Sentencia Contencioso-Administrativo 1081/2024 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1036/2023 de 10 de diciembre del 2024

PRIMERO.-ACTUACIÓN IMPUGNADA.

1.1 Es objeto del presente recurso Contencioso-administrativo, interpuesto por la Procuradora doña Encarnación Losa Pérez-Curiel, en nombre y representación de ALLIANZ COMPAÑÍA DE SEGUROS Y REASEGUROS, S.A., la Resolución del Comisario de Aguas (en virtud de delegación de competencias del Presidente del Organismo de fecha 13 de septiembre de 2017) de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico de fecha 27 de octubre de 2.023, por la cual se acuerda:

A) Imponer, solidariamente, a Allianz Cía. Seguros y Reaseguros S.A. y a Electricidad Alonso S.L. la cuantía de 600,00 (Seiscientos) Euros en concepto de multa, de conformidad con lo dispuesto en el Artº. 117.1 de la Ley de Aguas .

B) Requerir a Allianz Cía. Seguros y Reaseguros S.A. y a Electricidad Alonso S.L., solidariamente, a fin de que en el plazo de QUINCE (15) DIAS contados a partir de la notificación de la presente resolución, repongan las cosas a su primitivo estado, retirando, a su costa, los residuos procedentes de un vehículo siniestrado que aún permanezcan situados en el cauce y la zona de servidumbre de la margen derecha del río Bidasoa, en la parcela 3 del polígono 1, Bera, en el término municipal de Bera, (Navarra).

C) Advertir a Allianz Cía. Seguros y reaseguros S.A. y a Electricidad Alonso S.L. que, de no cumplir con lo ordenado, podrá procederse a la imposición de multas coercitivas previstas en el art. 103 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , arts. 119 y 324 del texto refundido de la Ley de Aguas y del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, respectivamente, o a la ejecución subsidiaria establecida en los referidos preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación.

1.2 Como antecedentes fácticos, proceden destacar, conforme se deriva del E.A.:

1º El 20 de julio de 2022 se emite Informe con nº de expediente 2022-100862-00000072 motivado por la caída de un vehículo al cauce del Rio Bidasoa en la localidad de Bera (Navarra) por la Guardia Civil (Patrulla Seprona de Urdax).

2º El 27 de julio de 2022 la CHC recibe una denuncia del Seprona contra Allianz Cia. Seguros y Reaseguros, S.A. y contra Electricidad Alonso, S.L. (empresa propietaria del vehículo siniestrado) por la posible contaminación de las aguas del río Bidasoa debido a la presencia de diversos residuos procedentes de un vehículo siniestrado en la parcela 3 del polígono 1 del municipio de Bera (Navarra).

3º Con fecha 10/11/2022, la Confederación Hidrográfica del Cantábrico acordó la iniciación de expediente sancionador, así como la designación de instructor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 y 64 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, contra Allianz Cía. Seguros y Reaseguros S.A. y Electricidad Alonso S.L., como consecuencia de la denuncia formulada por Dirección de la Guardia Civil (SEPRONA DE URDAX) de fecha 20/07/2022.

4º Dentro del plazo concedido para alegaciones, el 29/11/22, la denunciada Allianz Cía. Seguros y Reaseguros S.A., presentó escrito de alegaciones. Y posteriormente, tras el traslado del E.A., cuya copia fue solicitada, Con fecha 14/12/2022, se practicó el trámite de audiencia en la forma prevista en los artículos 70 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, remitiéndoles copia del expediente sancionador de referencia. Dentro del plazo concedido al efecto, tanto Allianz Cía. Seguros y Reaseguros S.A., como Electricidad Alonso S.L. presentaron escrito de alegaciones.

5º Con fecha 15/02/2023 se formuló por la instructora del procedimiento sancionador la propuesta de resolución notificada a Allianz Cía. Seguros y Reaseguros S.A. y a Electricidad Alonso S.L., en la que se proponía imponer una sanción consistente en multa por importe de 600,00 Euros, así como, se les requería solidariamente, a fin de que en el plazo de quince días contados a partir de la notificación de la resolución, repongan las cosas a su primitivo estado, retirando, a su costa, los residuos procedentes de un vehículo siniestrado situados en el cauce y la zona de servidumbre de la margen derecha del río Bidasoa, en la parcela 3 del polígono 1, Bera, en el término municipal de Bera, con la advertencia que de no cumplir con lo ordenado podrá procederse a la imposición de las medidas de ejecución forzosa establecidas conforme a la ley.

6º El 10 de marzo de 2023 Allianz Cía. Seguros y Reaseguros S.A. presentó escrito de alegaciones a la propuesta de resolución notificada.

7º Con fecha 27/10/2023, la Confederación Hidrográfica del Cantábrico dicta la Resolución aquí impugnada, que fija como Hechos Probados: "Actividad susceptible de contaminar el dominio público hidráulico por la presencia de diversos residuos, procedentes de un vehículo siniestrado, en el cauce y la zona de servidumbre de la margen derecha del río Bidasoa, en la parcela 3 del polígono 1, Bera, en el término municipal de Bera (Navarra)".

SEGUNDO.- POSICIONES DE LAS PARTES.

2.1 La entidad Aseguradora recurrente esgrime, como motivos de impugnación:

1º La prescripción de la infracción administrativa, por haberse cumplido el plazo legal establecido por ley sin que la administración emprenda o reanude su actuación contra la persona responsable. Invoca el artículo 327 del Reglamento de dominio público hidráulico.

En el presente supuesto, aunque no media plazo superior a seis meses desde la comisión de la infracción, el 2 de julio de 2.022, hasta la notificación a Allianz del acuerdo de incoación del expediente el 18/11/2022, con posterioridad concurre una paralización del expediente sancionador por plazo superior al indicado de seis meses, pues entre el trámite de presentación de alegaciones a la propuesta de resolución de fecha 15/02/2023 (lo que se formalizó en fecha 10/03/2023), teniendo en cuenta que el plazo se reinicia desde que transcurrió el mes de paralización (esto es, en fecha 10/04/2023), y el subsiguiente trámite (la Resolución de fecha 27/10/2023 dictada por la Confederación Hidrográfica del Cantábrico), no existe tramitación alguna.

2º Hecho Fortuito. Sanción Administrativa carente de culpa o dolo. Inexistencia de título de imputación.

Afirma la recurrente, que resulta contrario a toda lógica la pretensión sancionadora de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico, que obvia el único hecho objeto de sanción conforme a la legislación hidrográfica que la misma cita en su Resolución, que es en exclusiva el hecho de verter residuos al cauce del río Bidasoa, para continuar con el procedimiento sancionador frente a Allianz Cía. de Seguros y Reaseguros S.A. y frente a Electricidad Alonso S.L., por hechos no sancionables, contrarios al rigor que debe ostentar cualquier procedimiento sancionador y en definitiva, contrarios al ordenamiento jurídico. Se remite al artículo 1105 del Código Civil; y al artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 117.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

3º Ausencia de prueba de la comisión de la infracción. Retirada del vehículo. Inexistencia de obligación legal.

En este apartado, sostiene que Allianz Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. no tiene ninguna obligación legal de retirar un vehículo que, ni ha arrojado al rio, ni es de su propiedad. Destaca que en la propuesta de resolución en ningún momento argumenta porque la Aseguradora estaría obligada a retirar el vehículo, o en base a que precepto legal surge tal obligación, básicamente porque no existe.

No existe ningún elemento de prueba (ni siquiera indiciario) sobre la retirada del vehículo por parte de ALLIANZ y ni mucho menos ha aceptado que la entidad Allianz Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. retirase el vehículo. Invoca el art. 24 de la C.E.

Añade que conforme al artículo 325 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico que desarrolla los títulos preliminar, I, IV, V, VI, VII y VIII del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, la obligación de reposición es exclusivamente exigible al responsable directo, cómplice o encubridor del daño, no siendo Allianz Cía. de Seguros y Reaseguros S.A. ninguna de las anteriores.

4º Inexistencia de solidaridad.

Subsidiariamente, entiende la recurrente que resulta contrario al principio de legalidad la fijación por parte de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico de una responsabilidad solidaria. La solidaridad de cualquier obligación es excepcional en nuestro ordenamiento jurídico, tal y como se recoge en el artículo 1137 del Código Civil. En mismos términos se pronuncia el artículo 28.3 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y el artículo 116.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

Además, los seguros de circulación no cubren el pago de sanciones administrativas de ningún tipo (ni siquiera las de tráfico), porque así lo recoge expresamente el artículo 76.b de la Ley de Contrato de Seguro.

5º Incumplimiento del principio de tipicidad.

Invoca el artículo 27.1 de la Ley 40/2015, en relación con el art. 116.3. g) y 97 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por R. D. Leg. 1/2001, de 20 de julio

6º Existencia de vía de hecho.

Razona la actora que la retirada del vehículo y sus restos o, dicho de otra forma, la realización de los trabajos necesarios para la restitución de la cosa es una obligación que el artículo 323.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico impone "al infractor". En el mismo sentido, la Ley de aguas en su artículo 118.1.

En definitiva, para que surja una obligación de restitución con anterioridad ha tenido que existir un procedimiento administrativo sancionador en el que se determine -con las garantías mínimas- quien fue responsable y que se dicte resolución en la que se imponga dicha obligación de restitución. Y, en este caso, sin ningún procedimiento ni resolución dictada con anterioridad, se presume que mi mandante y Electricidad Alonso S.L. son los culpables del siniestro -en vez de culpar a su único responsable, el Sr. Agapito- y sin requerimiento previo, se les está tratando de imponer una sanción por incumplir esa supuesta obligación de reponer el medio.

2.2 La Abogado del Estado, destaca en el escrito de contestación que tal y como se desarrolla en los fundamentos de Derecho segundo y tercero de la resolución sancionadora, los hechos sancionados se califican como infracción de conformidad con el artículo 116.3.g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2002 de 20 de julio:

<<3. Se considerarán infracciones administrativas:

g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga>>;precepto complementado por el artículo 315.i) del Reglamento sobre el Dominio Público Hidráulico:

<

I) El incumplimiento de cualquier prohibición establecida en la Ley de Aguas y en el presente Reglamento o la omisión de los actos a que obligan, siempre que no estén consideradas como infracciones menos graves, graves o muy graves>>.

Fijada así la actuación sancionada, refiere que la prohibición incumplida o vulnerada es la contenida en el artículo 97 TRLA, Y de ello, se colige que la conducta sancionada no se refiere a la realización por parte de la demandante de una acción de vertido sobre el dominio público hidráulico, sino a dejar abandonados en el cauce del río y zona de servidumbre restos materiales del vehículo accidentado así como material (herramientas principalmente) y otros objetos (bolsas plásticos, etc.) que transportaba el vehículo en el momento del siniestro.

Reconoce la Abogado del Estado que concurre la prescripción de la infracción, pero niega que ello se extienda a la obligación de reponer las cosas a su estado original que contempla el artículo 118 TRLA. Cita, en este apartado, la STSJ de Cataluña núm. 812/2011 de 28 de noviembre; y la STS de núm. 586/2021 de 29 de abril de 2021, en el recurso de casación 1525/2020.

TERCERO.- SOBRE LA PRESCRIPCIÓN DE LA INFRACCIÓN.

Dado el objeto del debate, y el propio contenido de la Resolución impugnada, debemos distinguir, a la hora de abordar los motivos de impugnación que alega la recurrente, entre aquellos que afectan, estrictamente, a la infracción sancionada; de los que se centran en la obligación de restitución, aunque exista una evidente conexión entre ellos. Decimos esto, porque alegada la prescripción de la infracción, si esta concurriera, resultaría inútil entrar a analizar los elementos de la conducta infractora, o el principio de tipicidad, desde la perspectiva de la sanción impuesta. Cuestión distinta será su relación con el deber de restauración.

Pues bien, como razona la recurrente, el art. 327 del RDPH establece: "1. La acción para sancionar las infracciones previstas en este reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público . La obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años".Esta remisión del precepto debe entenderse al actual art. 30 de la Ley 30/2015, LRJSP, que regula: "1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable".

Cierto es que nuestra doctrina jurisprudencia, en la aplicación del precepto viene a señalar que la paralización del procedimiento sancionador durante un plazo superior a un mes, reinicia el plazo de prescripción de la infracción, en cuyo cómputo queda excluido el mencionado plazo mensual de paralización, pues para que opere la prescripción de las infracciones -una vez transcurrido más de un mes de paralización del procedimiento sancionador no imputable al responsable- ha de reiniciarse el cómputo del plazo en su total extensión ( STS de 6 de mayo de 2021 (recurso 2329/2020).

En el caso de autos, el propio informe de la Comisaría de Aguas, que cita la Abogado del Estado, y adjunta al escrito de contestación, informe de fecha 26 de marzo de 2024, se reconoce: "Por último, y respecto a la alegada prescripción de la infracción, se comprueba que las últimas alegaciones a la propuesta de resolución notificada a dichas mercantiles denunciadas fueron presentadas en el registro de este organismo en fecha 10/03/2023, y el siguiente trámite que consta incorporado es la resolución del expediente sancionador, dictada en fecha 27/10/2023, por lo efectivamente la infracción ya había incurrido en prescripción, en aplicación de lo dispuesto en el art. 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ".

En definitiva, procede anular la resolución impugnada, en cuanto a la sanción impuesta a la recurrente, sin que sea preciso, en orden a dicha sanción pecuniaria, analizar otros motivos de nulidad.

CUARTO.- SOBRE LA OBLIGACIÓN DE REPONER.

4.1 La concurrencia de prescripción en cuanto a la conducta infractora no se extiende la obligación de reponer del art. 118 del TR de la Ley de Aguas, pues para dicha obligación rige un plazo específico de 15 años (art. 327 del RDPH). En tal sentido se pronuncia la STS de 23 de junio de 2021 (recurso 383/2020), que fija doctrina jurisprudencial, al afirmas: "No obstante, dadas las dudas planteadas por el fallo y a efectos de dar respuesta al auto de admisión, cabe señalar que el pronunciamiento anulatorio ha de limitarse a la sanción impuesta, como resulta de la sentencia de esta Sala de 12 de febrero de 2020 (rec. 1544/2018 ), en la que, por referencia a sentencias anteriores, se indica que la acción para reparar los daños causados al dominio público es de distinta naturaleza a la acción de carácter sancionador, para cuyo ejercicio el artículo 327 RDPH, establecía un plazo de prescripción de quince años, señalando que la acción no pierde su naturaleza por la apreciación de prescripción de la infracción, de manera que tal prescripción no se extiende a las obligaciones de reparación o prohibiciones establecidas en protección del dominio público hidráulico, argumentándose ampliamente en dicha sentencia las razones que conducen a tales pronunciamientos.

Por lo demás este criterio ya se aplicó en la sentencia de 22 de septiembre de 2008 , en la que se contiene un pronunciamiento expreso al respecto en el sentido de rechazar la prescripción y la anulación de las medidas de reposición del dominio público hidráulico adoptadas por la Administración.

En consecuencia ha de concluirse que la apreciación de prescripción de la sanción impuesta no se extiende a otras obligaciones o prohibiciones impuestas, que no fueron objeto de la prescripción ni determina su anulación".

4.2 De esta forma, habrá que analizar si concurría el deber de reponer para la Aseguradora Allianz.

Se afirma en el informe jurídico de la Comisaría de Aguas de la CHN al que nos hemos referido más arriba: "la responsabilidad imputada a la compañía de seguros co-denunciada en el procedimiento sancionador de referencia, lo fue con carácter solidario, junto a la empresa propietaria del vehículo siniestrado, ELECTRICIDAD ALONSO, S.L, habida cuenta el vínculo contractual existente entre ambas, conforme a los datos aportados por el agente actuante del SEPRONA DE URDAX, en su denuncia de fecha 20/07/2022: informe con número de expediente nº NUM000 motivado por la caída de un vehículo al cauce del río Bidasoa (cuenca Bidasoa) en Navarra, incorporada al expediente sancionador, en la que se hacía constar lo siguiente:

"Con fecha 15/07/2022 se recibe un correo electrónico a esta Unidad por parte de un ciudadano comunicando que el día 02/07/2022 se produjo un accidente en la carretera N 121A y, como consecuencia del mismo el vehículo accidentado cayó al río. Indicando en dicho correo que con fecha 13/07/2022 el vehículo todavía no ha sido retirado del cauce y que en el lugar además del olor a gasoil se observa el vertido del mismo sobre la superficie del agua. Con fecha 20/07/2022 a las 10.30 horas el Agente actuante que elabora el presente informe, en compañía del Agente Medioambiental de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico nº NIP NUM001, procede a inspeccionar el lugar donde habría caído el vehículo al cauce. Por parte del Agente actuante se observa que el vehículo ya ha sido retirado del cauce. No obstante, se puede apreciar que tanto en la zona de servidumbre como en el interior del lecho todavía se pueden ver restos materiales del vehículo accidentado, así como material (herramientas principalmente) y otros objetos (bolsas, plásticos, etc.) que transportaba el vehículo en el momento del siniestro. Estos restos materiales, así como los residuos hallados constituyen un riesgo de contaminación de las aguas. Situación que puede agravarse al ser arrastradas por el agua o sepultadas por los propios sedimentos que transporta el río en cuanto se produzca alguna crecida del río.".

A la vista de lo cual, y como se tuvo ocasión de motivar en la resolución combatida, de la lectura de dicha denuncia, se deduce que no constituye el objeto del procedimiento sancionador en cuestión, el hecho fortuito de la caída del vehículo al cauce del río Bidasoa, siendo irrelevante a los efectos de modificar la responsabilidad aquí imputada, señalar como responsable del luctuoso accidente de tráfico al conductor del vehículo, pues no es esa conducta la que es objeto del presente procedimiento sancionador, sino el hecho posteriormente acontecido tras la retirada del vehículo, al haberse dejado partes del mismo en el cauce del río Bidasoa y en la zona de servidumbre de su margen derecha: restos materiales del vehículo accidentado así como material (herramientas principalmente) y otros objetos (bolsas, plásticos, etc.) que transportaba éste en el momento del siniestro. (Se encuentra incluido en el expediente sancionador reportaje fotográfico en el que se aprecian dichos elementos), constituyendo su permanencia sobre dichas zonas un peligro de contaminación del dominio público hidráulico, hecho que determina la existencia de la infracción que aquí se reprocha a ambas empresas co-denunciadas".

Resulta trascendente determinar la conducta que fue sancionada, y que origina el requerimiento a la Aseguradora, para dar respuesta a las cuestiones por ella suscitadas. Y, efectivamente, lo que se sanciona no fue la caída del vehículo, ni la maniobra del conductor que la produjo, sino el depósito mantenido de sustancias contaminantes procedentes del vehículo, en el cauce del río Bidasoa, en la parcela 3 del polígono 1, Bera, en el término municipal de Bera, (Navarra).Es sobre esta conducta sobre la que se debe determinar si surge algún tipo de obligación de reponer para la demandante. Con ello se da respuesta al segundo motivo de impugnación, en referencia a la concurrencia de un supuesto fortuito, y la ausencia de culpa en el siniestro del vehículo, que no constituye la conducta que motiva el procedimiento administrativo.

4.3 Analizaremos ahora, la invocada vía de hecho. Sabido es que el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Para una parte de la doctrina, nos encontramos ante vía de hecho administrativa en aquellos supuestos en que la Administración Pública "pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y en aquellos otros en los que, en el cumplimiento de una actividad material de ejecución, comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública" y habla de dos grupos de vía de hecho: la inexistencia o irregularidad sustantiva del acto de cobertura, y la irregularidad o exceso de la propia actividad de ejecución.

La expresión " vía de hecho " fue introducida en el plano legal por el art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ,aunque sin ofrecer una definición de tal categoría de actuaciones administrativas. Tampoco lo hizo la LPAC; y ni siquiera la LJCA, que ahora se ocupa especialmente de ella, ha venido a aclarar lo que deba entenderse por tal. Así que el concepto de vía de hecho, por insólito que parezca, sigue siendo doctrinal.

Se puede afirmar, que los arts. 47 y 103 de la LPA de 1958, a pesar de su distinto tenor literal, decantó la identificación de la vía de hecho con la nulidad absoluta, y más concretamente con la que afecta a la competencia y el procedimiento; en suma, los llamados "vicios de orden público": incompetencia manifiesta y carencia de procedimiento. Por consiguiente, no constituye vía de hecho cualquier vicio de esos elementos de los actos, como podía sugerir la propia letra del mencionado art. 103, sino sólo los más graves.

Esto puede considerarse pacífico, incluso tras la LPAC. Esta reprodujo en su art. 101 la vieja fórmula asentada en el art. 103 de la LPA, sin mejorarla ni actualizarla, a pesar de la inexactitud de la misma y del incremento de las causas de nulidad que la propia LPAC introdujo ( art. 62), lo que hacía ya totalmente inviable la identificación de la categoría de la nulidad radical y la vía de hecho. La LJCA alude incidentalmente a esta cuestión en su art. 51.3 ("el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido").El precepto tiene la virtud de fijar las causas constitutivas de la vía de hecho, pero utiliza la arcaica fórmula, no precisando el nivel de gravedad de la infracción; ello a no ser que se interprete que la expresión "evidente" lo resuelve todo en orden a fijar la envergadura del vicio, sea de competencia o de procedimiento; pero hay que reparar en que lo regulado por el art. 51 son las causas de inadmisibilidad decretables de oficio por el órgano jurisdiccional, lo que explica esa exigencia de gravedad o "evidencia" y resta valor al argumento de que en él se esté fijando, a efectos generales, el nivel de gravedad exigible para que el vicio de competencia o de procedimiento sea calificado como vía de hecho. En cualquier caso, ese nivel no puede ser otro que el fijado para los actos nulos en el art. 47. 1 de la LPACAP.

En atención a ello, las situaciones que pueden constituir vías de hecho, aparte del vicio de incompetencia manifiesta, son tres:

A) Irregularidades del iterprocedimental, tanto lo sean de la fase de decisión como de ejecución: carencia absoluta de procedimiento; vicios esenciales del mismo, entendiendo por tales los que afectan a aquellos significados trámites que identifican el procedimiento de que se trate; procedimiento distinto del legalmente previsto.

B) Irregularidades de la decisión previa: actuación material no precedida del necesario título jurídico; título revocado o declarado inválido, o carente de eficacia actual por estar suspendido o por haber desaparecido las circunstancias objetivas, causales o temporales que determinaban la producción de sus efectos; falta de notificación y de requerimiento previo a la ejecución, si este último se revela esencial para hacer efectiva la regla de la ejecución voluntaria, no en otro caso.

C) Irregularidades en la fase de ejecución o "abuso de la fuerza": discordancia entre la decisión y la ejecución material; alteración arbitraria de los medios de ejecución adecuados; falta de proporcionalidad en la ejecución.

Hay que descartar del concepto de vía de hecho la decisión administrativa que, aunque en sí mismaconstituya un atentado al orden público jurídico, no se traduzca en una actuación material inmediata, puesto que la LJCA es fiel a la idea tradicional de que dicho concepto sólo tiene conexión con las actuaciones materiales.

Así lo precisa la Ley en su Exposición de Motivos y lo reitera a lo largo del articulado. Sin duda que esta reducción del concepto puede estimarse razonable en cuanto depura la noción de vía de hecho y el ámbito del nuevo recurso instaurado por la LJCA, impidiendo su excesiva apertura a situaciones que pueden ser fiscalizadas a través del recurso contra actos; pero también hay que ser conscientes de que con tal reducción quedan fuera del nuevo recurso actos que, aunque gravemente viciados no producen despojo físico, como son susceptibles de ser los puramente declarativos.

La Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2.003 se pronuncia sobre el concepto de vía de hecho, exponiendo: "El concepto de vía de hechos es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure). Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo. El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el artículo de la de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica en todo acto administrativo el artículo 57.1 de la citada Ley 30/1992 ".

La doctrina de los Tribunales de Justicia ha venido a entender que la vía de hecho se reserva a los casos, o bien de actuaciones materiales que carezcan de toda cobertura jurídica, o bien de actuaciones que prescindan por completo del procedimiento legalmente establecido o bien finalmente donde actúe un órgano manifiestamente incompetente. También la doctrina de los Tribunales de Justicia ha entendido que no existe vía de hecho en los casos de mínima infracción del procedimiento que no afecte a los derechos fundamentales de un modo claro y frontal ni genere indefensión ( sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 20.02.87 y 8.06.93), exigiéndose una actuación desproporcionada de la Administración para apreciarla (sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 8-06-93 ).

Hay que recordar, tal y como establece la STC 22/1984, de 17 de febrero ,que la vía de hecho sucede en aquellos actos de los funcionarios y los agentes de la Administración, faltos de cobertura legal y de cobertura concreta en un título jurídico. También el Tribunal Supremo, por su parte, la describe como aquella actuación administrativa no amparada en forma legal por el procedimiento legalmente establecido, es decir, sin acto de cobertura o éste es nulo ( STS de 22 de septiembre y 28 de diciembre de 1990 )o cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permitió ( STS 8 de junio de 1983 )

De esta forma, en el sentido apuntado, se puede producir en distintas clases y forma: actuación absolutamente material y carente de apoyo jurídico alguno ( STS de 26 de septiembre de 2011, rec. 6593/2010 );existe aparentemente acto legitimador pero apartado ostensiblemente de las normas de competencia o de procedimiento ( STS de 25 de octubre de 2012, rec. 2307/2010 );actuación con habilitación jurídica pero su ejecución es desorbitada e impide al afectado poder ejercer su derecho de defensa; actuación que persigue finalidad de utilidad pública pero sin seguir el cauce preestablecido ( STS de 8 de julio de 2008, rec. 4877/2005 ).

Sin embargo, en el presente supuesto no podemos hablar de que nos encontremos ante un supuesto encuadrable en ninguno de los ámbitos fácticos expuestos. Aquí se incoó un expediente administrativo sancionador, en atención a la omisión que ya hemos precisado, no haber retirado todos los materiales y residuos del vehículo accidentado del cauce del río, y se siguió frente a las mercantiles que la Administración consideraba, por ser la propietaria y aseguradora del vehículo, responsables del deber de retirada. Durante el procedimiento se les dio, conforme al procedimiento establecido, varias posibilidades de alegaciones, trámites de los que hicieron uso. Finalmente se dictó la Resolución impugnada. Por ende, ha existido procedimiento administrativo, siguiendo los trámites esenciales, articulando la posibilidad de ejercer el derecho de defensa, y sin vicios determinante de una mera existencia formal del E.A. No puede hablarse pues de un supuesto de vía de hecho, más allá del acierto o error del contenido material de la Resolución sancionadora que establecía la obligación de restaurar.

4.4.1 En cuanto al principio de tipicidad, como afirma la STS de 17 de febrero de 2022 (Recurso 2314/2021): "El mandato de tipificación ( art. 25 CE ) tiene dos vertientes dado que no sólo la infracción, sino también la sanción ha de estar debidamente prevista en la norma que ha de tener rango de Ley. Una vez realizada la tipificación de las infracciones, las normas han de atribuirlas unas sanciones determinadas, estableciendo una correlación entre unas y otras".

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 25/02, dice: "hemos afirmado que la exigencia material absoluta de predeterminación normativa afecta no sólo a la tipificación de las infracciones, sino también a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas , de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas ( STC 219/1989, de 21 de diciembre , FJ 4; 61/1990, de 29 de marzo , FJ 3). Con base en este canon, hemos reprobado explícitamente en otros pronunciamientos la técnica utilizada por la Disposición adicional segunda de la Ley 15/1980 , que modificó el art. 93 de la Ley 25/1964 , dado que en ella no se establece graduación alguna de las sanciones en función de las infracciones, sino un límite máximo de aquéllas en función del órgano que las impone, dejando a éste un amplísimo margen de apreciación en la fijación del importe de la multa que puede imponer al infractor, a quien no se garantiza mínimamente la seguridad jurídica. Esta técnica legislativa en sí misma infringe directamente el art. 25.1 CE al encomendar por entero a la discrecionalidad judicial o administrativa el establecimiento de la correspondencia necesaria entre los ilícitos y las sanciones ( STC 207/1990, de 17 de diciembre , FJ 2), y por ello su aplicación en el presente caso vulneró el derecho a la legalidad sancionadora de la demandante".

Igualmente, el Tribunal Supremo, en sentencia de su Sección Tercera de 8 de enero de 1998 (Apelación 24/90 )recuerda que el Tribunal Constitucional, interpretando el artículo 25.1 de la Constitución ,ha afirmado reiteradamente que el principio de legalidad en materia sancionadora que en él se consagra comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; es decir, la necesidad de preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) qué conductas son las constitutivas de infracción y cuáles las sanciones a ellas aplicables. La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de tales preceptos, al entenderse que el término "legislación vigente" contenido en aquel artículo 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora.

Y, con cita en la STC 219/1989, de 21 de diciembre ,que afirmó: "Esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho".

4.4.2 En el caso de autos, la Resolución imputa a la Aseguradora una infracción del art. 116.3 apartado g) del texto refundido de la Ley de Aguas: "El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga.",y que es calificado como leveen el art. 315 i) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico: "El incumplimiento de cualquier prohibición establecida en el TRLA y en el presente Reglamento o la omisión de los actos a que obligan, siempre que no estén consideradas como infracciones menos graves, graves o muy graves.".Ello en relación con el art. 97 del TRLA: "Queda prohibida, con carácter general, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 100, toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del dominio público hidráulico, y, en particular:

a) Acumular residuos sólidos, escombros o sustancias, cualquiera que sea su naturaleza y el lugar en que se depositen, que constituyan o puedan constituir un peligro de contaminación de las aguas o de degradación de su entorno".

Ya hemos explicado que el análisis de la tipicidad, en este caso, debe ir relacionado a la omisión de una conducta a la que viniera obligada la Aseguradora del vehículo, omisión que hubiera provocado ese depósito de residuos que constituyan un peligro de contaminación para las aguas o degradación de su entorno. En este punto, la realidad de los residuos del vehículo, queda constatada por los informes del SEPRONA que obran en el E.A. En concreto, en la denuncia recibida el 27 de julio de 2022, se afirma: "Con fecha 20/07/2022 a las 10.30 horas el Agente actuante que elabora el presente informe, en compañía del Agente Medioambiental de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico nº NIP CHCA 9019, procede a inspeccionar el lugar donde habría caído el vehículo al cauce. Por parte del Agente actuante se observa que el vehículo ya ha sido retirado del cauce. No obstante se puede apreciar que tanto en la zona de servidumbre como en el interior del lecho todavía se pueden ver restos materiales del vehículo accidentado así como material (herramientas principalmente) y otros objetos (bolsas, plásticos, etc.) que transportaba el vehículo en el momento del siniestro. Estos restos materiales así como los residuos hallados constituyen un riesgo de contaminación de las aguas. Situación que puede agravarse al ser arrastradas por el agua o sepultadas por los propios sedimentos que transporta el río en cuanto se produzca alguna crecida del río.

El paraje donde se encuentran los restos materiales y los residuos está catalogado como Zona Especial Conservación ZEC Bidasoa (D.F. 51/2014, de 2 de julio).

Realizadas las oportunas gestiones para la identificación del vehículo siniestrado así como los datos que figuran en la base de datos de la DGT, se trataría de un Citröen Xsara Picasso con matrícula NUM002 cuyo titular es Electricidad Alonso S.L. y con seguro en vigor con la compañía Allianz, Cía. Seguros y Reaseguros, S.A.".

Se adjunta un reportaje fotográfico donde se observan los restos a los que alude el informe-denuncia.

4.4.3 Ahora bien, la cuestión que debemos plantearnos es sí existía el deber de la Aseguradora de recuperar el vehículo siniestrado del lugar del accidente, con todos los elementos y enseres. Sostiene la demandante que no tenía obligación alguna de asumir la retirada del turismo, ni se acredita que fuera ella quien procediera a la misma. Añade que el único responsable sería el conductor del vehículo que causó su salida de la vía hacia el cauce del río. Sin embargo, en relación con tal razonamiento hay que hacer las siguientes consideraciones:

1º Concurre la competencia del órgano de cuenca para fijar, no solamente los criterios de determinación de las consecuencias por los daños causados al dominio público, sino para proceder a imponer el deber de restitución. Así, el art. 28.j) del TR de la Ley de Aguas establece: "Corresponde a la Junta de Gobierno:... j) Aprobar, en su caso, criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, de acuerdo con el artículo 118 de la presente Ley ";y el art. 118 regula: "1. Con independencia de las sanciones que les sean impuestas, los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior. El órgano sancionador fijará ejecutoriamente las indemnizaciones que procedan.

2. Tanto el importe de las sanciones como el de las responsabilidades a que hubiera lugar, podrán ser exigidos por la vía administrativa de apremio".En parecidos términos se pronuncia el art. 323 del RDPH.

2º El Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, en su art. 1.3 señala: "El propietario no conductor responderá de los daños a las personas y en los bienes ocasionados por el conductor cuando esté vinculado con este por alguna de las relaciones que regulan los artículos 1.903 del Código Civil y 120.5 del Código Penal . Esta responsabilidad cesará cuando el mencionado propietario pruebe que empleó toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el daño";mientras que el art. 1.903 del C.C. refiere: "La obligación que impone el artículo anterior es exigible no sólo por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder...Lo son igualmente los dueños o directores de un establecimiento o empresa respecto de los perjuicios causados por sus dependientes en el servicio de los ramos en que los tuvieran empleados, o con ocasión de sus funciones".La aplicación conjunta de estos preceptos lleva a determinar, en este caso, la responsabilidad de Electricidad Alonso S.L., como propietaria del vehículo siniestrado, por los daños que se hubieran podido causar en el dominio público hidráulico, consecuencia de la actuación de su empleado en la conducción del vehículo de empresa, sin que pueda pretenderse desvincular la actuación del conductor de la responsabilidad de la empresa empleadora y titular del vehículo, cuando de daños frente a terceros se trata.

3º Pues bien, establecido lo anterior, la existencia de una póliza de seguros que ampare esos daños frente a terceros, póliza cuya realidad no se discuta, lleva a la aplicación de lo dispuesto en el art. 7 del R.D. Legislativo 8/2004, cuando establece: "El asegurador, dentro del ámbito del aseguramiento obligatorio y con cargo al seguro de suscripción obligatoria, habrá de satisfacer al perjudicado el importe de los daños sufridos en su persona y en sus bienes, así como los gastos y otros perjuicios a los que tenga derecho según establece la normativa aplicable. Únicamente quedará exonerado de esta obligación si prueba que el hecho no da lugar a la exigencia de responsabilidad civil conforme al artículo 1 de la presente Ley ".

4º El perjudicado, conforme al art. 7 de del R.D. Legislativo 8/2004, y al art. 76 de la Ley de Contrato de Seguros, tiene acción directa contra la aseguradora, para la reclamación de los daños. En aplicación de estos preceptos, la doctrina jurisprudencial viene declarando la naturaleza solidaria de la responsabilidad de la aseguradora. Así, cabe citar, entre otras la STS, Sala Primera, de 14 de marzo de 2019 ( Sentencia nº 161/2019), que recuerda que en este tipo de supuestos, nos encontramos ante una solidaridad propia que viene impuesta ex lege. Es decir, la propia Ley determina la solidaridad de la obligación, en contra de lo que afirma la recurrente en su escrito de demanda.

5º Partiendo de este marco normativo, aun cuando no nos encontremos aquí ante el ejercicio de acciones en vía civil, articuladas por el perjudicado, quien incluso podría demandar únicamente a la aseguradora, es lo cierto que a la hora de ejercer las potestades de autotutela que le habilita a la CHC el TR de la Ley de Aguas y el RDPH, entra en juego la naturaleza de esa responsabilidad de la compañía de seguros. De esta forma, tanto la titular del vehículo, como su aseguradora, en virtud del contrato suscrito, venían obligadas, ante el daño que la permanencia del residuo sólido que el vehículo asegurado suponía al dominio público hidráulico, a actuar y reponer las cosas al estado anterior al siniestro (restitución in integrum), de forma que el incumplimiento de dicha obligación habilitaba al Órgano de cuenca a actuar dentro de las competencias anteriormente referidas. Y, entre otras competencias se encontraba la de ordenar la reposición, al amparo del art. 118 del TR de la Ley de Aguas.

En definitiva, existía título de responsabilidad de la Aseguradora en relación con una conducta típica y antijurídica, en cuanto venía obligada, en relación de solidaridad con la titular del vehículo, a retirar el mismo para reponer el dominio público al estado previo al siniestro, evitando situaciones de riesgo contaminante. De esta forma, aun cuando se anule la sanción por concurrir prescripción de la infracción, no cabe acoger la pretensión respecto del requerimiento de reponer las cosas a su primitivo estado, retirando, a su costa, los residuos procedentes de un vehículo siniestrado que aún permanezcan situados en el cauce y la zona de servidumbre de la margen derecha del río Bidasoa, en la parcela 3 del polígono 1, Bera, en el término municipal de Bera, (Navarra).

QUINTO.- COSTAS.

En materia de costas, dada la estimación parcial del recurso, no procede, por aplicación del art. 139 de la LJCA, hacer pronunciamiento condenatorio en costas.