PRIMERO.-Objeto del pleito; pretensiones y argumentos de las partes.
I/Se impugna ante este órgano jurisdiccional la sentencia nº7/2025, de 20 de enero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1 de Pamplona, que estima el contencioso contra la orden foral 115/E/2023, de 28 de noviembre, de la consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se desestima la alzada frente a la desestimación tácita de solicitud sobre abono del complemento retributivo de Jefatura de Grupo de Prevención y Atención Ciudadana de la Comisaría de Sangüesa.
La sentencia, después de resumir las posiciones de las partes, considera procedente la reclamación haciendo alusión a sentencias similares de los Juzgados de lo Contencioso de Pamplona (en especial, a la sentencia de 25 de noviembre de 2024 del Juzgado nº2), así como a la jurisprudencia del TS y de este TSJ sobre la pertinencia de la reclamación de retribuciones complementarias -no básicas- cuando se desempeñan funciones superiores. Constata la existencia de grupos o equipos dentro de los propios grupos, con funcionamiento independiente, y al frente de los cuales se halla un agente primero.
En este caso, estima probado -a través de una declaración jurada y de un informe que juzga coincidentes, además de a través de la documentación de la actora, que corroboraría los anteriores- que el recurrente se hallaría "...encargándose de su organización, y del control de incidencia de recursos hyuanos (sic), de la concesión de cambios de turnos, de vacaciones, permisos, siendo además citado para asistir a las reuniones periódicas de mandos convocadas, a las que asiste con el resto de mandos y con el Jefe de la Comisaría de Sangüesa.
Además, se encarga de asignar las incidencias que ocurren en cada turno entre los miembros del grupo, detenidos, accidentes laborales, muertes judiciales, y se recibir directamente las órdenes de los responsables de la Comisaría y de transmitirlas, a los distintos agentes a su cargo., vigilar el buen funcionamiento y disciplina de la unidad, informar al superior inmediato de cualquier incidencia y transmitirle las novedades, control de horarios, promover la buena conservación de los recursos materiales, vehículos y equipo técnico asignado a la unidad, planificar los servicios especiales que le sean requeridos, etc".
Finalmente, descarta la alegación relativa a la falta de previsión orgánica del equipo o subgrupo, con copia parcial de la sentencia del Juzgado Nº2, ya que <<"el Gobierno de Navarra debe oficializar la situación o bien suprimirla... pero lo que no puede hacer es mantener una situación de hecho irregular, que le reporta los beneficios organizativos y de eficiencia del servicio, penalizando sin embargo a quienes ejercen materialmente las funciones de jefatura en los grupos todavía no oficializados", de manera que el Gobierno de Navarra no puede ampararse en una inexistencia formal y orgánica de tales Grupos en el Grupo de Protección y Atención Ciudadana de la Comisaría de Sangüesa para impedir retribuir al recurrente de conformidad con las funciones efectivamente desarrolladas, por cuanto ello es contrario al principio de igualdad retributiva.>>
II/Pretende la recurrente que la Sala dicte sentencia "...por la que estime el presente recurso de apelación y revoque la sentencia apelada, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, confirmando los actos impugnados en la instancia."
La apelación, después de dedicar su alegación primera al carácter recurrible de la sentencia por ser susceptible de extensión de efectos ( artículo 81.2.e de la LJCA) , desarrolla las siguientes alegaciones:
1.- Vulneración de los art. 4, 5 y 61 de la Ley Foral 23/2018, y de los art. 6, 12, 27 y 28.3 del Decreto Foral 72/2016, de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Foral de Navarra (nos remitimos al fundamento siguiente, dada su similitud con la apelación 232025 de esta Sala).
2.- Incorrecta valoración de la prueba practicada, en relación con la falta de valoración del documento elaborado por el Inspector Jefe de la Comisaría de Sangüesa nº NUM000; opone también la admisión indebida del informe de la subinspectora Amelia y de la declaración jurada del agente primero Eusebio en la vista, generadora de indefensión, y, por último, niega valor a estas pruebas (por el período de observación de Amelia, por la parcialidad de Eusebio y su débil crédito frente al informe del inspector jefe y, en fin, por la insuficiente demostración de la realización de funciones de jefatura o de mando especial, sino simplemente, de jerarquía o mando ordinario como agente primero).
3.- Como resultado de la alegación de la apelada sobre inadmisibilidad, la apelante insiste, por un lado, en la posibilidad de extender los efectos de la sentencia (artículo 81.2.e); por otro, arguye el carácter indeterminado de la pretensión, que se orientaría al futuro y no se limitaría a la meramente económica, sino al derecho de percibir el complemento.
II/La apelada se opone al recurso.
En su escrito, comienza denunciando la indebida admisión de la apelación, dada la cuantía reclamada, que cifra en aproximadamente 8.000 euros. Por otro lado, considera que la sentencia no es susceptible de extensión de efectos, "toda vez que mi mandante reclama el abono del complemento retributivo de jefatura de grupo en base a una concreta situación jurídica individualizada, cuya identidad, en lo que respecta a los hechos, fundamentos y a las pretensiones, no se puede reproducir en orden a extender a otros integrantes de la Policía Foral de Navarra, toda vez que para percibir dicho complemento retributivo, debe justificarse la realización de las funciones de Jefe de Grupo..."
En su segunda alegación, repasa los antecedentes de interés, con mención de los fundamentos de la resolución desestimatoria de la alzada, de la sentencia citada del Juzgado nº1 y de las funciones recogidas por la sentencia aquí apelada.
1.- Sobre las vulneraciones de los artículos 4, 5 y 61 de la Ley Foral 23/2018, y de los art. 6, 12, 27 y 28.3 del Decreto Foral 72/2016, de 21 de septiembre, la parte apelada las niega, tras plasmar su contenido: defiende la realización de funciones de jefe de grupo, según el artículo 27 (grupo 4 dentro del Grupo de Prevención y Atención Ciudadana), así como la necesidad de estar a la realidad práctica y no a la orgánica.
2.- Sobre la incorrecta valoración probatoria, hace alusión a los 13 documentos presentados con la demanda y 4 en la vista -incluyendo el informe de Amelia y la declaración jurada de Eusebio-, algunos con la nomenclatura propia de jefe de grupo, como los mensajes de WhatsApp con el inspector jefe. Resta valor a las observaciones de la apelante al respecto, y se remite a la sentencia apelada y a "máxima eficacia probatoria" conferida. Añade que el informe del comisario no niega la existencia de grupos operativos, y recoge las funciones del referido artículo 27 del Decreto Foral 72/2016. Finaliza recordando la vigencia del principio de indemnidad por las funciones realizadas, así como la jurisprudencia del TS y de esta Sala sobre la demostración de las tareas de contenidos esenciales o sustantivos.
SEGUNDO.-Inadmisibilidad de la apelación.
Concurriendo los requisitos formales del artículo 110 en conexión con el 81.2.e de la Ley 29/1998 para la extensión de efectos (sentencia en materia de personal, estimatoria, con reconocimiento de una situación jurídica individualizada), esta Sala se inclina por exigir la potencialidad de la extensión a la que hacía referencia, entre otros, el ATS de 14 de septiembre de 2020 (recurso 228/2020). Sí observamos que en el litigio presente dicha potencialidad se excluye, por ejemplo y en especial, debido a una particular situación que requiere de una compleja o considerable demostración probatoria en sucesivos casos, incompatible en esencia con el mecanismo de la extensión.
El criterio de la Sala se recoge en la sentencia 251/2025, de 24 de septiembre, de la apelación 176/2025(FJ 2º):
"Nos encontramos con una cuestión de calado derivada de la modificación legal que, en apariencia cambia el régimen de recursos frente a sentencias de los juzgados de lo contencioso administrativo, incluido el recurso de casación ante el TS y que merece un análisis y reflexión detenidas.
No es ocioso recordar que distintos Tribunales Superiores de Justicia, no muchos, s.e.u.o, se han venido a pronunciar, siquiera tangencialmente sobre esta cuestión. Así que Comenzaremos señalando algunas resoluciones judiciales que de un modo u otro salen al paso de esta cuestión, pero que no recogen un criterio definitivo ni uniforme; así por ejemplo Auto de la Sala Contencioso Administrativo de TSJ Aragón, de 27 de marzo de 2025 , que desestima recurso queja frente a inadmisión de recurso de Apelación frente a sentencia desestimatoria, y que en realidad no resuelve el concreto problema pues se limita a declarar, algo que esta Sala tiene claro que no es aplicable el citado precepto porque se circunscribe exclusivamente a sentencias estimatorias pues las desestimatorias no son susceptibles de extensión de efectos.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, si ha admitido el recurso de Apelación frente a sentencia del juzgado que declara la anulación de una plusvalía y estima la solicitud de devolución de ingresos indebidos al entender que estamos ante el supuesto del art 81.2.e) y dice textualmente "el caso debatido en la instancia es u supuesto prototípico de extensión de efectos puesto que se trata de un tema de orden tributario" y no se dice más.
Tenemos también un Auto de la Sala Contencioso Administrativo TSJ Castilla y León desestimatorio rec. Queja, que analiza con mayor profundidad la cuestión y donde se recoge autos Tribunal Supremo en el sentido siguiente:
"Sobre dicha modificación se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Autos de 19 de junio de 2024 (rec. 324/2024 ) y de 26 de septiembre de 2024 (rec. 436/2024 ) razonando - la negrita y subrayado es nuestra - que: "... lo dispuesto en el artículo 81.2.e) LJCA ha vaciado de contenido la disposición del artículo 86 LJCA en lo referente a la posibilidad de interponer recurso de casación contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, pues todos los supuestos en los que ello era posible ahora son susceptibles de recurso de apelación, al que ordinariamente han de quedar sujetas las sentencias de primera instancia. Por ello, ciertamente, no podrán ser objeto de admisión ulteriores casaciones contra sentencias de los Juzgados de lo Contenciosoadministrativo directamente, una vez haya entrado en vigor la modificación legal, y siempre que ésta resulte aplicable ratione temporis; esto es, que, de conformidad con las normas de derecho transitorio, la modificación legal sea aplicable al procedimiento de que se trate.
En esta perspectiva, la aplicación del nuevo régimen de recursos contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo susceptibles de extensión de efectos debe producirse, caso por caso, teniendo en cuenta la fecha de incoación de cada procedimiento, ex Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto-ley 6/2023 , y partiendo de que sólo a partir del 20 de marzo de 2024 será de aplicación el nuevo régimen legal. La regulación transitoria que hemos transcrito no distingue entre las diferentes partes del procedimiento, ni entre la primera instancia y los recursos, aplicándose pues a la totalidad del mismo la fecha de su incoación como factor determinante de la aplicación de la reforma, cualquiera, se reitera, que sea la fase en la que se encuentre."
TERCERO.-Dicho esto, para acceder a la apelación es necesario comprobar que la sentencia cumpla el requisito de ser susceptible de extensión de efectos, lo que como ha precisado el Alto Tribunal, habrá de producirse, caso por caso.
Como señala el Auto del Tribunal Supremo de 18.12.2024 (rec. 710/2024 ) dicho requisito ha de ir necesariamente unido a las disposiciones de los artículos 110 y 111 LJCA ( ATS de 18 de octubre de 2017 ). El artículo 110.1 establece, por lo que hace al caso, que «1. En materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.
b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste."
Como ha señalado reiteradamente el Tribunal Supremo, el artículo 110 de la LJCA exige que sean idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia, insistiendo en que es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad y tal requisito debe entenderse en sentido sustancial.
La STS nº 675/2017, de 19 de abril de 2017 (rec. 3774/2015 ), dice: "Así sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas, resultando que la identidad de situaciones debe revelarse como evidente eludiendo la necesidad de realizar un análisis de la prueba que así lo confirme, por tratarse esta última de la actividad propia de un procedimiento ordinario o abreviado."
En el presente caso, el Juzgado de instancia ha cumplido debidamente con la previsión legal, constatando que estamos ante una sentencia no susceptible de extensión de efectos, como se razonó en Auto de
12.11.2024, no accediendo a la aclaración solicitada"
Es decir, el Tribunal Supremo TS lo que viene a decir es que no cabe una admisión del recurso de apelación automática, por mucho que sea estimatoria y se trate de materia de función pública o tributario.
El TSJ de Cataluña en sentencia de 13 de noviembre de 2024 , ha inadmitido rec. Apelación contra sentencia dictada por el juzgado porque además de no albergar la sentencia de instancia el reconocimiento de situación jurídica individualizada, la extensión potencial de efectos solo tiene su sentido donde el fallo estimatorio pudiera proyectarse sobre una pluralidad indeterminada de interesados en situación idéntica, que no era el caso.
Vemos entonces que la cuestión no es pacifica, aunque el TS ya ha dado algunas pautas claras a seguir, y en su línea entonces parece que parece criterio más razonable el de que se haya reconocido una situación jurídica individualizada y que fallo estimatorio pudiera proyectarse sobre una pluralidad más o menos indeterminada de interesados en situación idéntica debiéndose ir caso por caso.
II/ Sentado lo anterior la correcta respuesta a la cuestión que ahora se suscita pasa por analizar los supuestos en los que las sentencias son susceptibles de extensión de efectos, a cuyo efecto se ha de acudir al artículo 110.1 de la ley de la Jurisdicción , cuyo tenor literal es el siguiente:
"1. En materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.
b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso.
Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste.".
Esta previsión es o ha de ser referencia ineludible para interpretar y por ende, aplicar correctamente el art 81.2.e ) LJCA . Asimismo, no podemos olvidar la regulación en nuestra Ley procesal de las pretensiones de las partes; por un lado, están las pretensiones de mera anulación del artículo 31.1 de la Ley de la jurisdicción y las pretensiones de plena jurisdicción del artículo 31.2 que conllevan el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, de tal modo que solo éstas son susceptibles de extensión de efectos .
De lo expuesto entonces no puede oponerse, como parece deducirse del escrito de recurso de apelación, que basta que la sentencia sea estimatoria en materia tributaria (y de personal y de unidad de mercado) para que sea susceptible de recurso de apelación. Esto no es así.
III/ A mayor abundamiento se ha de advertir que la aplicación del art 81.2.e), en la redacción dada por Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre , por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, exige una labor hermenéutica más compleja, pues la interpretación literal en este caso resulta insuficiente dado que por un lado, la exposición de motivos de la norma a través de la cual se lleva a cabo la modificación legal, nada dice ni explica del sentido de tal cambio, y la cuestión no es baladí.
Si tenemos en cuenta que antes de la citada reforma las sentencias de los juzgados susceptibles de extender efectos, es decir aquellas dictadas en las materias del art 110 y 111 de la LJCA eran apelables conforme a las reglas generales y lo eran, ya fueran estimatorias, susceptibles por tanto de extender efectos o, desestimatorias, pero siempre con el límite de la cuantía o que estuviera dentro de algunos de los supuestos de art 81.2. con lo que, fuera de estos casos, decíamos, eran sentencias dictadas en única instancia, susceptibles de recurso de casación de concurrir los requisitos del art 86.1 LJCA . No se nos escapa entonces que ello podría traer consecuencias con respecto al recurso de casación frente a las citadas sentencias, lo que, no se deja de ser una alteración sustancial del régimen de recursos contra las sentencias dictadas en única instancia por los juzgados de lo contencioso, tal y como algún sector doctrinal ha puesto de manifiesto. A estos efectos citamos a Ardura Pérez, Á. (2024). La nueva letra e) del artículo 81.2 de la Ley 29/1998 . Imposibilidad sobrevenida del recurso de casación contra sentencias de los juzgados. ¿Error legislativo? Especial incidencia en materia tributaria. Revista de Contabilidad y Tributación. CEF, 491, 95-108 .
Y siguiendo con la exposición de motivos de la norma de la que traer causa la reforma, lo que sí se explica es la voluntad del legislador de adecuar la administración de justicia a las nuevas tecnologías y avances digitales, y de perseguir la agilización procesal de los procedimientos judiciales, así se dice "A la digitalización debe añadirse la necesidad de introducir los mecanismos eficientes que resultan imprescindibles para hacer frente al incremento de la litigiosidad y para recuperar el pulso de la actividad judicial, al compás de la recuperación económica y social tras la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19; así como las reformas correspondientes en las leyes procesales como medidas de agilización de los procedimientos en los distintos órdenes jurisdiccionales.
Dichas medidas de agilización procesal se introducen básicamente en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprobada por el Real Decreto de 14 de septiembre de 1882; en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil; en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social; y en la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria."
De modo que el preámbulo de la norma no aporta gran cosa a efectos de interpretar la menos legislatoris, en lo que se refiere al concreto precepto que hoy nos ocupa y al régimen de recursos.
Por lo demás, una admisión automática de los recurso de apelación frente a "sentencias susceptibles de extensión de efectos ", es decir, estimatorias en materia de tributos y función pública, lo que puede acarrear es un incremento en el número de recursos y pendencia de los mismos en las Salas de lo contencioso Administrativo por lo que a juicio de esta Sala nos aparataríamos del objetivo al parecer pretendido por el legislador que es en fin agilizar la respuesta dada por la Administración de justicia debiéndose tener en cuenta además que, a priori si las sentencias susceptibles de extensión de efecto s son apelables, nada impide que las sentencias de las Salas sean recurribles en casación.
En cualquier caso y más a más, no se ha acompañado de una modificación o adaptación normativa del art 86.1 de la LJCA , en fin, al no encontrar esta Sala explicación a la reforma legal y nuevo régimen de recursos que hoy nos ocupa, ni de su alcance, hemos de auxiliarnos de modo que la recta interpretación del precepto nos obliga a interpretar la norma positiva no solo al albur de la letra estricta sin teniendo en cuenta su sentido lógico que busca el espíritu y sentido, así como la finalidad de la ley y su ponderación sistemática que obliga a considerar el ordenamiento jurídico como un todo orgánico máxime cuando se comprueba que la aplicación meramente literal de la ley pude llevar consigo resultados prácticos no convincentes o contradictorios. Ser restrictivos estableciendo los presupuestos de admisibilidad antes expuestos.
Los enfoques en fin de la cuestión son diversos, pues asimismo es de ver la distinta naturaleza del recurso de casación, enfocado a la depuración del ordenamiento jurídico de índole nomofilactica y la del recurso de apelación, de pleno conocimiento de la controversia en sus aspectos tanto fácticos como jurídicos.
Por lo demás, pretender que pueden acceder al recurso de apelación todas las sentencias dictadas en materia tributaria (y de personal y de unidad de mercado), pero que únicamente pueden hacerlo las sentencias dictadas en sentido estimatorio, sería tanto como pretender que en la jurisdicción contencioso-administrativo se ha establecido con carácter general un recurso de apelación en beneficio de la Administración que, dado el carácter revisor de la jurisdicción, es la que ve impugnadas sus actuaciones.
IV/ Y es siguiendo con los criterios de interpretación de la norma necesario recordar que el interprete debe hacer que la exégesis de las normas este en consonancia don la Constitución y los valores que la misma propugna Por eso el art 5.1 de la LOPJ , 1. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
Ya en 1995, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 125/1995, de 24 de julio (ECLI:ES:TC:1995:125), con motivo de la cuestión de inconstitucionalidad planteada contra la Ley de Procedimiento Laboral (Texto Articulado aprobado mediante Real Decreto Legislativo 521/1990 de 27 de abril) señaló que "el principio de igualdad de armas, en sentido estricto, se refiere a las que, ex art. 24.2 C.E ., pueden utilizar las partes en el seno del proceso. Pero, en sentido amplio, abarcaría también el derecho a los recursos, que son modalidades secundarias de acceso; pero también -si se contempla el proceso como un todo- "armas" procesales.
Pues bien: la prohibición de discriminaciones injustificadas, desproporcionadas o irrazonables se extiende también al acceso a los recursos que, según hemos destacado en numerosas resoluciones, dimana del art. 24.1 de la C.E . (...) el equilibrio de las partes en el proceso exigido por el art. 24 de la C.E . puede quedar también vulnerado en el caso de que se otorgue a una de ellas una posibilidad de recurso que se niega a la otra si ello no obedece a una causa razonable y proporcionada que justifique la "discriminación positiva". En efecto, por esta vía pueden llegar a establecerse unas consecuencias que desequilibren el proceso contemplado en su totalidad, pues permite que una parte tenga la posibilidad de intentar de nuevo que su pretensión, desestimada en la instancia, vuelva a ser examinada por un órgano judicial de rango superior, y por lo tanto tiene una segunda opción a que su pretensión sea finalmente estimada, mientras que a la otra se le niega tal posibilidad. El desequilibrio entre las partes que se produce a partir de esta posibilidad selectiva de recurrir en suplicación a sólo uno de los litigantes es, por lo tanto, claro y por ello puede indudablemente afectar claramente a lo dispuesto en el art. 24.1 C.E . Por esta razón, la posibilidad que tiene el legislador de establecer los recursos que estime convenientes tantas veces afirmada por este Tribunal (SSTC 46/1983 , 36/1983 , 117/1991 , entre otras) y que ahora no se cuestiona, debe quedar limitada por las restricciones que impone el principio de la igualdad en el proceso, la cual no puede quedar desvirtuada por un sistema de recursos que prime irrazonablemente a una parte frente a la otra."
En el mismo sentido, en su Sentencia 45/2022, de 23 de marzo
( ECLI:ES:TC:2022:45 ) el Tribunal Constitucional afirma:
"Muy sintéticamente, conviene recordar que la igualdad de partes en el proceso constituye un principio constitucional integrado en el objeto del derecho a un proceso judicial con todas las garantías ( art. 24.2 CE ), y «significa que los órganos judiciales vienen constitucionalmente obligados a aplicar la ley procesal de manera igualitaria, de modo que se garantice a todas las partes, dentro de las respectivas posiciones que ostentan en el proceso y de acuerdo con la organización que a este haya dado la ley, el equilibrio de sus derechos de defensa, sin conceder trato favorable a ninguna de ellas en las condiciones de otorgamiento y utilización de los trámites comunes, a no ser que existan circunstancias singulares determinantes de que ese equilibrio e igualdad entre las partes solo pueda mantenerse con un tratamiento procesal distinto que resulte razonable, y sea adoptado con el fin precisamente de restablecer dichos equilibrio e igualdad ( STC 101/1989, de 5 de junio , FJ 4)» ( STC 130/2002 , FJ 3)."
De ello se deriva que, aun cuando pudiera defenderse que la posibilidad de acceder al recurso de casación con carácter general en materia tributaria, de personal y unidad de mercado, (limitada únicamente a la Administración por rechazarse la posibilidad de recurrir sentencias desestimatorias), pudiera obedecer a una causa razonable y proporcionada en la medida en que cumulativamente se exige que la doctrina aplicada se repute gravemente dañosa para el interés general podría ser que no supere aplicar los mismos parámetros en el recurso de apelación, interpretando que en todo caso la Administración tiene acceso al mismo, en la medida en que, como decimos, se estaría dando únicamente a una de las partes, y precisamente a la que ya cuenta con evidentes prerrogativas, una opción de recurso que por negarse a la otra parte (el administrado) vulneraría el equilibrio exigido por el artículo 24 de la Constitución .
Cobra, a estos efectos, especial relevancia la reciente Ley Orgánica del Derecho de Defensa, cuyo artículo 3.4 establece taxativamente que "Las leyes procesales salvaguardarán el principio de igualdad procesal. En aras de la seguridad jurídica y del buen funcionamiento del servicio público de Justicia, el legislador podrá condicionar el acceso a la jurisdicción, a los medios de impugnación y a otros remedios de carácter jurisdiccional al cumplimiento de plazos o requisitos de procedibilidad, que habrán de ser suficientes para hacer efectivo el derecho de defensa y deberán estar inspirados por el principio de necesidad, sin que en ningún caso puedan generar indefensión."
Así entonces si las sentencias desfavorables para la Administración, son siempre susceptibles de recurso de apelación, mientras que, por el contrario, las sentencias desestimatorias, cabalmente las que rechazan las pretensiones de los administrados, no lo son, se estaría conculcando el principio de igualdad procesal, y, por ende, vulnerando el artículo 24 de la Constitución .
Ello se manifiesta en que el recurso de apelación, al contrario que el de casación, no trata de depurar el ordenamiento jurídico y, por ende, no exige para su admisión la aplicación de una doctrina que se repute gravemente dañosa para el interés general."
Por consiguiente, repitiendo de nuevo que la potencialidad de la extensión de efectos sí se descarta en este caso de personal -no es proyectable sin un declarativo para la acreditación de la realización de todas las funciones o su contenido esencial- procedería acoger la alegación de inadmisibilidad en este punto.
Sin embargo, por razón de la cuantía, ha de decirse que la demanda solicitó -y la sentencia otorgó- "el derecho al abono del complemento de jefatura de grupo, con efectos retroactivos desde 28 de octubre de 2019, incrementado con los correspondientes intereses legales".
Convenimos con el argumento de la apelante, que cita las SSTS 1682/2023, de 13 de diciembre (recurso de casación nº 29/2022), 1602/2023, de 29 de noviembre (recurso de casación nº 3056/2022), 1512/2023, de 21 de noviembre (recurso de casación nº 463/2022), 1513/2023, de 21 de noviembre (recurso de casación nº 763/2022), 1191/2023, de 27 de septiembre (recurso de casación nº 457/2022) y 1189/2023, de 27 de septiembre (recurso de casación nº 7338/2021), todas con remisión a la STS 1398/2021, de 30 de noviembre, dictada en el recurso de casación nº 1744/2020.
Aunque en dicha sentencia que da pie a las demás se parte de una distinción explícita y una petición expresamente dividida en dos pretensiones, en el caso presente también observamos esa posible afectación de futuro a la que hace referencia esa sentencia, y la planteable consideración del ejercicio implícito de ambas pretensiones de reconocimiento de funciones y cuantía, sin limitar esta última a un período concreto y preciso con dies ad quem,determinado en la petición -a pesar del tenor literal del suplico de la demanda, que aunque solicita el derecho sin más al complemento, puede dar lugar a dudas, tanto su hecho 4º, como la alzada y la orden foral también hacían mención del reconocimiento y del abono, separadamente, tal y como recoge la sentencia-.
Dicha determinación no concurre en el caso de autos, y es solamente en el escrito de oposición en el que se alega tal, aludiendo a un carácter determinado supuestamente aducido en la vista (en la cual no se halla por la Sala: únicamente una referencia al carácter retroactivo de la petición).
Por ello, la alegación de inadmisibilidad se rechaza.
TERCERO.-Normativa y jurisprudencia. Sentencia del recurso de apelación 23/2025, de esta Sala .
Por su similitud con la presente causa, es conveniente reproducir los fundamentos primero a quinto de la referida sentencia, que estudian las posiciones de las partes, la normativa alegada, la jurisprudencia, los elementos de autos y el juicio de la Sala en aquella ocasión:
"PRIMERO.-Objeto del pleito; pretensiones y argumentos de las partes.
I/ Se impugna ante este órgano jurisdiccional la sentencia nº233/2024, de 18 de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona , que estima el contencioso contra la orden foral 83 E/2024, de 8 de marzo, de la consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por el aquí recurrente frente a la desestimación por silencio administrativo de su solicitud sobre reconocimiento y abono del complemento retributivo de Jefatura de Grupo de Atestados en la Brigada de la Comisaría de Tudela.
La sentencia, después de resumir las posiciones de las partes, considera procedente la reclamación dada la contradicción entre la inexistencia formal y orgánica de diversos grupos dentro del Grupo de Seguridad Vial en la citada Comisaría, por un lado, frente a la existencia real y material de los mismos; al mando de uno de ellos se hallaba el recurrente, según informe de subinspector de la Policía Foral, obrante al folio 19 del expediente administrativo, que no resultaría contradicho por el contenido del resto del expediente. Por ello, estima el recurso, haciendo alusión a sentencias similares de los Juzgados de lo Contencioso de Pamplona, así como a la jurisprudencia del TS y de este TSJ sobre la pertinencia de la reclamación de retribuciones complementarias -no básicas- cuando se desempeñan funciones superiores; por último, descarta la concurrencia del doble silencio, y reputa apelable la sentencia por ser susceptible de extensión de efectos.
II/ Pretende la recurrente que la Sala dicte sentencia "...en la que estime íntegramente el presente recurso, y declare se conforme a Derecho la Orden Foral 83E/2024, de 8 de marzo, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la desestimación por silencio administrativo de su solicitud de reconocimiento y abono del complemento retributivo de Jefatura de Grupo en la Brigada de Tráfico-Tudela de la Comisaría de Policía Foral en Tudela, todo ello con imposición de las costas procesales a la parte demandante."
La apelación, después de dedicar su alegación primera al carácter recurrible de la sentencia por ser susceptible de extensión de efectos ( artículo 81.2.f de la LJCA ), desarrolla una alegación de antecedentes en los que reconoce la condición de agente de la Policía Foral al recurrente, y a continuación, las siguientes:
1.- Confusión entre los conceptos de mando y de jefe.
Reprocha a la sentencia dicha confusión; con cita de la cadena de mando de la Policía Foral (los seis empleos previstos en los artículos 4.c , 5 y 15 de la Ley Foral 23/2018 : comisario principal, comisario, inspector, subinspector, agente primero y agente), remarca que cada superior es mando de los inferiores, sin que ello implique una jefatura.
Por lo mismo, enumera situaciones de necesario desempeño de obligaciones de mando que no significan el desempeño de una jefatura ( artículos 13.3 , 27 y 28 del Decreto Foral 72/2016 : sustitución por impedimento temporal, falta de nombramiento, jerarquía natural). Repasa la estructura orgánica: Área, División, Brigada y Grupo, este último a cargo de subinspector o, excepcionalmente, de cabo ( artículos 6 del citado decreto foral). Enumera las condiciones de creación (artículo 12) y las funciones de los jefes de Grupo (artículo 27).
Finalmente, transcribe el contenido del artículo 61, que versa sobre el complemento de jefatura -aquí litigioso- subordinado a una especial situación de mando dentro del empleo y a su constancia en la plantilla orgánica.
2.- Conclusiones generales y aplicación al caso presente.
Repitiendo en el comienzo la distinción entre mando y jefatura, y las consideraciones de la anterior alegación, recalca que el recurrente fue mando, pero no jefe, y simplemente desempeñó funciones inherentes a su condición de agente primero. Opone que el Grupo pretendido no existe en la plantilla orgánica, en la que únicamente constarían el Grupo de Seguridad Vial y el de Atestados (sic).
3.- Incorrecta valoración de la prueba practicada.
Sostiene la apelante que la sentencia ha ignorado el folio 19 del expediente, del que se desprendería que la jefatura la ha ejercido no el actor, sino el subinspector NUM001, en dicho destino desde el año 2008, y que las funciones que tenía encomendadas el demandante son las correspondientes a su empleo. También reprocha a la sentencia haber ignorado "las implicaciones que tiene organizar un servicio como el policial", con 24 horas de servicio 365 días al año y la necesidad de establecer los turnos correspondientes, por lo que entiende evidente que el actor no ha ejercido como tal.
III/ Se opone la representación de Cecilio.
1.- Su escrito de oposición comienza con una alegación en la que insta a la Sala a desestimar la apelación con base en la descripción de antecedentes de la parte contraria, que habría reconocido el desempeño de las funciones de jefe de Grupo.
2.- Niega la confusión entre mando y jefe en la sentencia. Afirma que la apelante no empleó este argumento en la primera instancia. Alega que varios recursos han sido resueltos en similares términos por los Juzgados de lo Contencioso de Pamplona.
3.- Se apoya en el informe del folio 19 del expediente para insistir en la existencia de grupos ("o como quiera denominarlos la representación de la Administración demandada") en el Grupo de Atestados de Tudela.
4.- En su alegación tercera (bis) reitera la anterior y afirma que en la Policía Foral se distingue claramente entre mando ordinario y el especial, y que con la documental se ha acreditado la existencia de dichos grupos y el desempeño de funciones como jefe de Grupo, aunque formalmente no consten en la plantilla orgánica, puesto que se habría mantenido una situación irregular.
Asevera que "durante ese periodo de tiempo el demandante, como Agente Primero, puede afirmar que tal circunstancia equivalga a ser jefe de Grupo".
5.- En su alegación cuarta (quinta en realidad), reclama el mantenimiento de la valoración probatoria efectuada en la primera instancia, con inmediación, dada la ausencia de prueba de su carácter arbitrario, erróneo, irracional o absurdo.
6.- En su alegación quinta (sexta en realidad), que es la última, invoca la sentencia de esta Sala de 10 de diciembre de 2002, recaída en el recurso 555/2001 ).
SEGUNDO.-Normativa: Constitución, Ley Foral 23/2018 y Decreto Foral 72/2016.
I/ Establece el artículo 14 de la Constitución Española lo siguiente:
"Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social."
II/ Procede a continuación transcribir los artículos 4.c , 5 , y 61 de la Ley Foral 23/2018 , de 19 de noviembre, de Policías de Navarra:
"Artículo 4. Principios de organización.
Las Policías de Navarra se organizarán conforme a los siguientes principios inspiradores:
(...)
c) Contarán con una cadena de mando claramente definida. El personal de las Policías de Navarra, en todos los niveles de jerarquía, será directamente responsable de sus actos, de sus omisiones o de las órdenes dadas a sus subordinados."
"Artículo 5. Estructura orgánica.
Las Policías de Navarra se organizarán del siguiente modo:
a) El cargo de Jefe o Jefa de la Policía correspondiente.
b) Todos o algunos de los siguientes empleos, estructurados jerárquicamente en el siguiente orden: Comisario o Comisaria Principal, Comisario o Comisaria, Inspector o Inspectora, Subinspector o Subinspectora, Agente Primero o Agente Primera y Agente."
"Artículo 61. Complemento de Jefatura.
El complemento de Jefatura retribuirá aquellos puestos de trabajo cuyo desempeño suponga una especial situación de mando dentro del empleo y como tal se haga constar en la correspondiente plantilla orgánica.
La cuantía de este complemento, que no podrá ser inferior al 10 por 100 ni exceder del 20 por 100 del sueldo inicial correspondiente al nivel, será determinada reglamentariamente."
III/ Conviene también apuntar el contenido de los artículos 6 , 11 , 13.3 , 27 y 28 del Decreto Foral 72/2016 , de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Foral de Navarra:
"Artículo 6. Unidades orgánicas.
1. La Policía Foral de Navarra se organiza operativamente, por orden descendente, según los niveles estructurales siguientes; Áreas, Divisiones, Brigadas y Grupos.
2. Las Áreas y Divisiones tienen naturaleza de órganos centrales y se ubicarán en Pamplona.
3. Al frente de cada Área, División, Brigada y Grupo estará un Jefe que se denominará Jefe de la unidad correspondiente.
4. Con carácter general, las Áreas serán mandadas por un Comisario Principal, las Divisiones serán mandadas por un Comisario, las Brigadas serán mandadas por un Inspector y los Grupos serán mandados por un Subinspector.
Excepcionalmente, y por razones debidamente justificadas de dimensionamiento, especialización y otros parámetros análogos, los Grupos podrán ser mandados por un Cabo, que percibirá las retribuciones asignadas a su empleo más el correspondiente complemento de jefatura."
"Artículo 11. Los Grupos.
1. Los Grupos son órganos que, de forma ordinaria, se encuadran en una Brigada, a los que corresponde la ejecución de tareas encomendadas por su especialización dentro de la actividad policial.
2. Los Grupos podrán tener carácter central o territorial según se determine en su norma de creación."
Según el artículo 13.3, además,
"En caso de ausencia, enfermedad, u otro impedimento temporal, los Jefes de las unidades a que se refieren los apartados anteriores podrán ser sustituidos, en el ejercicio de sus funciones y hasta su reincorporación, por el mando de igual empleo o, en su defecto, de empleo inmediatamente inferior que designe el Director General de Interior a propuesta del Jefe de la Policía Foral."
"Artículo 27. Las Jefaturas.
1. Cada Jefe de unidad tendrá las siguientes obligaciones en relación con el personal y las funciones propias de la misma:
a) Transmitir y hacer cumplir las órdenes que reciba de sus superiores, así como impartir las que corresponda.
b) Vigilar el buen funcionamiento y disciplina de su unidad.
c) Supervisar la actividad de las unidades, así como elaborar propuestas de mejora para el mejor funcionamiento de las mismas.
d) Informar a su superior inmediato de todas las incidencias que se produzcan en el desarrollo de las funciones propias de su unidad.
e) Representar a su unidad ante cualquier autoridad u organismo público en general, según lo exija el servicio.
f) Transmitir a sus superiores las peticiones o comunicaciones que le haga llegar el personal bajo su mando y promover el buen clima laboral en su unidad.
g) Promover la buena conservación de los recursos materiales, vehículos y equipo técnico asignado a su respectiva unidad.
h) Identificar los objetivos específicos para la unidad y planificar los servicios especiales que le sean requeridos.
i) Formular a sus superiores las sugerencias u observaciones pertinentes para mejorar el funcionamiento y eficiencia de su unidad.
j) Promover la elaboración, evaluación y revisión de procedimientos de trabajo para el mejor funcionamiento de la unidad.
k) Identificar las necesidades de formación y de recursos materiales de la unidad.
l) Cuantas otras les sean encomendadas por sus superiores jerárquicos.
2. En los casos en que por cualquier motivo no hubiera un mando nombrado al frente de una actuación de la Policía Foral, se hará responsable de la misma el miembro actuante que ostente mayor graduación, y si hubiera varios de igual graduación el que ostente mayor antigüedad en ésta.
"Artículo 28. Jerarquía natural.
1. El funcionamiento de la Policía Foral se hará a través de la vía jerárquica que se establece en este Reglamento.
2. Los miembros adscritos a cada unidad recibirán ordinariamente sus órdenes del Jefe de la misma, de los Jefes de las unidades superiores de las que dependa aquélla, del Jefe de la Policía Foral o de otras Autoridades superiores.
3. Los miembros de la Policía Foral deberán obedecer también las órdenes que, por necesidades operativas, reciban de cualquier mando de superior graduación, aunque no sea el natural, debiendo en tal caso informar a éste en el momento que sea posible.
4. Todas las comunicaciones y peticiones de los miembros de la Policía Foral, en materias relativas al servicio, se harán al Jefe de la respectiva unidad y sólo por indicación de éste, ante su ausencia o cuando le pueda afectar directamente, a los sucesivos mandos superiores."
IV/ Apúntese finalmente que el Decreto Foral 79/2016 (no confundir con el 72/2016) aprueba el Reglamento de jornadas y retribuciones de la Policía Foral.
TERCERO.-Jurisprudencia.
La parte actora y apelada reivindica la aplicación de la sentencia de esta Sala de 10 de diciembre de 2002, dictada en el recurso 551/2001 , cuya porción relevante dice así:
"SEGUNDO.- Es doctrina en general sentada por todos los Tribunales de lo Contencioso- Administrativo y concretamente por esta Sala en reiteradísimas ocasiones, la de que el desempeño por los funcionarios públicos de puestos de trabajo de superior categoría o nivel al que en propiedad le corresponde según su categoría y grado profesional, comporta para el mismo el percibo de las retribuciones complementarías asignadas al puesto superior; no las correspondientes a las retribuciones básicas asignadas a la categoría funcionarial a la que corresponde el puesto, ni las complementarías exclusivas de esta categoría. Por lo que al caso hace, dicha doctrina supone que el recurrente tiene derecho al percibo de los complementos de destino y específico anejos al puesto de Jefe de Sección Operativa de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, no tiene derecho a las retribuciones básicas ni a las complementarías propias de la categoría de Inspector Jefe que es a la que se asigna el puesto en el catálogo vigente.
La cuestión, por tanto, se limita a concretar si el complemento demandado es un complemento que retribuye el puesto de trabajo o es un complemento que retribuye a una determinada categoría profesional. En el primer caso, deberá reconocérsele al recurrente; en el segundo, no.
Pues bien, si esta es la cuestión, la respuesta nos la da el art. 23.3.b) de la Ley 30/1.994 , en medidas para la reforma de la función pública, a cuyo tenor el complemento específico es una retribución complementaría destinada a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Queda, pues, claro que es un complemento que retribuye un puesto de trabajo, no una categoría profesional, condición que no se desvirtúa por el hecho de que parte de ese complemento, la parte que se designa "componente general", se fije en el art. 4-II del R.D. 311/1.988 con carácter objetivo y en función de las categorías profesionales, circunstancia que verdaderamente desnaturaliza el complemento específico apartándose de la definición legal que acabamos de reproducir, pero que no priva al llamado componente general de su condición de mero componente del complemento específico cuyo abono, repetimos, remunera el puesto de trabajo y, congruentemente según la doctrina expuesta, a quien lo desempeñe.
Procede, en consecuencia, la estimación de la demanda."
Por el contrario, ante la inexistencia de prueba suficiente, como es natural, esta Sala se decanta por la desestimación; así puede verse, por ejemplo, ya en la STSJ de Navarra de 2 de octubre de 1998 (recurso 712/1996 ), FJ 4º in fine:
"...esta Sala, estimando pretensiones idénticas a la aquí deducida (asi, en sus sentencias de 13 de diciembre de 1.996 y en la de 16 noviembre de 1.996 ), asi como las de otros Tribunales Superiores de Justicia, en supuestos también iguales o similares entre las que puede destacarse la STSJ de Cataluña, de 16 de octubre de 1996 ...), todas ellas de pronunciamiento favorable en cuanto al derecho al percibo de las retribuciones complementarias solicitadas...".
Las manifestaciones del actor, en relación a las funciones que desempeñó no van acompañadas de prueba alguna de las que racionalmente pueda derivarse la existencia, o no, de sus pretensiones. La absoluta falta de actividad probatoria que desplegó el actor, hace que la Sala se pronuncie por la desestimación del presente recurso."
Sigue la misma posición la sentencia nº1843/2000 de esta Sala, de 23 de noviembre, en el recurso 1500/1995 .
Y las sentencias 381 y 382/2019, de 30 de diciembre (recursos 418 y 99/2019) examinan y aplican la jurisprudencia del TS en sus sentencias 52/2018, de 18 de enero , y 2689/2019, de 16 de julio , en cuanto a la supuesta contradicción de la retribución de funciones superiores con las leyes de presupuestos; la segunda viene a señalar y resumir la primera subrayando que el dato considerado por la jurisprudencia para el reconocimiento del derecho a percibir tales diferencias retributivas es "el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos " , se habla de "identidad sustancial relevante", o de "ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese puesto"; esta posición sigue siendo citada y aplicada, por ejemplo, en la más reciente STSJ de Navarra 234/2024, de 30 de julio (recurso 38/2024 , FJ 4º).
CUARTO.-Extremos relevantes de autos.
I/ El informe del Comisario de Tudela de la Policía Foral, de 7 de marzo de 2024, obrante al folio 19 del expediente (con casi idéntico contenido, y sin variación en lo que importa, el presentado con la contestación, de 9 de octubre de 2024), tiene el siguiente tenor:
"Que el Grupo de Atestados Tudela, es una unidad orgánica adscrita a la Comisaría de Tudela de Policía Foral, perteneciente al Área de Inspección General.
Que las unidades orgánicas del Área de Inspección General se encuentran reguladas mediante Orden Foral 170/2016, de 11 de octubre, de la Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, por la que se desarrolla la Estructura Orgánica del Área de Inspección General de la Policía Foral de Navarra.
En el artículo 15 de la Orden Foral referida se dispone que la Comisaría de Tudela, entre otras, tendrá adscrita el Grupo de Atestados, encargada de la ejecución directa de las funciones policiales de la División de Atestados.
Que las unidades orgánicas de la Policía Foral también se encuentran reguladas Decreto Foral 72/2016, de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policía Foral de Navarra.
Que el artículo 27 del Decreto Foral 72/2016 , de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policía Foral dispone las obligaciones de los Jefes de Unidad en relación con el personal y las funciones propias de la jefatura.
Que el demandante, ejerció el mando de un equipo de trabajo compuesto por tres agentes, mientras duró su nombramiento como Agente 1º Interino.
La Jefatura del Grupo de Atestados de la Comisaría de Tudela, era ejercida por el subinspector con NIP NUM002 que lleva en ese destino desde el año 2008.
Que las funciones que tenía encomendadas el Agente Primero interino NUM003, son las recogidas en el Manual de Valoración de Puestos de Trabajo de Policía Foral, aprobado mediante Decreto Foral 79/2016, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Jornadas y Retribuciones de la Policía."
II/ En la página 4 de la demanda figura el siguiente párrafo:
"En el presente supuesto, el Gobierno de Navarra, no ha acreditado que el Demandante no haya realizado estas durante el mencionado período en que ha estado ejerciendo las funciones de Jefe de Grupo ha tenido a su cargo a el Agente, siendo citado y asistiendo a las reuniones de jefes de Grupo y mandos de la unidad de Atestados, organizando los servicios, realizando los partes y ejerciendo de inspector de servicios de su especialidad, tanto a nivel operativo como gestionando el Quaser y concediendo a los Agentes cambios de turno, vacaciones,..."
QUINTO.-Juicio de la Sala.
I/ Debemos comenzar advirtiendo de que este pleito no versa sobre la justicia material de una situación más o menos extendida en la que se da una inexistente remuneración de ciertas funciones de mando. Versa sobre una pretendida asimilación retributiva por la alegación de la asimilación funcional.
El artículo 61 de la Ley Foral 23/2018 no contempla la asignación retributiva por la realización de mando sin más: requiere una "especial situación de mando dentro del empleo", en consonancia con la jerarquía natural que aduce la representación de la Comunidad Foral: se exige para la retribución el desempeño de una jefatura como tal -y ésa es la denominación del complemento-, o de una situación asimilable, no de un elenco más o menos reducido de funciones de mando sobre subordinados, en comparación con el de una jefatura (recuérdese también que la jurisprudencia expuesta exige la demostración de la realización de todas las funciones o las esenciales del puesto cuya equiparación retributiva se reclame).
De entrada, debe decirse que la demanda se funda en la realización de funciones de jefe de Grupo, como tal. Ni siquiera en la existencia de una especial situación de mando dentro del empleo. Y además de la indicación del informe del folio 19 del expediente, no halla la Sala ni en la apelación ni en la demanda precisión alguna sobre dónde obraría la prueba que atestigüe la efectiva realización de las funciones alegadas; al contrario, parecería invertirse en la demanda la perspectiva sobre la carga probatoria (véase el fundamento anterior, apartado II). La referencia, por el informe del Comisario, al Decreto Foral 79/2016, solamente implica un establecimiento y control de turnos, por otro lado.
II/ En todo caso, prosigamos con la distinción siguiente: ejercer funciones de mando sobre un equipo de trabajo -o un subgrupo- no es equivalente, de por sí, a ejercer funciones de jefe de Grupo, ni a la concurrencia de una especial situación de mando dentro del empleo.
Una acreditación de mando sobre un equipo de trabajo compuesto por tres personas (folio 19 del expediente), además de una alusión a la efectiva realización de algunas funciones por la actora -que no se prueban más allá del establecimiento y control de turnos, por la vía del informe-, no puede admitirse como igual a la acreditación del desempeño como jefe de Grupo; ni en ámbito cuantitativo en cuanto al mando sobre el número de personas que integran tal, ni en el ámbito cualitativo y cuantitativo en cuanto a la intensidad o alcance de las funciones desarrolladas y su número (véase el artículo 27 del Decreto Foral 72/2016 , arriba transcrito).
La circunstancia de que existan, dentro de los Grupos normativamente establecidos, equipos de trabajo o subgrupos (de menor tamaño y funciones más reducidas, se entiende, según las descripciones de la actora), no puede llevar sin más a atribuir a los que desempeñen el mando de estos últimos, por asimilación con los jefes de Grupo, el componente retributivo previsto para jefaturas o especiales situaciones de mando dentro del empleo. Se ignora el carácter especial o habitual de tal desglose orgánico, y por el contrario, lo que se halla es el mencionado principio de jerarquía natural.
Con independencia de la eventual procedencia (de lege ferenda) de retribuir legalmente el desarrollo de funciones de mando a una menor escala que las de jefe de Grupo -mando sobre equipo de trabajo o subgrupo-, lo que se reclama aquí es la remuneración prevista para unas funciones cuyo desempeño no se prueba.
Lo que se prueba (por cierto, únicamente con documental, sin inmediación, contrariamente a lo sostenido en el quinto motivo de la oposición; se inadmitió la testifical en la vista de la primera instancia, sin recurso frente a la misma) no es más que el desempeño de un mando sobre un subgrupo o equipo de trabajo, inexistente en la división orgánica, que termina, para el nivel inferior, en el Grupo ( artículos 6 y 11 del Decreto Foral 72/2016 : los Grupos se encuadran en la Brigada, pero nada se encuadra en el Grupo). Y unas funciones limitadas al establecimiento y control de turnos, por la conexión que menciona el informe del Comisario con las funciones del Decreto Foral 79/2016.
Dicho desempeño, insistimos, no tiene previsto per se el complemento retributivo solicitado, ni motivos demostrados para su equiparación con el desempeño del mando y las funciones así retribuidos.
Por todo ello, procede la estimación de la apelación, la revocación de la sentencia impugnada, y la desestimación de la demanda.
CUARTO.-Elementos de autos.
I/Los documentos aportados con la demanda son los siguientes:
Documento 1: ilegible
Documento 2: calendario jefe de grupo, no se ve nada, 2019 (quaser)
Documento 3 y 4: calendarios, no se ve nada (quaser)
Documento 5: calendario, parece que el agente NUM004 al frente de grupo 4, con otros dos agentes aparentemente subordinados.
Documento 6.1 y 6.2: composición grupo WhatsApp "Mandos".
Documento 7: mensaje de junio de 2022, orden de Cemborain para que validen horas de los agentes.
Documento 8: mensaje de octubre de 2022, orden de Cemborain para que recuerden caída de la hoja en Irati y para un acompañamiento y entrega de enseres por VDG.
Documento 9: mensaje de enero de 2023, orden de Cemborain para que consensúen turno y día para coincidir todos en la próxima reunión de mandos; pueden ponerse turno y quitarse otro de más adelante, mientras no sean horas extras.
Documento 10: mensaje de enero de 2023, de Cemborain, sobre la reunión de mandos, informando de los cambios de cada uno para coincidir.
Documento 11: mensaje de agosto de 2023, Eusebio le indica que a la hora de planificar el día 1, si viene Felicisima, que haga VDG.
Documento 12: mensaje de octubre de 2023, Cemborain repartiendo asistencias necesarias a diversos actos y después el actor informando de próxima reunión en el despacho del "jefe".
Documento 13: mensaje de agosto de 2023, de Cemborain, sobre gestiones ante su ausencia (obras, VDG...), agradeciendo responsabilidad con tareas de gestión e informando de próxima reunión de todos los mandos.
II/De los documentos aportados en la vista, además de las fotografías del tablón de anuncios con el calendario y la división en grupos (subgrupos), y de las diversas sentencias del Juzgado nº2 de Pamplona, se aporta declaración jurada del agente primero interino Eusebio, con el mismo contenido que se recoge en la sentencia, en el extracto entrecomillado del FJ 1º.
III/Frente a ello, en el documento 2 del expediente administrativo consta el informe del inspector a cargo de la Comisaría de Sangüesa, emitido el 8 de junio de 2023:
"El Inspector Jefe de la Comisaría de Sangüesa de la Policía Foral de Navarra, en relación a la solicitud de informe de 2 de Junio, requerido por el Jefe del Área de Inspección General, ante el recurso administrativo interpuesto por el Agente Primero Interino con NIF NUM004 tiene a bien informar que:
Que mediante Orden Foral 170/2016, se adscribe para el correcto desarrollo de sus funciones el Grupo de Protección y Atención Ciudadana. En la Comisaría de Sangüesa y en plantilla orgánica existe una Jefatura de Grupo.
Las funciones de los jefes de unidad vienen recogidas en el artículo 27 del Decreto Foral 72/2016 , de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policia Foral.
El suscribiente fue nombrado para el puesto de Jefe de Comisaría el 23 de septiembre de 2019, así que no puedo informar del periodo anterior.
Que durante el período comprendido entre el 23 de septiembre de 2019 hasta la actualidad, el recurrente viene realizando las funciones de Agente Primero en la Comisaría de Sangüesa (asistir a las reuniones de mandos, organizar los servicios y partes diarios, transmisión de las órdenes e indicaciones recibidas por el Subinspector y desde junio de 2022 por el Inspector, supervisión y apoyo a los agentes en su turno a nivel operativo, gestión de los cambios y absentismos en la herramienta quaser una vez publicada la cartelera, recogida de denuncias y las correspondientes a la gestión administrativa de la Comisaría).
Para una mejor gestión del trabajo operativo la Comisaría se estructura en equipos de Agente Primero y Agentes o simplemente Agentes."
IV/Por último, el contenido del informe suscrito por la subinspectora Amelia es el que a continuación se expresa:
"En respuesta a la solicitud del Juzgado Contencioso Administrativo nº 1 de Pamplona con número de procedimiento 128/2024 tengo a bien informar que:
Yo, Amelia, con número de agente NUM005, obstenté el puesto de Subinspectora interina desde el 1 de marzo de 2022 hasta el 1 de marzo de 2023, estando de baja desde el 31/05/2022 hasta el 01/03/2023.
Durante ese periodo el Grupo de Protección y Atención Ciudadana Sangüesa estaba organizado funcionalmente en grupos de trabajo denominados "equipos de trabajo" compuestos por cinco agentes o cuatro agentes y un agente primero, teniendo cada grupo "plantings" de trabajo diferentes y siendo estos de carácter permanente.
En uno de esos grupos estaba como agente primero interino y por lo tanto, responsable de ese grupo, D. Pascual.
En ausencia de la subinspectora, los agentes primeros se encargaban de la concesión de permisos, si la urgencia así lo requería, gestionar todas las incidencias acaecidas durante el turno, atender los requerimientos de otros organismos, recibir las órdenes de la subinspectora y trasladarlas al resto de agentes del grupo, así como otras tareas asignadas al empleo de agente primero, además de las descritas anteriormente, desempeñando funciones de responsable de su grupo.
Desconociendo más información que la relatada es todo cuanto tengo a bien emitir.
En Pamplona, a 2 de octubre de 2024."
QUINTO.-Juicio de la Sala.
No comparte la Sala la valoración de la sentencia de primera instancia.
Las declaraciones del agente primero interino Eusebio y de la subinspectora Amelia, que son empleadas como base de la conclusión, distan de resultar coincidentes a ojos de la Sala; como puede verse más arriba, mientras que el primero (interesado en el asunto dada su condición de recurrente en causa similar ante el Juzgado Nº2, según recoge la sentencia apelada) presenta un abanico amplísimo de funciones, las detalladas en el informe de Amelia son notablemente más reducidas.
Y significativamente, algunas de ellas vienen precedidas de la oración "en ausencia de la subinspectora".
Del informe del comisario tampoco puede extraerse más que la realización de funciones de agente primero, que implican -como es normal dado el principio de jerarquía- algunas funciones de mando, sin la amplitud que muestra la versión de Eusebio.
La declaración jurada del agente interino Eusebio, así, se erige finalmente en el único elemento que apunta directamente a la realización de todas las funciones alegadas, en contradicción con los otros elementos de autos, y con las precauciones de valoración expuestas, a las que se añade el medio probatorio en sí; además, es un informe que prácticamente transcribe las oraciones del artículo 27 del Decreto Foral, sin respaldo en los documentos de la demanda, que no pasan de justificar la existencia de grupos, el hecho de ser responsable de uno de ellos el actor, la participación en reuniones o la nomenclatura de mandos -con una cierta dosis de libertad en asignación de turnos-, y la recepción y transmisión de órdenes.
No se ha justificado, así, la realización de todas las funciones o del contenido esencial de las mismas.
Por ello, procede la estimación de la apelación, la revocación de la sentencia de instancia, y la desestimación del contencioso.
SEXTO.-Costas.
Por lo que respecta a las costas, el artículo 139.2 establece que
"En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".
En consonancia con lo expuesto, no procede la imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante; procede la imposición de las costas de la primera instancia a la parte actora.
En nombre de Su Majestad El Rey, la Sala acuerda el siguiente
