Sentencia Contencioso-Administrativo 294/2025 Tribunal de Instancia. Sección de lo Contencioso-Administrativo plaza nº 1 de Pontevedra, Rec. 177/2024 de 18 de diciembre del 2025

I.- Objeto del proceso.

Constituye el objeto de este pleito la desestimación presunta del recurso de reposición presentado por la entidad mercantil "Noalla Emprende SL" frente a la resolución de 11 de marzo de 2024 del Alcalde-Presidente del Concello de Sanxenxo, en la que se dispuso lo siguiente:

<>.

Dicha resolución se motivó en estos términos:

<<(...) A parcela na que se pretenden realizar as obras atópase en Solo urbano consolidado, no ámbito de aplicación da Ordenanza nº 11, de equipamentos, concretamente no equipamento E48B da zona deportiva privada de Telleiro, de acordo cos planos de ordenación do Plan Xeral de Ordenación Municipal (PXOM), aprobado definitivamente pola Corporación Municipal en Pleno en sesión celebrada na data 27 de Febreiro de 2003.(...). A pretensión interesada considérase un acto suxeito a Licenza Municipal, por constituír unha solicitude de autorización administrativa para executar unha obra dunha edificación nova. (...).

é preciso proceder o análise da titularidade real da parcela:

Para a construción da edificación referida, pola Comunidade de Montes Veciñais de Man Común de Noalla e a mercantil Noalla Emprende, S. L., asinan un contrato de cesión da parcela.

Non obstante, dita parcela figura inscrita como ben patrimonial de propios no Rexistro da Propiedade de Cambados ao Folio 85 do Libro 65 de Sanxenxo, finca rexistral 6.218, e figura ademais no Inventario Municipal de Bens e Dereitos do Concello de Sanxenxo.

Por Resolución do 26 de febreiro de 2018, o Xurado Provincial de Montes de Pontevedra desestimou expresamente a clasificación do terreo reivindicado como monte veciñal en man común, decisión administrativa que foi xudicialmente confirmada pola Sentenza 121/2021 do 05 de marzo, ditada pola Sección 2ª da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia.

Nestes intres, a Comunidade de Montes Veciñais de Man Común de Noalla, ten presentada unha demanda que ten por obxecto o exercicio da acción declarativa de dominio sobre un terreo integrante do monte denominado "Foxos e A Lanzada" de 97.378 m² de superficie, que abarcaría a parcela onde se solicita a licenza municipal.

O artigo 22 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do Procedemento Administrativo Común das Administracións Públicas, determina que é posible suspensión do prazo para a resolución do procedemento, en atención a diversas eventualidades tipificadas nos seus apartados 1º e 2º, distinguindo entre os supostos nos que é posible e nos que resulta obrigatorio.

No caso que nos ocupa, deberá optarse polo apartado g) do apartado 1º de dito artigo, por canto suspensión se xera cando para a resolución do procedemento sexa indispensable a obtención dun previo pronunciamento por parte dun órgano xurisdicional, dende o momento que se solicita, o que haberá que comunicarlle aos interesados, ata que Administración teña constancia do mesmo, o que tamén deberá serlles comunicado.

Polo tanto, un principio de prudencia aconsellaría esperar a que se obteña esa resolución xudicial, que determine a titularidade da parcela.

06. Por conseguinte, á vista do indicado, dende a perspectiva estritamente xurídica, quen subscribe, ós efectos do disposto no art. 143 da Lei 2/2016, de 10 de febreiro, do Solo de Galicia, ven a propoñer a suspensión do procedemento de concesión da licenza municipal solicitada, en tanto non se pronuncie o órgano xudicial competente sobre a titularidade da parcela. (...)>>.

II.- Argumentos de las partes.

Aduce la recurrente en su Demanda,en síntesis, que su solicitud de licencia se ajustaba perfectamente al ordenamiento urbanístico aplicable, habiendo obtenido todas las autorizaciones sectoriales preceptivas e informe técnico favorable. Considera que la resolución impugnada vulneró, en primer lugar, el principio básico del Derecho urbanístico conforme al cual las licencias administrativas se otorgan "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero". En segundo lugar, infringió la "doctrina de los actos propios", porque <>.Además, <>.En tercer lugar, le imputa al Concello de Sanxenxo una "desviación de poder" al utilizar indebidamente su potestad decisoria sobre licencias urbanísticas para la defensa de bienes patrimoniales.

El Ayuntamiento de Sanxenxo señala en su escrito de Contestación,en resumen, que la parcela sobre la que la actora pretende construir el equipamiento deportivo figura inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre del Concello. Además el Jurado Provincial de Montes de Pontevedra en resolución de 26/02/2018 (confirmada por sentencia firme del TSJ Galicia) rechazó su clasificación como monte vecinal en mano común. Y actualmente se halla en trámite un proceso civil promovido por la Comunidad de Montes de Noalla, de acción declarativa de dominio, sobre dicho predio, contra el Concello de Sanxenxo. Incide en que el referido principio de que las licencias se conceden "salvo el derecho de propiedad" se excepciona cuando se plantea un conflicto de titularidad con el propio ayuntamiento, tanto sobre bienes de dominio público, como patrimoniales. Niega la vulneración de la doctrina sobre actos propios, al no regir en las actuaciones de carácter reglado, como son las licencias urbanísticas. Y niega también, por último, haber incurrido en desviación de poder, al ser legítima la suspensión de un procedimiento de licencia urbanística, por hallarse pendiente de resolución un litigio en el que se discute la titularidad municipal de la finca afectada por la licencia ( art. 22.1.g/ Ley 39/2015).

III.- Salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero.

Centrados así los términos del debate, cabe comenzar por señalar que, tal y como se indica en la demanda, las licencias de obras son actos reglados, no discrecionales ( SS TS de 07/04/1998 -rec. 6831/1992- y 08/06/1999 -rec. 3046/1993-).

Con carácter general se conceden "salvo el derecho de propiedad"( artículo 288.1 Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia -LALGA-; y artículo 350.3 del Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia, aprobado por Decreto 143/2016, de 22 de septiembre; artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955), es decir atendiendo a la realidad objetiva y régimen urbanístico del suelo, al margen de la titularidad del terreno sobre el que se pretenda edificar.

Pero este último principio decae necesariamente cuando en la solicitud de licencia subyace un conflicto de propiedad con el propio ayuntamiento que debe otorgar la licencia. Es decir, cuando se pretende obtener una licencia de obras para una parcela respecto de la que concurren indicios evidentes de que el promotor no va a poder edificar en ella, porque el ayuntamiento se atribuye su titularidad con sólidos indicios (ad. ex. como en este caso, inscripción en Registro Propiedad). En tales supuestos, en los que la discusión sobre la propiedad de la parcela afecta directamente a la Corporación municipal, debe depurarse previamente la cuestión dominical. Así lo reconoció el Tribunal Supremo (Sª de lo Cont.-Ad.) en su sentencia de 5 de diciembre de 1998 (rec. 9470/1992, ponente: Sanz Bayón) sobre un supuesto idéntico a éste, referido a Galicia, con las siguientes consideraciones:

<<(...) SEGUNDO.- Toda licencia urbanística supone un mecanismo de control de que se sirve la Administración para comprobar que la obra o actividad solicitada por el interesado se ajusta o no a la normativa urbanística vigente.

Ahora bien, tal control de legalidad, se limita a la legalidad urbanística, tal como pone de relieve el artículo 178.2 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , al establecer que las licencias se otorgaran de acuerdo con las previsiones de la propia Ley del Suelo, de los Planes de Ordenación Urbana o Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento y Programas de Actuación Urbanística.

De aquí, que si la Administración ha de controlar en este tipo de licencias, exclusivamente la legalidad urbanística, es claro que no forma parte de tal legalidad, el control de la titularidad del espacio sobre el que se pretende construir o ejercer una actividad y por eso, el artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, reconoce que las licencias se entenderán otorgados salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.

TERCERO.- Pero, no obstante lo acabado de exponer, y tal como tiene reiteradamente declarado esta Sala, ello no significa que la Administración no tenga facultades para reclamar la justificación del derecho dominical sobre el terreno objeto de la pretendida licencia, cuando abrique dudas de que el mismo le esté atribuido al solicitante de la autorización -- sentencias de 30 de mayo de 1969 , 17 de diciembre de 1979 , 17 de febrero de 1983 , 25 de febrero de 1991 , etc.-- y sobre todo cuando la Administración trata de defender su propia titularidad, supuestos en que es procedente la denegación de las pretendidas licencias, que es nueva emanación de la potestad municipal de recuperación de oficio de sus bienes, incluso patrimoniales, materializada y reconocida en los artículos 82.a) de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 , y 44.1.c) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986.

CUARTO.- Y precisamente, ello es lo que ha sido apreciado por el acto administrativo impugnado, al denegar la Administración la licencia de obra solicitada en base a que el terreno donde se quiere materializar la construcción es de propiedad municipal, figurando así inscrito en el Registro de la Propiedad --primera inscripción-- en el tomo 66 de Nigran, folio 115, finca núm. 6748 sin que ello, implique en absoluto que el Ayuntamiento de Nigran se pronuncie sobre cuestiones de propiedad, ya que la titularidad patrimonial deducida para denegar la licencia ha de entenderse realizada con el simple carácter prejudicial establecido en el articulo 4 de nuestra Ley Jurisdiccional , y desde luego, sin perjuicio de que las parte puedan acudir a la vía jurisdiccional civil para dilucidar de manera indubitada y definitiva la cuestión de la titularidad dominical (...)>>.

.

Resulta también de interés la sentencia de la Sª de lo Cont.-Ad. del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de enero de 2009 (rec. 4066/2007, ponente: López Keller) en la que, con lucidez, se explica el sentido y finalidad del mencionado principio de "salvo el derecho de propiedad", en estos términos:

<<(...) la constructora apela al carácter civil de la cuestión y recuerda que las licencias se otorgan de manera reglada de acuerdo con parámetros urbanísticos, sin perjuicio de tercero y a salvo el derecho de propiedad; pues bien, precisamente porque se otorgan en estas condiciones (incluyendo en la cita no solo la propiedad sino también los demás derechos reales) ello quiere decir que los derechos sustantivos de terceras personas no se verán afectados por los términos de las licencias urbanísticas concedidas a otros, y prevalecerán sobre las mismas. La cláusula que comentamos tiene como finalidad y está pensada fundamentalmente para terceros desconocidos o inciertos que pudieran surgir al margen de lo conocido en el procedimiento gubernativo; pero cuando la existencia de esos terceros es conocida o puede serlo, bien por el contenido del proyecto bien por lo actuado en el expediente, lo correcto es denegar la concesión de la licencia, precisamente porque en lugar de perjudicar a esos terceros, va a ser ésta la perjudicada o puede serlo por la reacción de los mismos. (...)>>.

Las referencias normativas, de derecho comparado autonómico español, ofrecidas por el Concello en su contestación a la demanda, dan buena muestra de la corrección de esta interpretación:

Artículo 287.3 Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, aprobatorio del Reglamento General de la legislación urbanística andaluza:

<>.

Artículo 98.2 Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León:

<>

De todo lo cual resulta la desestimación de este primer argumento de la demanda.

IV.- Principio de coherencia con los propios actos.

Este motivo de la demanda tampoco se puede aceptar.

Es un dato incontrovertido que la finca en cuestión figura inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre del Concello de Sanxenxo y que el Jurado Provincial de Montes denegó su inclusión en la clasificación del monte vecinal en mano común, en una resolución de 2018 confirmada luego judicialmente por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 2021. Lo que obligó a la comunidad de montes a interponer una acción declarativa de dominio ante la jurisdicción civil contra el ayuntamiento. En un proceso civil que al parecer todavía no ha concluido.

Esta realidad objetiva demuestra que el Concello viene defendiendo coherentemente, al menos en los últimos diez años, su titularidad sobre la concreta parcela en la que la actora pretende ahora construir. Los datos ofrecidos en la demanda sobre actuaciones precedentes aparentemente contradictorias del Concello se refieren a una época anterior. La Administración municipal, pudo legítimamente haber cambiado de criterio tras constatar su titularidad sobre el ámbito en cuestión, cumpliendo a partir de entonces con su obligación de defender su patrimonio.

Lo cierto es que, en este concreto asunto, debe tomarse como referencia la fecha de presentación de la solicitud de la licencia: 21 de abril de 2023. Es decir, posterior a la mencionada resolución de clasificación del monte vecinal. En ese momento el Ayuntamiento llevaba ya varios años defendiendo coherentemente su titularidad sobre esos terrenos, con el aval de una resolución del Jurado Provincial de Montes y de una sentencia del TSJ Galicia. Al adoptar la resolución aquí impugnada, fue coherente con sus "propios actos" (refiriéndonos, obviamente, al período de varios años inmediato anterior), no vulnerando tampoco el "principio de confianza legítima".

Tampoco se puede olvidar que, como señaló el Tribunal Supremo (Sª 3ª), en su sentencia de 5 de diciembre de 2018 (rec. 1910/2016):

"es sabido que el precedente solo puede prosperar si el mismo se ha producido dentro de la legalidad, y ello sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Administración de apartarse del precedente haciéndolo de forma suficientemente motivada, motivación que en este caso viene obligada por la sujeción de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, lo que excluye la actuación arbitraria o discriminatoria"

V.- Desviación de poder.

Este último motivo de la demanda tampoco puede prosperar.

El Ayuntamiento de Sanxenxo pudo haber desestimado directamente la solicitud de la licencia de obras, con el argumento de que con toda evidencia sería de imposible ejecución, por proyectarse sobre una parcela de titularidad municipal.

En lugar de ello, a fin de causarle el menor perjuicio posible a la promotora, decidió suspender el procedimiento mientras no se resuelva el proceso civil declarativo de dominio emprendido por la comunidad de montes vecinales. Esa decisión no incurre en desviación de poder. Encuentra su apoyo en el artículo 22.1.g ) Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Y es proporcional y lógica, ajustándose a los principios de intervención de las Administraciones públicas establecidos en el artículo 4 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

VI.-No se va a efectuar expresa condena en costas, considerándose las peculiaridades del litigio.

I.- Objeto del proceso.

Constituye el objeto de este pleito la desestimación presunta del recurso de reposición presentado por la entidad mercantil "Noalla Emprende SL" frente a la resolución de 11 de marzo de 2024 del Alcalde-Presidente del Concello de Sanxenxo, en la que se dispuso lo siguiente:

<>.

Dicha resolución se motivó en estos términos:

<<(...) A parcela na que se pretenden realizar as obras atópase en Solo urbano consolidado, no ámbito de aplicación da Ordenanza nº 11, de equipamentos, concretamente no equipamento E48B da zona deportiva privada de Telleiro, de acordo cos planos de ordenación do Plan Xeral de Ordenación Municipal (PXOM), aprobado definitivamente pola Corporación Municipal en Pleno en sesión celebrada na data 27 de Febreiro de 2003.(...). A pretensión interesada considérase un acto suxeito a Licenza Municipal, por constituír unha solicitude de autorización administrativa para executar unha obra dunha edificación nova. (...).

é preciso proceder o análise da titularidade real da parcela:

Para a construción da edificación referida, pola Comunidade de Montes Veciñais de Man Común de Noalla e a mercantil Noalla Emprende, S. L., asinan un contrato de cesión da parcela.

Non obstante, dita parcela figura inscrita como ben patrimonial de propios no Rexistro da Propiedade de Cambados ao Folio 85 do Libro 65 de Sanxenxo, finca rexistral 6.218, e figura ademais no Inventario Municipal de Bens e Dereitos do Concello de Sanxenxo.

Por Resolución do 26 de febreiro de 2018, o Xurado Provincial de Montes de Pontevedra desestimou expresamente a clasificación do terreo reivindicado como monte veciñal en man común, decisión administrativa que foi xudicialmente confirmada pola Sentenza 121/2021 do 05 de marzo, ditada pola Sección 2ª da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia.

Nestes intres, a Comunidade de Montes Veciñais de Man Común de Noalla, ten presentada unha demanda que ten por obxecto o exercicio da acción declarativa de dominio sobre un terreo integrante do monte denominado "Foxos e A Lanzada" de 97.378 m² de superficie, que abarcaría a parcela onde se solicita a licenza municipal.

O artigo 22 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do Procedemento Administrativo Común das Administracións Públicas, determina que é posible suspensión do prazo para a resolución do procedemento, en atención a diversas eventualidades tipificadas nos seus apartados 1º e 2º, distinguindo entre os supostos nos que é posible e nos que resulta obrigatorio.

No caso que nos ocupa, deberá optarse polo apartado g) do apartado 1º de dito artigo, por canto suspensión se xera cando para a resolución do procedemento sexa indispensable a obtención dun previo pronunciamento por parte dun órgano xurisdicional, dende o momento que se solicita, o que haberá que comunicarlle aos interesados, ata que Administración teña constancia do mesmo, o que tamén deberá serlles comunicado.

Polo tanto, un principio de prudencia aconsellaría esperar a que se obteña esa resolución xudicial, que determine a titularidade da parcela.

06. Por conseguinte, á vista do indicado, dende a perspectiva estritamente xurídica, quen subscribe, ós efectos do disposto no art. 143 da Lei 2/2016, de 10 de febreiro, do Solo de Galicia, ven a propoñer a suspensión do procedemento de concesión da licenza municipal solicitada, en tanto non se pronuncie o órgano xudicial competente sobre a titularidade da parcela. (...)>>.

II.- Argumentos de las partes.

Aduce la recurrente en su Demanda,en síntesis, que su solicitud de licencia se ajustaba perfectamente al ordenamiento urbanístico aplicable, habiendo obtenido todas las autorizaciones sectoriales preceptivas e informe técnico favorable. Considera que la resolución impugnada vulneró, en primer lugar, el principio básico del Derecho urbanístico conforme al cual las licencias administrativas se otorgan "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero". En segundo lugar, infringió la "doctrina de los actos propios", porque <>.Además, <>.En tercer lugar, le imputa al Concello de Sanxenxo una "desviación de poder" al utilizar indebidamente su potestad decisoria sobre licencias urbanísticas para la defensa de bienes patrimoniales.

El Ayuntamiento de Sanxenxo señala en su escrito de Contestación,en resumen, que la parcela sobre la que la actora pretende construir el equipamiento deportivo figura inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre del Concello. Además el Jurado Provincial de Montes de Pontevedra en resolución de 26/02/2018 (confirmada por sentencia firme del TSJ Galicia) rechazó su clasificación como monte vecinal en mano común. Y actualmente se halla en trámite un proceso civil promovido por la Comunidad de Montes de Noalla, de acción declarativa de dominio, sobre dicho predio, contra el Concello de Sanxenxo. Incide en que el referido principio de que las licencias se conceden "salvo el derecho de propiedad" se excepciona cuando se plantea un conflicto de titularidad con el propio ayuntamiento, tanto sobre bienes de dominio público, como patrimoniales. Niega la vulneración de la doctrina sobre actos propios, al no regir en las actuaciones de carácter reglado, como son las licencias urbanísticas. Y niega también, por último, haber incurrido en desviación de poder, al ser legítima la suspensión de un procedimiento de licencia urbanística, por hallarse pendiente de resolución un litigio en el que se discute la titularidad municipal de la finca afectada por la licencia ( art. 22.1.g/ Ley 39/2015).

III.- Salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero.

Centrados así los términos del debate, cabe comenzar por señalar que, tal y como se indica en la demanda, las licencias de obras son actos reglados, no discrecionales ( SS TS de 07/04/1998 -rec. 6831/1992- y 08/06/1999 -rec. 3046/1993-).

Con carácter general se conceden "salvo el derecho de propiedad"( artículo 288.1 Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia -LALGA-; y artículo 350.3 del Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia, aprobado por Decreto 143/2016, de 22 de septiembre; artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955), es decir atendiendo a la realidad objetiva y régimen urbanístico del suelo, al margen de la titularidad del terreno sobre el que se pretenda edificar.

Pero este último principio decae necesariamente cuando en la solicitud de licencia subyace un conflicto de propiedad con el propio ayuntamiento que debe otorgar la licencia. Es decir, cuando se pretende obtener una licencia de obras para una parcela respecto de la que concurren indicios evidentes de que el promotor no va a poder edificar en ella, porque el ayuntamiento se atribuye su titularidad con sólidos indicios (ad. ex. como en este caso, inscripción en Registro Propiedad). En tales supuestos, en los que la discusión sobre la propiedad de la parcela afecta directamente a la Corporación municipal, debe depurarse previamente la cuestión dominical. Así lo reconoció el Tribunal Supremo (Sª de lo Cont.-Ad.) en su sentencia de 5 de diciembre de 1998 (rec. 9470/1992, ponente: Sanz Bayón) sobre un supuesto idéntico a éste, referido a Galicia, con las siguientes consideraciones:

<<(...) SEGUNDO.- Toda licencia urbanística supone un mecanismo de control de que se sirve la Administración para comprobar que la obra o actividad solicitada por el interesado se ajusta o no a la normativa urbanística vigente.

Ahora bien, tal control de legalidad, se limita a la legalidad urbanística, tal como pone de relieve el artículo 178.2 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , al establecer que las licencias se otorgaran de acuerdo con las previsiones de la propia Ley del Suelo, de los Planes de Ordenación Urbana o Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento y Programas de Actuación Urbanística.

De aquí, que si la Administración ha de controlar en este tipo de licencias, exclusivamente la legalidad urbanística, es claro que no forma parte de tal legalidad, el control de la titularidad del espacio sobre el que se pretende construir o ejercer una actividad y por eso, el artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, reconoce que las licencias se entenderán otorgados salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.

TERCERO.- Pero, no obstante lo acabado de exponer, y tal como tiene reiteradamente declarado esta Sala, ello no significa que la Administración no tenga facultades para reclamar la justificación del derecho dominical sobre el terreno objeto de la pretendida licencia, cuando abrique dudas de que el mismo le esté atribuido al solicitante de la autorización -- sentencias de 30 de mayo de 1969 , 17 de diciembre de 1979 , 17 de febrero de 1983 , 25 de febrero de 1991 , etc.-- y sobre todo cuando la Administración trata de defender su propia titularidad, supuestos en que es procedente la denegación de las pretendidas licencias, que es nueva emanación de la potestad municipal de recuperación de oficio de sus bienes, incluso patrimoniales, materializada y reconocida en los artículos 82.a) de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 , y 44.1.c) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986.

CUARTO.- Y precisamente, ello es lo que ha sido apreciado por el acto administrativo impugnado, al denegar la Administración la licencia de obra solicitada en base a que el terreno donde se quiere materializar la construcción es de propiedad municipal, figurando así inscrito en el Registro de la Propiedad --primera inscripción-- en el tomo 66 de Nigran, folio 115, finca núm. 6748 sin que ello, implique en absoluto que el Ayuntamiento de Nigran se pronuncie sobre cuestiones de propiedad, ya que la titularidad patrimonial deducida para denegar la licencia ha de entenderse realizada con el simple carácter prejudicial establecido en el articulo 4 de nuestra Ley Jurisdiccional , y desde luego, sin perjuicio de que las parte puedan acudir a la vía jurisdiccional civil para dilucidar de manera indubitada y definitiva la cuestión de la titularidad dominical (...)>>.

.

Resulta también de interés la sentencia de la Sª de lo Cont.-Ad. del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de enero de 2009 (rec. 4066/2007, ponente: López Keller) en la que, con lucidez, se explica el sentido y finalidad del mencionado principio de "salvo el derecho de propiedad", en estos términos:

<<(...) la constructora apela al carácter civil de la cuestión y recuerda que las licencias se otorgan de manera reglada de acuerdo con parámetros urbanísticos, sin perjuicio de tercero y a salvo el derecho de propiedad; pues bien, precisamente porque se otorgan en estas condiciones (incluyendo en la cita no solo la propiedad sino también los demás derechos reales) ello quiere decir que los derechos sustantivos de terceras personas no se verán afectados por los términos de las licencias urbanísticas concedidas a otros, y prevalecerán sobre las mismas. La cláusula que comentamos tiene como finalidad y está pensada fundamentalmente para terceros desconocidos o inciertos que pudieran surgir al margen de lo conocido en el procedimiento gubernativo; pero cuando la existencia de esos terceros es conocida o puede serlo, bien por el contenido del proyecto bien por lo actuado en el expediente, lo correcto es denegar la concesión de la licencia, precisamente porque en lugar de perjudicar a esos terceros, va a ser ésta la perjudicada o puede serlo por la reacción de los mismos. (...)>>.

Las referencias normativas, de derecho comparado autonómico español, ofrecidas por el Concello en su contestación a la demanda, dan buena muestra de la corrección de esta interpretación:

Artículo 287.3 Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, aprobatorio del Reglamento General de la legislación urbanística andaluza:

<>.

Artículo 98.2 Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León:

<>

De todo lo cual resulta la desestimación de este primer argumento de la demanda.

IV.- Principio de coherencia con los propios actos.

Este motivo de la demanda tampoco se puede aceptar.

Es un dato incontrovertido que la finca en cuestión figura inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre del Concello de Sanxenxo y que el Jurado Provincial de Montes denegó su inclusión en la clasificación del monte vecinal en mano común, en una resolución de 2018 confirmada luego judicialmente por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 2021. Lo que obligó a la comunidad de montes a interponer una acción declarativa de dominio ante la jurisdicción civil contra el ayuntamiento. En un proceso civil que al parecer todavía no ha concluido.

Esta realidad objetiva demuestra que el Concello viene defendiendo coherentemente, al menos en los últimos diez años, su titularidad sobre la concreta parcela en la que la actora pretende ahora construir. Los datos ofrecidos en la demanda sobre actuaciones precedentes aparentemente contradictorias del Concello se refieren a una época anterior. La Administración municipal, pudo legítimamente haber cambiado de criterio tras constatar su titularidad sobre el ámbito en cuestión, cumpliendo a partir de entonces con su obligación de defender su patrimonio.

Lo cierto es que, en este concreto asunto, debe tomarse como referencia la fecha de presentación de la solicitud de la licencia: 21 de abril de 2023. Es decir, posterior a la mencionada resolución de clasificación del monte vecinal. En ese momento el Ayuntamiento llevaba ya varios años defendiendo coherentemente su titularidad sobre esos terrenos, con el aval de una resolución del Jurado Provincial de Montes y de una sentencia del TSJ Galicia. Al adoptar la resolución aquí impugnada, fue coherente con sus "propios actos" (refiriéndonos, obviamente, al período de varios años inmediato anterior), no vulnerando tampoco el "principio de confianza legítima".

Tampoco se puede olvidar que, como señaló el Tribunal Supremo (Sª 3ª), en su sentencia de 5 de diciembre de 2018 (rec. 1910/2016):

"es sabido que el precedente solo puede prosperar si el mismo se ha producido dentro de la legalidad, y ello sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Administración de apartarse del precedente haciéndolo de forma suficientemente motivada, motivación que en este caso viene obligada por la sujeción de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, lo que excluye la actuación arbitraria o discriminatoria"

V.- Desviación de poder.

Este último motivo de la demanda tampoco puede prosperar.

El Ayuntamiento de Sanxenxo pudo haber desestimado directamente la solicitud de la licencia de obras, con el argumento de que con toda evidencia sería de imposible ejecución, por proyectarse sobre una parcela de titularidad municipal.

En lugar de ello, a fin de causarle el menor perjuicio posible a la promotora, decidió suspender el procedimiento mientras no se resuelva el proceso civil declarativo de dominio emprendido por la comunidad de montes vecinales. Esa decisión no incurre en desviación de poder. Encuentra su apoyo en el artículo 22.1.g ) Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Y es proporcional y lógica, ajustándose a los principios de intervención de las Administraciones públicas establecidos en el artículo 4 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

VI.-No se va a efectuar expresa condena en costas, considerándose las peculiaridades del litigio.

I.- Objeto del proceso.

Constituye el objeto de este pleito la desestimación presunta del recurso de reposición presentado por la entidad mercantil "Noalla Emprende SL" frente a la resolución de 11 de marzo de 2024 del Alcalde-Presidente del Concello de Sanxenxo, en la que se dispuso lo siguiente:

<>.

Dicha resolución se motivó en estos términos:

<<(...) A parcela na que se pretenden realizar as obras atópase en Solo urbano consolidado, no ámbito de aplicación da Ordenanza nº 11, de equipamentos, concretamente no equipamento E48B da zona deportiva privada de Telleiro, de acordo cos planos de ordenación do Plan Xeral de Ordenación Municipal (PXOM), aprobado definitivamente pola Corporación Municipal en Pleno en sesión celebrada na data 27 de Febreiro de 2003.(...). A pretensión interesada considérase un acto suxeito a Licenza Municipal, por constituír unha solicitude de autorización administrativa para executar unha obra dunha edificación nova. (...).

é preciso proceder o análise da titularidade real da parcela:

Para a construción da edificación referida, pola Comunidade de Montes Veciñais de Man Común de Noalla e a mercantil Noalla Emprende, S. L., asinan un contrato de cesión da parcela.

Non obstante, dita parcela figura inscrita como ben patrimonial de propios no Rexistro da Propiedade de Cambados ao Folio 85 do Libro 65 de Sanxenxo, finca rexistral 6.218, e figura ademais no Inventario Municipal de Bens e Dereitos do Concello de Sanxenxo.

Por Resolución do 26 de febreiro de 2018, o Xurado Provincial de Montes de Pontevedra desestimou expresamente a clasificación do terreo reivindicado como monte veciñal en man común, decisión administrativa que foi xudicialmente confirmada pola Sentenza 121/2021 do 05 de marzo, ditada pola Sección 2ª da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia.

Nestes intres, a Comunidade de Montes Veciñais de Man Común de Noalla, ten presentada unha demanda que ten por obxecto o exercicio da acción declarativa de dominio sobre un terreo integrante do monte denominado "Foxos e A Lanzada" de 97.378 m² de superficie, que abarcaría a parcela onde se solicita a licenza municipal.

O artigo 22 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do Procedemento Administrativo Común das Administracións Públicas, determina que é posible suspensión do prazo para a resolución do procedemento, en atención a diversas eventualidades tipificadas nos seus apartados 1º e 2º, distinguindo entre os supostos nos que é posible e nos que resulta obrigatorio.

No caso que nos ocupa, deberá optarse polo apartado g) do apartado 1º de dito artigo, por canto suspensión se xera cando para a resolución do procedemento sexa indispensable a obtención dun previo pronunciamento por parte dun órgano xurisdicional, dende o momento que se solicita, o que haberá que comunicarlle aos interesados, ata que Administración teña constancia do mesmo, o que tamén deberá serlles comunicado.

Polo tanto, un principio de prudencia aconsellaría esperar a que se obteña esa resolución xudicial, que determine a titularidade da parcela.

06. Por conseguinte, á vista do indicado, dende a perspectiva estritamente xurídica, quen subscribe, ós efectos do disposto no art. 143 da Lei 2/2016, de 10 de febreiro, do Solo de Galicia, ven a propoñer a suspensión do procedemento de concesión da licenza municipal solicitada, en tanto non se pronuncie o órgano xudicial competente sobre a titularidade da parcela. (...)>>.

II.- Argumentos de las partes.

Aduce la recurrente en su Demanda,en síntesis, que su solicitud de licencia se ajustaba perfectamente al ordenamiento urbanístico aplicable, habiendo obtenido todas las autorizaciones sectoriales preceptivas e informe técnico favorable. Considera que la resolución impugnada vulneró, en primer lugar, el principio básico del Derecho urbanístico conforme al cual las licencias administrativas se otorgan "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero". En segundo lugar, infringió la "doctrina de los actos propios", porque <>.Además, <>.En tercer lugar, le imputa al Concello de Sanxenxo una "desviación de poder" al utilizar indebidamente su potestad decisoria sobre licencias urbanísticas para la defensa de bienes patrimoniales.

El Ayuntamiento de Sanxenxo señala en su escrito de Contestación,en resumen, que la parcela sobre la que la actora pretende construir el equipamiento deportivo figura inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre del Concello. Además el Jurado Provincial de Montes de Pontevedra en resolución de 26/02/2018 (confirmada por sentencia firme del TSJ Galicia) rechazó su clasificación como monte vecinal en mano común. Y actualmente se halla en trámite un proceso civil promovido por la Comunidad de Montes de Noalla, de acción declarativa de dominio, sobre dicho predio, contra el Concello de Sanxenxo. Incide en que el referido principio de que las licencias se conceden "salvo el derecho de propiedad" se excepciona cuando se plantea un conflicto de titularidad con el propio ayuntamiento, tanto sobre bienes de dominio público, como patrimoniales. Niega la vulneración de la doctrina sobre actos propios, al no regir en las actuaciones de carácter reglado, como son las licencias urbanísticas. Y niega también, por último, haber incurrido en desviación de poder, al ser legítima la suspensión de un procedimiento de licencia urbanística, por hallarse pendiente de resolución un litigio en el que se discute la titularidad municipal de la finca afectada por la licencia ( art. 22.1.g/ Ley 39/2015).

III.- Salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero.

Centrados así los términos del debate, cabe comenzar por señalar que, tal y como se indica en la demanda, las licencias de obras son actos reglados, no discrecionales ( SS TS de 07/04/1998 -rec. 6831/1992- y 08/06/1999 -rec. 3046/1993-).

Con carácter general se conceden "salvo el derecho de propiedad"( artículo 288.1 Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia -LALGA-; y artículo 350.3 del Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia, aprobado por Decreto 143/2016, de 22 de septiembre; artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955), es decir atendiendo a la realidad objetiva y régimen urbanístico del suelo, al margen de la titularidad del terreno sobre el que se pretenda edificar.

Pero este último principio decae necesariamente cuando en la solicitud de licencia subyace un conflicto de propiedad con el propio ayuntamiento que debe otorgar la licencia. Es decir, cuando se pretende obtener una licencia de obras para una parcela respecto de la que concurren indicios evidentes de que el promotor no va a poder edificar en ella, porque el ayuntamiento se atribuye su titularidad con sólidos indicios (ad. ex. como en este caso, inscripción en Registro Propiedad). En tales supuestos, en los que la discusión sobre la propiedad de la parcela afecta directamente a la Corporación municipal, debe depurarse previamente la cuestión dominical. Así lo reconoció el Tribunal Supremo (Sª de lo Cont.-Ad.) en su sentencia de 5 de diciembre de 1998 (rec. 9470/1992, ponente: Sanz Bayón) sobre un supuesto idéntico a éste, referido a Galicia, con las siguientes consideraciones:

<<(...) SEGUNDO.- Toda licencia urbanística supone un mecanismo de control de que se sirve la Administración para comprobar que la obra o actividad solicitada por el interesado se ajusta o no a la normativa urbanística vigente.

Ahora bien, tal control de legalidad, se limita a la legalidad urbanística, tal como pone de relieve el artículo 178.2 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , al establecer que las licencias se otorgaran de acuerdo con las previsiones de la propia Ley del Suelo, de los Planes de Ordenación Urbana o Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento y Programas de Actuación Urbanística.

De aquí, que si la Administración ha de controlar en este tipo de licencias, exclusivamente la legalidad urbanística, es claro que no forma parte de tal legalidad, el control de la titularidad del espacio sobre el que se pretende construir o ejercer una actividad y por eso, el artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, reconoce que las licencias se entenderán otorgados salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.

TERCERO.- Pero, no obstante lo acabado de exponer, y tal como tiene reiteradamente declarado esta Sala, ello no significa que la Administración no tenga facultades para reclamar la justificación del derecho dominical sobre el terreno objeto de la pretendida licencia, cuando abrique dudas de que el mismo le esté atribuido al solicitante de la autorización -- sentencias de 30 de mayo de 1969 , 17 de diciembre de 1979 , 17 de febrero de 1983 , 25 de febrero de 1991 , etc.-- y sobre todo cuando la Administración trata de defender su propia titularidad, supuestos en que es procedente la denegación de las pretendidas licencias, que es nueva emanación de la potestad municipal de recuperación de oficio de sus bienes, incluso patrimoniales, materializada y reconocida en los artículos 82.a) de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 , y 44.1.c) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986.

CUARTO.- Y precisamente, ello es lo que ha sido apreciado por el acto administrativo impugnado, al denegar la Administración la licencia de obra solicitada en base a que el terreno donde se quiere materializar la construcción es de propiedad municipal, figurando así inscrito en el Registro de la Propiedad --primera inscripción-- en el tomo 66 de Nigran, folio 115, finca núm. 6748 sin que ello, implique en absoluto que el Ayuntamiento de Nigran se pronuncie sobre cuestiones de propiedad, ya que la titularidad patrimonial deducida para denegar la licencia ha de entenderse realizada con el simple carácter prejudicial establecido en el articulo 4 de nuestra Ley Jurisdiccional , y desde luego, sin perjuicio de que las parte puedan acudir a la vía jurisdiccional civil para dilucidar de manera indubitada y definitiva la cuestión de la titularidad dominical (...)>>.

.

Resulta también de interés la sentencia de la Sª de lo Cont.-Ad. del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de enero de 2009 (rec. 4066/2007, ponente: López Keller) en la que, con lucidez, se explica el sentido y finalidad del mencionado principio de "salvo el derecho de propiedad", en estos términos:

<<(...) la constructora apela al carácter civil de la cuestión y recuerda que las licencias se otorgan de manera reglada de acuerdo con parámetros urbanísticos, sin perjuicio de tercero y a salvo el derecho de propiedad; pues bien, precisamente porque se otorgan en estas condiciones (incluyendo en la cita no solo la propiedad sino también los demás derechos reales) ello quiere decir que los derechos sustantivos de terceras personas no se verán afectados por los términos de las licencias urbanísticas concedidas a otros, y prevalecerán sobre las mismas. La cláusula que comentamos tiene como finalidad y está pensada fundamentalmente para terceros desconocidos o inciertos que pudieran surgir al margen de lo conocido en el procedimiento gubernativo; pero cuando la existencia de esos terceros es conocida o puede serlo, bien por el contenido del proyecto bien por lo actuado en el expediente, lo correcto es denegar la concesión de la licencia, precisamente porque en lugar de perjudicar a esos terceros, va a ser ésta la perjudicada o puede serlo por la reacción de los mismos. (...)>>.

Las referencias normativas, de derecho comparado autonómico español, ofrecidas por el Concello en su contestación a la demanda, dan buena muestra de la corrección de esta interpretación:

Artículo 287.3 Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, aprobatorio del Reglamento General de la legislación urbanística andaluza:

<>.

Artículo 98.2 Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León:

<>

De todo lo cual resulta la desestimación de este primer argumento de la demanda.

IV.- Principio de coherencia con los propios actos.

Este motivo de la demanda tampoco se puede aceptar.

Es un dato incontrovertido que la finca en cuestión figura inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre del Concello de Sanxenxo y que el Jurado Provincial de Montes denegó su inclusión en la clasificación del monte vecinal en mano común, en una resolución de 2018 confirmada luego judicialmente por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 2021. Lo que obligó a la comunidad de montes a interponer una acción declarativa de dominio ante la jurisdicción civil contra el ayuntamiento. En un proceso civil que al parecer todavía no ha concluido.

Esta realidad objetiva demuestra que el Concello viene defendiendo coherentemente, al menos en los últimos diez años, su titularidad sobre la concreta parcela en la que la actora pretende ahora construir. Los datos ofrecidos en la demanda sobre actuaciones precedentes aparentemente contradictorias del Concello se refieren a una época anterior. La Administración municipal, pudo legítimamente haber cambiado de criterio tras constatar su titularidad sobre el ámbito en cuestión, cumpliendo a partir de entonces con su obligación de defender su patrimonio.

Lo cierto es que, en este concreto asunto, debe tomarse como referencia la fecha de presentación de la solicitud de la licencia: 21 de abril de 2023. Es decir, posterior a la mencionada resolución de clasificación del monte vecinal. En ese momento el Ayuntamiento llevaba ya varios años defendiendo coherentemente su titularidad sobre esos terrenos, con el aval de una resolución del Jurado Provincial de Montes y de una sentencia del TSJ Galicia. Al adoptar la resolución aquí impugnada, fue coherente con sus "propios actos" (refiriéndonos, obviamente, al período de varios años inmediato anterior), no vulnerando tampoco el "principio de confianza legítima".

Tampoco se puede olvidar que, como señaló el Tribunal Supremo (Sª 3ª), en su sentencia de 5 de diciembre de 2018 (rec. 1910/2016):

"es sabido que el precedente solo puede prosperar si el mismo se ha producido dentro de la legalidad, y ello sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Administración de apartarse del precedente haciéndolo de forma suficientemente motivada, motivación que en este caso viene obligada por la sujeción de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, lo que excluye la actuación arbitraria o discriminatoria"

V.- Desviación de poder.

Este último motivo de la demanda tampoco puede prosperar.

El Ayuntamiento de Sanxenxo pudo haber desestimado directamente la solicitud de la licencia de obras, con el argumento de que con toda evidencia sería de imposible ejecución, por proyectarse sobre una parcela de titularidad municipal.

En lugar de ello, a fin de causarle el menor perjuicio posible a la promotora, decidió suspender el procedimiento mientras no se resuelva el proceso civil declarativo de dominio emprendido por la comunidad de montes vecinales. Esa decisión no incurre en desviación de poder. Encuentra su apoyo en el artículo 22.1.g ) Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Y es proporcional y lógica, ajustándose a los principios de intervención de las Administraciones públicas establecidos en el artículo 4 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

VI.-No se va a efectuar expresa condena en costas, considerándose las peculiaridades del litigio.