Sentencia Contencioso-Administrativo 945/2024 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 26/2024 de 11 de noviembre del 2024

PRIMERO.- ACTUACIÓN IMPUGNADA Y POSICIÓN DEL RECURRENTE.

Es objeto del presente recurso Contencioso-administrativo, interpuesto por la Procuradora doña Margarita Riestra Barquín, actuando en nombre y representación de don Teodoro:

1º) La inactividad consistente en la falta de expedición del certificado acreditativo de la estimación por silencio positivo de la solicitud de cédula de habitabilidad de segunda y posteriores ocupaciones.

2º) Los acuerdos de 30 de julio y 9 de octubre de 2023, por los que, con posterioridad a la producción del silencio, se le requirió para subsanar su solicitud de cédula de habitabilidad de segunda y posteriores ocupaciones, con apercibimiento de archivo.

3º) La desestimación presunta por silencio de los recursos de alzada interpuestos por mi mandante contra los antedichos requerimientos de subsanación.

4º) Se amplía posteriormente a la interposición del recurso, frente a la resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Derechos Ciudadanos del Principado de Asturias, de fecha 14 de febrero de 2024, en expediente NUM000, por la que se acuerda poner fin al expediente solicitud de cédula de habitabilidad de segunda y posteriores ocupaciones, por desistimiento del interesado.

Como antecedentes fácticos de su pretensión, refiere el actor:

1º Con fecha 30 de noviembre de 2022 solicitó a la Administración del Principado de Asturias la cédula de habitabilidad de segunda y posteriores ocupaciones de la vivienda sita en DIRECCION000, en Cudillero.

2º No habiéndosele notificado resolución expresa respecto de la antedicha solicitud, el 15 de marzo de 2023 interesó la expedición de certificado acreditativo de su estimación por silencio positivo.

3º El 5 de julio de 2023, y por tanto con posterioridad a la producción del silencio positivo, se le notificó el acuerdo del jefe del Negociado de Habitabilidad requiriéndole para subsanar su solicitud de cédula de habitabilidad aportando "escritura pública o documento privado de partición y adjudicación de herencia... El testamento aportado no acredita la aceptación de la herencia por parte del solicitante".Interpuso recurso de alzada contra dicho requerimiento.

4º Sin resolver el recurso de alzada interpuesto, por acuerdo de 9 de octubre de 2023 del Jefe del Negociado de Habitabilidad se reiteró el requerimiento de subsanación, en términos idénticos al de 5 de julio de 2023, con igual apercibimiento de tener por desistida la solicitud de cédula de habitabilidad. Igualmente, interpuso recurso de alzada contra este segundo requerimiento.

5º Sin respuesta a ninguno de los recursos de alzada, ni resolución expresa de la solicitud de cédula de habitabilidad, reiteró de nuevo la solicitud de expedición de certificado de la estimación por silencio, por escrito de 7 de diciembre de 2023 (folios 88 a 92). Y persistiendo la Administración demandada en el incumplimiento de su deber de expedir la certificación de la estimación por silencio, el 9 de enero de 2024 interpuso el presente recurso contencioso-administrativo.

6º Por resolución del Director General de Vivienda de 14 de febrero de 2024 se le tuvo por desistido del expediente de solicitud de cédula de habitabilidad, por no haber atendido los requerimientos de subsanación que le habían sido efectuados (folios 94 a 96), resolución contra la que solicitó la ampliación del presente recurso contencioso-administrativo, que fue acordada por auto de 1 de marzo de 2024 de esta misma Sala.

Como motivos de impugnación, sostiene que se han infringido por la Administración demandada, los artículos 10 del Decreto 6/1995, de 18 de enero, del Principado de Asturias, y 24.1 y 24.2 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.

En este punto, afirma:

1º Conforme al primero de los preceptos invocados, la falta de resolución en plazo de un mes de la solicitud de cédula de habitabilidad de segunda ocupación determina su estimación por silencio positivo. Por tanto, habiendo presentado la solicitud de cédula de habitabilidad el 30 de noviembre de 2022 (folio 2), el día 30 de diciembre de 2022 quedó estimada por silencio positivo, al no haberse notificado en esa fecha resolución denegatoria, ni ningún otro acuerdo respecto de la citada solicitud que produjera el efecto de interrumpir el cómputo del plazo de resolución.

2º La Administración recurrida tenía la obligación de expedir el certificado de la estimación por silencio solicitado por el recurrente, de conformidad con el artículo 24.4 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Al no haber emitido el certificado, ha incurrido en inactividad.

3º El artículo 24.2 de la Ley 39/2015 dispone que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento".El artículo 24.3.a de la misma Ley añade que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".De esta forma, la Administración no podía dictar acto alguno que conllevase negar el efecto del silencio positivo ganado. Cita la STS de 5 de diciembre de 2023 (recurso 104/2022).

4º Incluso en la hipótesis de una eventual carencia de requisitos esenciales para la adquisición de las facultades derivadas del acto ganado por silencio (que no es el caso), ello no permitiría a la Administración desconocer los efectos del silencio positivo dictar otro acto extemporáneo de sentido desestimatorio de lo solicitado, sino sólo para iniciar los procedimientos de revisión de oficio o declaración de lesividad, pero mientras ello no suceda el acto presunto existe y debe ser ejecutado.

5º En todo caso, la subsanación requerida por la Administración demandada carece además de fundamento jurídico. Lo reclamado al actor fue aportar un documento de "partición y adjudicación"de herencia, argumentando que "el testamento no acredita la aceptación de la herencia por parte del solicitante",lo que supone desconocer lo dispuesto en el art. 999 del Código Civil, así como el art. 398 del mismo Texto Legal.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

Por la Letrada de los Servicios Jurídicos del Principado de Asturias, se formula expresa oposición a los argumentos y pretensiones del recurrente. Así, razona que el escrito de demanda se limita a reproducir las mismas argumentaciones que fueron alegadas en la tramitación del procedimiento objeto de autos sin aportar documentación probatoria alguna que constate un manifiesto error o permita negar la veracidad de los hechos y fundamentos que se encuentran acreditados en el expediente administrativo o que permita dudar de la actuación conforme a derecho de la Administración.

Se remite al hecho tercero en su relación con los fundamentos jurídicos quinto y sexto de la Resolución impugnada donde de forma expresa y motivada se explicitan las razones de la denegación de la solicitada cédula de habitabilidad.

Debe tenerse correctamente por desistido de su petición al actor, en aplicación del artículo 68 de la LPAC.

El propio artículo 10.3 del Decreto 6/1995, de 18 de enero por el que se establece el régimen jurídico de la habitabilidad de las viviendas, tanto libres como de protección oficial contempla precisamente como excepción al silencio estimatorio de las solicitudes resueltas extemporáneamente, la que concurren en el presente supuesto: requerimiento de aportación de documentación al solicitante.

Además, no cabe considerar tales requerimientos de subsanación como actos cualificados de trámite como pretende la parte actora.

TERCERO.- OBJETO DEL RECURSO Y NORMATIVA APLICABLE.

Para dar adecuada respuesta a las cuestiones suscitadas en los presentes autos, se hace preciso realizar una serie de consideraciones en orden al objeto del procedimiento: 1º En el escrito de demanda, se hace referencia, en primer término, a la inactividad de la Administración por no emitir el certificado de silencio positivo.

Pues bien, el art. 21 de la LPACAP regula: "1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación...";mientras que el art. 24 establece: "1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver".

Por ende, si considerásemos, conforme a los preceptos citados, y los que resulten de aplicación, que ha concurrido el silencio positivo, el actor estaba en su derecho de solicitar el certificado del silencio, y la Administración en la obligación legal de emitirlo, sin más trámites, por lo que sí nos encontraríamos en un supuesto de inactividad que habilita al actor a instar la actividad que pretende.

2º En cuanto a la desestimación presunta de los recursos de alzada que se interpusieron contra los requerimientos de subsanación, claro está que, en principio, un requerimiento de tal naturaleza, en un procedimiento iniciado y vivo, puede reputarse como un mero acto de trámite no susceptible de impugnación conforme al art. 25 de la LJCA. Ahora bien, en el presente supuesto, no podemos obviar que lo que se cuestiona por el recurrente es la oportunidad para dictar dichos requerimientos, una vez producido el silencio administrativo positivo, en tanto que conlleva desconocer este, y lo dispuesto en el art. 24.3.a) de la LPACAP, conllevando, en realidad, una desestimación tácita del silencio pretendido, y de la solicitud de emisión del certificado concerniente al mismo. Y, desde esta perspectiva, no cabe acoger lo que razona la Letrada de la Administración respecto de la dicción del art. 10.3, cuando refiere que el silencio no jugaría por el transcurso del plazo cuando hubiera mediado requerimiento de subsanación. Y ello porque, en este caso, ese requerimiento se produjo y notificó en fechas posteriores al plazo del silencio.

3º En definitiva, lo que aquí se cuestiona es, primero, si ha transcurrido el plazo del silencio conforme a la normativa sectorial aplicables; en segundo lugar, cuál sería el sentido del silencio; y, finalmente, el efecto de este en el presente supuesto, atendiendo a las circunstancias concretas.

Pues bien, aclarado lo anterior, es preciso recordar que la regulación que recoge el art. 24 de la Ley 39/2015, que se ha transcrito, tiene como antecedente la reforma introducida por la Ley 4/1999 en la anterior Ley de Procedimiento Administrativo 30/1992 (art. 43), donde se justificaba, en el Apartado III de su Exposición de Motivos (Ley 4/1999): "Se exceptúan de la regla general de silencio positivo lógicamente los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, los de revisión de actos administrativos y disposiciones generales, los iniciados de oficio, y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de facultades sobre el dominio o servicio público. Se trata de regular esta capital institución del procedimiento administrativo de forma equilibrada y razonable, por lo que se suprime la certificación de actos presuntos que, como es sabido, permitía a la Administración, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificación o que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley. Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administración pública tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito".

Efectivamente, no puede obviarse que el instituto del silencio determina la producción ex lege de determinados efectos jurídicos dirigidos a evitar el inconveniente de la ausencia de una respuesta expresa de la administración, legalmente debida. Y aun cuando se establece como una presunción a favor del administrado, para que pueda actuar contra el incumplimiento del deber de resolver, por ello no puede pensarse que no reporte beneficios al interés público, puesto que el silencio puede abocar a garantizar la legalidad, la seguridad jurídica y la eficacia administrativa allí donde son cuestionadas por la falta de actividad. La Ley lo que hace es adelantar el efecto a la causa, cuestión que resuelve creando una fictio iuris. Es aquí donde juegan los distintos efectos del silencio negativo y del positivo.

La diferencia esencial entre los dos sentidos del silencio, radica en el hecho de que le silencio administrativo negativo, constituye una ficción jurídica, destinada a facilitar al interesado el acceso al ejercicio de las acciones, administrativas o jurisdiccionales, que correspondan, pero no limitan la obligación de la Administración en resolver en el sentido que considere adecuado en derecho. Por el contrario, el silencio positivo, tiene naturaleza sustantiva, y genera actos ejecutables, que pueden atribuir derechos al interesado, y que la administración no puede desconocer, de forma que no le es dable dictar posteriormente una resolución expresa contraria al contenido del silencio, so pena de que pueda acudir a los procedimientos de revisión legalmente previstos.

En lo que aquí nos interesa, como hemos señalado, el art. 21 de la LPACAP, señala, en cuanto al plazo para resolver, este no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. Y en el supuesto de que la norma reguladora del procedimiento no establezca otro, el plazo será de tres meses, que se computará, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, como es el caso, desde que la solicitud accede al registro de la Administración.

En definitiva, para un cómputo que exceda de seis meses, es exigible norma legal, o de derecho de la UE; pero para fijar un plazo menor, basta con una norma reglamentaria. Aquí es donde entra en juego el Decreto 6/1995, de 18 de enero, por el que se establece el régimen jurídico de la habitabilidad de las viviendas, tanto libres como de protección oficial, y los procedimientos administrativos relacionados con la misma (Boletín Oficial del Principado de Asturias de 10-02-1995), que en su art. 10 establece:

1. "1. La Consejería de Infraestructuras y Vivienda expedirá la Cédula de Habitabilidad en el plazo de un mes, a contar desde la solicitud, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11.

2. La denegación de la expedición de la Cédula de Habitabilidad habrá de ser, en todo caso, motivada.

3. Transcurrido el plazo a que se refiere el número 1 sin que recaiga resolución expresa, la Cédula de Habitabilidad se considerará otorgada por silencio administrativo, siempre que no haya mediado requerimiento de aportación de documentos al solicitante. En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra del Ordenamiento Jurídico".

Este precepto resulta de aplicación a las cedulas de habitabilidad de segunda y posteriores ocupaciones, conforme a lo señalado en la Disposición derogatoria única. Apartado 2º del Decreto 73/2018, de 5 de diciembre, por el que se aprueban las normas de habitabilidad en viviendas y edificios destinados a viviendas en el Principado de Asturias: "2. Toda referencia del Decreto 6/1995, de 18 de enero, regulador del régimen jurídico de la habitabilidad y de los procedimientos administrativos relacionados con la misma, a las cédulas de habitabilidad se referirán, a partir de la entrada en vigor de este decreto, exclusivamente a las cédulas de segunda y posteriores ocupaciones"

Se establece en esta norma el plazo máximo de un mes, la regla general del silencio positivo, y las excepciones, a saber, que mediase requerimiento de aportación de documentos; o que supusiera otorgar facultades en contra del ordenamiento jurídico.

CUARTO.- APLICACIÓN AL PRESENTE SUPUESTO.

La aplicación de la normativa expuesta al caso que nos ocupa, debe llevar a la estimación del recurso, y ello en atención a las siguientes consideraciones:

1º Lo que se solicita por el recurrente es una cedula de habitabilidad de segunda y posteriores ocupaciones. Es decir, se parte de una previa cedula en la que ya se comprobaron las condiciones de habitabilidad de la edificación destinada a vivienda. De ahí que el art. 9 del Decreto 6/1995, señale: "En el supuesto de segundas y posteriores ocupaciones corresponderá al nuevo ocupante la presentación, ante la Consejería de Infraestructuras y Vivienda, de la instancia acompañada de la siguiente documentación:

a. Impreso de solicitud según modelo normalizado.

b. Escritura pública, contrato de compraventa, de arrendamiento o documento referido a cualquier otro título que faculte para la ocupación.

c. Declaración del transmitente o propietario en la que bajo su responsabilidad haga constar que no se han alterado las condiciones de habitabilidad que la vivienda poseía.

d. Si se hubieran realizado obras que no tuviesen el carácter de reparaciones menores, o hubieran afectado a las condiciones de habitabilidad, se presentará la correspondiente licencia de obras así como Certificado de final de las mismas o de que aquéllas cumplen con las normas de habitabilidad".

2º Lo que se exige es acreditar la titularidad del inmueble, y que no se han variado las condiciones de habitabilidad previas. Precisamente lo que trasluce del E.A. es que el actor presenta con la solicitud el título de adquisición por herencia, es decir el testamento en el que se le constituye heredero del anterior propietario.

3º Por la Administración transcurrido el plazo del mes, se requiere al actor para aportar, exclusivamente, la acreditación de la aceptación de la herencia, es decir, no se discute, ni solicita ningún documento técnico que viniera a determinar las condiciones de habitabilidad, lo que lleva a concluir que no se discute, ni es objeto de debate que la cedula concediera al recurrente facultades contrarias al ordenamiento jurídico.

4º De esta forma, siendo el requerimiento posterior al transcurso del plazo para considerar producido el silencio, no mediaba este cuando se produjo aquél, por lo que no concurren ninguna de las excepciones al contenido positivo del silencio.

5º Pero, es más, efectivamente, como bien razona el demandante, el art. 999 del C.C. establece: "La aceptación pura y simple puede ser expresa o tácita.

Expresa es la que se hace en documento público o privado.

Tácita es la que se hace por actos que suponen necesariamente la voluntad de aceptar, o que no habría derecho a ejecutar sino con la cualidad de heredero.

Los actos de mera conservación o administración provisional no implican la aceptación de la herencia, si con ellos no se ha tomado el título o la cualidad de heredero".

En aplicación de este precepto hay que afirmar que el actor, al solicitar esa cedula de habitabilidad está realizando actuaciones propias de un heredero, y conllevan la aceptación tácita de la herencia.

6º En definitiva, debemos afirmar que se produjo, el 30 de diciembre de 2022, el silencio positivo a la solicitud del Sr. Teodoro, de forma que a la Administración (art. 24.3 de la LPACAP) , no le era posible dictar una resolución contraria, o desconocedora del sentido del silencio, como lo fueron los requerimientos posteriores de 30 de julio y 9 de octubre de 2023; ni tampoco la Resolución expresa de 14 de febrero de 2024, por la que se acuerda poner fin al expediente solicitud de cédula de habitabilidad de segunda y posteriores ocupaciones, por desistimiento del interesado.

En aplicación del art. 24.4 del mismo Texto Procedimental, la Administración venía obligada a emitir del certificado de acto presunto positivo, lo que no efectuó, incurriendo en inactividad de una obligación impuesta por norma legal.

La única posibilidad que le incumbiría a la Administración Autonómica, si considera que la resolución presunta de contenido sustantivo es contraria al ordenamiento jurídico, es acudir a los procedimientos de revisión de oficio.

QUINTO.- COSTAS.

Por lo expuesto, procede la estimación del recurso, con imposición en costas a la Administración demandada, en aplicación del art. 139 de la LJCA, si bien limitadas a 300 €, más IVA si procediera su devengo.