparación de sistemas micro informáticos) , 29-16 (técnico en seguridad de redes y sistemas y 29-17 (Administración de redes).

En la resolución liquidatorio impugnada en origen se liquidaban tres subvenciones ejecutadas, se acordaba el reintegro de otras dos que habían sido devueltos por la misma entidad beneficiaría todo ello en relación con la subvención concedida para los cinco cursos a los que nos hemos referido anteriormente.

acuerda una minoración de las sumas objeto de subvención en concepto de gastos directos de docencia y otros costes, en relación con los cursos de formación 29-1 'técnico auxiliar en diseño gráfico', 29-2 'editor montador de imagen', 29-3 'editor montador de imagen', y 29-4 'técnico auxiliar en diseño gráfico'.

Los referidos cursos se desarrollaron el el marco del expediente de formación profesional para el empleo 29/2010/J/199, acogido a la convocatoria de concesión de subvenciones para el desarrollo de acciones formativas dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados para el año 2011, convocatoria recogida en la resolución de la Dirección General de Formación Profesional, y Autónomos y Programas para el Empleo de fecha 1 de agosto de 2011.

Por medio de resolución con fecha 16 de diciembre de 2011 se concedió a la recurrente una subvención para el desarrollo de actividades formativas por importe de 285.565 € euros ; de los que recibió en concepto de anticipo 147.973,80 €,.

Las resoluciones liquidatorias de los diferentes cursos arrojan una minoración del importe presupuestado correspondiente 25% subordinado a justificación que en computo global asciende a la suma de 56.470,13 €, y que se desglosan del siguiente modo: Curso 29-1 12.096 € en gastos directos de docencia.

1.423,38 € otros costes Curso 29-2 10.170 € gastos directos de docencia 1.423,38 € otros costes Curso 29-3 10.170 € gastos directos de docencia 1.423,38 € otros costes Curso 29-4 16.480 € en gastos directos de docencia.

1.423,38 € otros costes La recurrente expone como primer motivo de impugnación la omisión del preceptivo trámite de audiencia al interesado que le ha generado la correlativa indefensión al no poder formular alegaciones frente a la pretendida limitación del importe de la subvención presupuestado.

En relación con el fondo de la cuestión controvertida el recurrente alega que se han cumplido todos los requisitos de la subvención otorgada, y que las sumas que se acompañan a la documentación aportada para la justificación de la inversión están inmediatamente relacionadas con la actividad objeto de la ayuda pública tal y como por otra parte se deduce de la auditoría en su día presentada.

La Administración demandada se opone a la estimación del recurso y defiende la corrección de las resoluciones recurridas, al entender que la concesión de las subvenciones implica para el subvencionado un carga modal que condiciona la percepción de las sumas objeto de subvención al cumplimiento estricto de las prescripciones de la convocatoria de la ayuda pública, en particular por lo que se refiere a la justificación de su inversión, el incumplimiento de esta carga implica la pérdida parcial de la ayuda.

Manteniendo,igualmente,que no seria preceptivo el trámite de audiencia puesto que no nos encontramos ante un procedimiento de reintegro dado que se trata de una resolución liquidatoria que simplemente deniega el derecho de cobro de las cantidades anunciadas, .Y mantiene que en cualquier caso estas deficiencias procedimentales solo determinarían la anulabilidad del acto cuando generan indefensión en un sentido material, circunstancia que aquí no concurre. La administración ha valorado dentro de los márgenes de su apreciación la falta de justificación de determinadas partidas incorporadas a la documentación expedida por la compañía actora por su falta de relación inmediata con la actividad subvencionada, de conformidad con lo establecido en el art. 102 de la orden de 23 de octubre de 2009 por la que se desarrolla el decreto 335/09 de ordenación de la formación profesional para el empleo en Andalucía

SEGUNDO.- Al respecto del carácter modal de la subvención es reiterada la jurisprudencia que insiste en la rigurosa exigencia del cumplimiento de las cargas impuestas al beneficiado con ayudas públicas tanto de carácter instrumental como en lo tocante a la justificación material de la inversión de los fondos recibidos, como presupuesto para el correcto desenvolvimiento de esta trascendental actividad administrativa de fomento, el cumplimiento estricto de sus fines y el control frente a comportamientos fraudulentos en detrimento de los recursos públicos.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010, reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006, que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .

'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.'

TERCERO.- Como apunta la Administración demandada en el caso examinado no nos encontramos en puridad ante un procedimiento de reintegro pues no se trata del recobro de las sumas ya satisfechas por el incumplimiento de las cargas modales que impone la subvención, sino que en el marco del procedimiento de justificación de la subvención y liquidación de las sumas no anticipadas, se ha detectado una deficiencia que lastra el derecho al cobro de las cantidades reconocidas ab initio por no resultar las invertidas por la beneficiara inmediatamente vinculadas a la actividad subvencionada.

A pesar de ser una figura de control distinta del reintegro el artículo 89 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece en su apartado segundo que 'El procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de la subvención será el establecido en el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones '.

Por su parte el art. 42.3 de la Ley General de Subvenciones preceptúa la necesariedad del trámite de audiencia previa a la interesada para facilitar la posibilidad de presentar alegaciones y servirse de la documentación complementaria que estime pertinente para contrarrestar las deficiencias advertidas por la Administración concedente.

Es doctrina reiterada del Tribunal Supremo que las infracciones procedimentales sólo producen la anulación del acto administrativo en el supuesto de que las mismas generen una disminución efectiva y real de las garantías, de forma que pueda alterar la resolución de fondo. En otro caso, no es procedente la anulación del acto administrativo por omisión de un trámite preceptivo cuando, aun de haberse cumplido, se pueda prever razonablemente que el acto administrativo sería igual al que se pretende anular, o cuando la omisión del trámite no causa indefensión al interesado, indefensión que no se produce cuando, a pesar de la omisión, el interesado ha tenido ocasión de alegar y probar tanto a lo largo del procedimiento administrativo como en vía de recurso administrativo o en sede jurisdiccional lo que no pudo alegar y probar al omitirse dicho trámite ( STS de 24 de enero de 2007).

El Tribunal Constitucional ha examinado en numerosas ocasiones lo que constituye el núcleo de la indefensión ' esto es, una limitación de los medios de defensa producida por una indebida actuación de los órganos judiciales o, en otras palabras, aquella situación en la que se impide a una parte, por el órgano judicial en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa, privándole de las facultades de alegar y, en su caso de justificar sus derechos e intereses para que les sean reconocidos ', poniendo de manifiesto que las denominadas ' irregularidades procesales ' no supone necesariamente indefensión si el afectado ha tenido posibilidades razonables de defenderse ( auto TC 484/1983 ).

Que no es sino lo que acontece en el supuesto que nos ocupa, toda vez la cuestión nuclear que se ventila en el presente recurso, y así lo reconoce la parte recurrente su escrito de conclusiones, no es sino sobre si son o no subvencionables los gastos pagados una vez vencido el período de justificación de la actividad subvencionada; considerando la parte recurrente que el plazo máximo para la presentación de la justificación económica de la subvención se contarán a partir de la finalización del plazo máximo de ejecución, y no respecto a la fecha de finalización de cada una de las acciones subvencionadas; mientras que la administración demandada mantiene el carácter no subvencionable y de los gastos pagados una vez vencido el período de justificación de la actividad subvencionada.

Y sobre tal extremo la parte recurrente ha tenido posibilidad de pronunciarse en esta vía jurisdiccional lo que determina que razones de economía procesal hayamos de resolver en cuanto al fondo que se nos plantea e igualmente lo hizo en la vía administrativa cuando cuando el 5 de mayo de 2015 le fue notificada la resolución de reintegro fórmula correspondiente recurso de reposición alegándose la infracción del trámite de audiencia y la consideración de no subvencionables de los pagos que fueron realizados en los términos justificados.



CUARTO .-Pues bien hemos de señalar y de partir como datos incontrovertidos que la resolución de 1/08/ 2011, de la Dirección General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo (BOJA 11/08/11) aprueba la convocatoria de concesión de subvenciones para el desarrollo de acciones de formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados, para el año 2011, en su apartado decimoquinto relativo a la justificación de las subvenciones, dice: ' La justificación y liquidación de las subvenciones se realizará de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Orden de 23 de octubre de 2009 .' En resolución de 17 de agosto de 2012 -documento 1 de la contestación- es ampliado el plazo de ejecución de cualesquiera acciones formativas objeto de subvención , que queda fijado entre el 1/12/ 2011 y el 30/09/ 2013. Mientras que el anterior plazo de ejecución de las acciones formativas era de 6 de diciembre de 2011 hasta el 30 de septiembre de 2012 La recurrente ejecutó la acción formativa hasta el 07/12/2012, fecha de finalización -folio 130 del expediente-. Por tanto, conforme a la normativa indicada, imperativamente, como, en el plazo máximo de tres meses a partir de la fecha de finalización de las acciones objeto de subvención para el caso de la justificación final, el beneficiario deberá presentar una cuenta justificativa con aportación de un informe de auditor, el 07/03/13 concluía el plazo para presentar la cuenta de justificación de su acción formativa.

La recurrente presentó la documentación relativa a la justificación de los gastos en octubre de 2013 - folio 233 del expediente-, acompañando justificantes de gastos realizados entre abril y noviembre de 2013 .

Por tanto, es claro el incumplimiento de la normativa trascrita, que de forma clara y terminante, establece cuando y como debe justificarse la acción subvencionada, sin que la misma esté contradicha por la resolución de agosto 2012 que amplia el plazo de ejecución de todas las acciones formativa en general hasta septiembre 2013, pero no el plazo de justificación , que imperativamente es de 3 meses desde la finalización de cada cual; sólo en el caso de que la acción formativa desarrollada por la recurrente hubiera concluido el 30 septiembre 2013, pudiera haber presentado la justificación hasta el 30 diciembre 2013, pero referida en exclusiva a los gastos realizados durante el periodo de ejecución de su acción formativa.

Criterio este que haya sido seguido por esta Sala en supuesto idéntico al que nos ocupa entre otras en sentencia dictada con fecha 27 de marzo de 2017 (recurso 28/2016).

Todo lo cual nos conduce a la desestimación del presente recurso.



QUINTO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional las costas procesales habrán de ser satisfechas por la parte recurrente; si bien en cantidad que no podrá exceder de 1500 €.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Antonio Castillo Lorenzo, en la representación acreditada contra la resolución descrita en el fundamento jurídico primero de la presente.



SEGUNDO.-Imponer las costas procesales de esta instancia la parte recurrente si bien con el límite en cuanto a su cuantía de 1500 €.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo si pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina al artículo 86.3 de la Ley Jurisdiccional si el recurso se fundara en infracción de normas de derecho autonómico; recurso que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de la notificación de la presente sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del referido cuerpo legal.

Lo manda la Sala y firman los Magistrados Ilmos Sres al inicio designados.

PUBLICACIÓN. Leído y publicada ha sido la anterior sentencia por laIlma Sra. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, Letrado de la Administración de Justicia, doy fe.