Sentencia Contencioso-Administrativo 1485/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 394/2023 de 11 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Resolución impugnada.

I.1.- La recurrente impugna en el presente recurso la resolución de 22 de diciembre de 2022, de la Viceconsejería de Administraciones Públicas y Atención al Ciudadano, por la que se convocan procesos selectivos para el ingreso, mediante concurso-oposición en el Cuerpo Facultativo Superior (Psicólogos) y Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas (Asistentes Sociales y Diplomados en Trabajo Social) en el marco del proceso de estabilización de empleo temporal previsto en la ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, cuya gestión se encomienda a la Gerencia de Servicios Sociales de Castilla y León, así como contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto con fecha 30 de enero de 2023.

I.2.- En dicha resolución de 22 de diciembre de 2022, como se ha dicho, se acordaba convocar los procesos selectivos para el ingreso, por el sistema de acceso libre, en los Cuerpos de Administración Especial de la Comunidad de Castilla y León que se indican en la misma y que se regirán por las bases que en ella se contienen.

I.3.- En el recurso de reposición interpuesto por la parte actora, se centraba el reproche en el baremo de méritos profesionales (Anexo II, Fase de Concurso), en relación --como luego veremos-- con la distinta puntuación que se daba: de una parte, a los servicios prestados en el cuerpo, escala o competencia funcional de la Administración de la Comunidad de Castilla y León que se convoque, a razón de 0,378 puntos por mes completo de servicios efectivos; y, de otra, servicios prestados en otro cuerpo, escala o competencia funcional de la Administración de Castilla y León con funciones similares al cuerpo, escala, especialidad o competencia funcional objeto de la convocatoria, a razón de 0,126 puntos por mes completo de servicios efectivos; todo lo cual, como ampliamente desarrollaba la recurrente en su escrito de interposición del recurso de reposición, suponía que la Administración, con esa diferente baremación de los méritos profesionales, estaba creando un grave perjuicio y discriminación a las personas que hemos accedido a puestos de trabajo a través de convocatorias públicas para trabajar en la Administración de la Comunidad de Castilla y León y hemos desarrollado las mismas funciones del cuerpo (no similares como indica el apartado b) del número 1 del Anexo II).Con otras palabras, decía después, a propósito de la referida grave discriminación y falta de trato de igualdad en la baremación de méritos correspondientes a la experiencia profesional, no se prima la experiencia profesional sino el tipo de contrato establecido por la Administración convocante.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

II.1.- La parte recurrente alega, en síntesis, para fundamentar las pretensiones que formula en su demanda y que se han reproducido en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, lo siguiente:

Que la resolución de 22 de diciembre de 2022, en lo que hace en particular a la baremación de méritos profesionales [cuando establece, dice la recurrente, "que se consideran únicamente como "funciones similares" y por lo tanto valorable únicamente con una puntuación 0,126 puntos por mes completo de servicios efectivos, el periodo trabajado como personal laboral Grupo II con la categoría profesional de Trabajador Social o Titulado Grado Medio (Asistente Social)"]no es conforme a Derecho. A juicio de la actora, todo el tiempo trabajado por los aspirantes al mencionado proceso selectivo, debería ser valorado con la puntuación establecida en el apartado a/ (0,378 puntos por mes completo de servicios efectivos), y no hacerlo así, razona, provoca una situación de discriminación y vulneradora del principio de igualdad ( art. 14 y 23.2 CE) respecto de la puntuación valorable. Considera, con otras palabras, que es discriminatorio que el periodo desarrollado como personal laboral temporal, "[...] previsiblemente se valore con una puntuación inferior que el desarrollado como personal funcionario interino".A partir de aquí, trata, con un extenso razonamiento, de intentar ilustrar a esta sala que la Administración está ponderando de forma distintas los méritos en atención, únicamente, a la mera diferencia de la relación laboral entre las partes.

II.2- La Administración demandada se opone y solicita la inadmisión y, subsidiariamente, desestimación del recurso. En apoyo de su posición alega, en resumen, lo siguiente:

A/ Que el recurso es inadmisible, ex art. 69 c) LJCA en relación con el art. 28 LJCA por cuanto, afirma, la convocatoria que se recurre, si bien --nos dice-- no es estrictamente reproducción del Acuerdo de la Mesa General de Negociación de 30 de septiembre de 2022, este último acuerdo --continúa razonando-- alcanzado con los sindicatos y oportunamente publicado resulta vinculante respecto a las ulteriores convocatorias de procesos de estabilización como la que nos entretiene, de modo que -concluye su planteamiento- no habiendo presentado la ahora actora recurso contencioso-administrativo frente a esas bases generales que son acto firme y consentido a los efectos que nos ocupan, no puede ahora venir a cuestionar las mismas con ocasión de la convocatoria.

B/ Subsidiariamente, en cuanto al fondo, considera que no se produce la denunciada vulneración del principio de igualdad y no discriminación; y no se produce, nos dice, (i)porque nos encontramos ante procesos de estabilización de personal interino (recordándonos su finalidad, la doctrina del TC sobre el principio de mérito y capacidad en el acceso al empleo público derivada del art. 23.2 y 14 CE, así como las medidas adoptadas por el legislador en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en relación todo ello con la cláusula 5 de la Directiva 1999/70/CE, de 28 de junio, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determina); (ii)porque dicha valoración de los méritos profesionales o académicos es conforme con lo recogido en la Ley 20/2021, en el Acuerdo 131/2022, de 26 de mayo, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus Organismos Autónomos en aplicación de la ampliación de los procesos de estabilización de empleo temporal; así como con las orientaciones dadas por resolución del 1 de abril de 2022 de la Secretaria de Estado de la Función Pública para poner en marcha los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre en la que se recoge la valoración de los méritos tanto profesionales como académicos.

Siguiendo su línea argumental, y tras exponer el art. 2.4 de la Ley 20/2021 y el apartado 3.4.1 (ii) de las orientaciones contenidas en la referida resolución de la Secretaria de Estado de Función Pública, concluye con las siguientes afirmaciones:

"De acuerdo con lo anterior, los méritos contemplados en la base cuestionada, sin perder de vista que se trata de una convocatoria de estabilización, tienen en cuenta de modo progresivo y proporcional la experiencia en la propia Administración convocante, ya en el propio cuerpo, escala o competencial funcional convocada y a la que se desea acceder, ya en otro cuerpo, escala o competencial funcional diferente de la convocada pero con funciones similares a la convocada, ya en diferentes cuerpos, escalas o competencias funcionales distintos a la convocada y con independencia de las funciones desempeñadas, así como la experiencia en otras Administraciones públicas en cuerpo, escala o competencia funcional equivalente a la convocada.

De este modo se proceder a valorar todo tipo de experiencia o servicios pero con un escalado de puntuaciones que permite cumplir con lo prescrito en la Ley, esto es, tener es cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate.

El escalado de puntuaciones permite apreciar claramente que no se lleva a cabo una sobrevaloración de los servicios prestados en el cuerpo objeto de la convocatoria y además esa atribución de distinta y mayor puntuación a los servicios prestados en el propio cuerpo objeto de la convocatoria no resulta arbitraria sino que existen circunstancias objetivas que la justifican y es que la especialidad que conllevan los actuales procesos selectivos que incluyen las denominadas plazas de estabilización les hace acreedores de la doctrina sentada por los tribunales con ocasión de los procesos de consolidación.

La diferente puntuación, en fin, no supone infracción de los artículos 14 y 23.2 de la Constitución , en tanto la base cuestionada no establece una diferencia de trato arbitraria o injustificada sino que trata de reconocer a los aspirantes que participan en un proceso de estabilización una puntuación superior, pero en ningún caso determinante del resultado del proceso selectivo, desde el momento en que en la valoración de los méritos profesionales se tiene en cuenta de modo ponderado tanto el tiempo de servicios prestados en las Administraciones Públicas como la experiencia en los puestos de trabajo objeto de convocatoria".

TERCERO.- Sobre la causa de inadmisibilidad.

III.1.- La cuestión que se plantea en este recurso es si lo dispuesto en el baremo por la Resolución de 22 de diciembre de 2022 resulta contrario al artículo 23.2 CE y al artículo 2.4 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre. Para la representación de la parte actora así es, por lo que pretende --y ésta es definitivamente la cuestión debatida-- es que los servicios prestados como personal laboral se valoren igual que los prestados como funcionaria interina, a razón de 0,378 puntos, y no con 0,126 puntos.

III.2.- Antes de entrar en el análisis de esta cuestión, es preciso resolver el motivo de inadmisibilidad que opone la Administración demandada que invoca a tal efecto el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción.

Dicho artículo dice: "No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma".

III.3.- La parte demandada admite que no estamos propiamente ante un acto que sea reproducción o confirmación de otro anterior, lo que, a nuestro juicio, es bastante para rechazar el motivo de inadmisibilidad, máxime cuando es doctrina constante del Tribunal Constitucional que las causas que impidan entrar a conocer del fondo de los recursos deben interpretarse restrictivamente.

III.4.- Éste ha sido, por lo demás, el criterio el expresado por esta misma sala en el procedimiento ordinario 393/2023, al que después nos referiremos; y en el que la Administración sí realizó un mayor esfuerzo argumental en relación con la citada causa, que así todo fue rechazada por la sala. Decíamos entonces, y reiteramos ahora, que: "Si éste es el planteamiento de la Administración demandada, nos parece que no concurre el motivo de inadmisibilidad que se alega, ya que a lo único que obliga el Acuerdo es a que en la convocatoria se especifiquen los cuerpos, escalas o competencias funcionales que sean similares, y aquí no se discute la posibilidad de hacerlo, sino la determinación en concreto que se ha hecho".

CUARTO.- Sobre el marco normativo.

IV.1.- El proceso selectivo que estamos analizando fue convocado por la resolución de 22 de diciembre de 2022, de la Viceconsejería de Administraciones Públicas y Atención al Ciudadano, por la que se convocan procesos selectivos para el ingreso, mediante concurso-oposición en el Cuerpo Facultativo Superior (Psicólogos) y Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas (Asistentes Sociales y Diplomados en Trabajo Social) en el marco del proceso de estabilización de empleo temporal previsto en la ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, cuya gestión se encomienda a la Gerencia de Servicios Sociales de Castilla y León. En lo que ahora nos interesa, nos centraremos en las plazas relativas al C.T.D.E. (Asistentes Sociales y Diplomados en Trabajo Social).

IV.2.- Se cuestiona, en particular, el apartado II (fase de concurso) del Anexo II (descripción del proceso selectivo) de la citada resolución, en el pasaje, que ahora transcribimos, relativo a la baremación de los méritos profesionales (el énfasis es nuestro).

II.- Fase de concurso.

La valoración de los méritos se realizará una vez celebrada la fase de oposición y únicamente a los candidatos que la hayan superado.

Los méritos no acreditados en tiempo y forma no serán objeto de valoración.

La fecha de referencia de méritos es la de finalización del plazo de presentación de solicitudes de participación en el proceso selectivo.

La valoración de los méritos tendrá una puntuación máxima de 100 puntos.

Los méritos se calificarán conforme al siguiente baremo:

1. Méritos profesionales: Se valorarán los servicios prestados hasta un máximo de 85 puntos, de acuerdo con la siguiente puntuación:

a) Servicios prestados en el cuerpo, escala o competencia funcional de la Administración de la Comunidad de Castilla y León que se convoque, a razón de 0,378 puntos por mes completo de servicios efectivos.

b) Servicios prestados en otro cuerpo, escala o competencia funcional de la Administración de la Comunidad de Castilla y León con funciones similares al cuerpo, escala o competencia funcional que se convoque, a razón de 0,126 puntos por mes completo de servicios efectivos.

A estos efectos, y sin que tenga carácter exhaustivo, los cuerpos, escalas y competencias funcionales con funciones similares a los efectos de los méritos profesionales recogidos en este apartado son los siguientes:

Además de los supuestos expresamente previstos en esta tabla, podrán ser valorados en este apartado los servicios de carácter temporal cuando para la prestación de los mismos se exigió una titulación académica oficial concreta, igual a la exigida para el acceso al concreto cuerpo o escala de los incluidas en la presente convocatoria.

QUINTO.- Resolución del recurso: desestimación.

V.1.- Esta misma sala, en sentencia de 5 de junio de 2024 (rec. 393/2023), ha resuelto un asunto idéntico al ahora enjuiciado, en el que la recurrente es la misa, por lo que por razones de seguridad jurídica, coherencia e igualdad en la aplicación de la ley, reiteramos ahora lo que ya expusimos entonces.

Decíamos en el FD 4.º y 5.º de dicha sentencia:

<Entrando ya en la cuestión de fondo, nos parece conveniente recordar lo que ha dicho el Tribunal Supremo con relación a la valoración de los servicios prestados por personal funcionario y laboral.

La Sentencia de 22 de diciembre de 2022, recurso 3753/2021 (ES:TS:2022:4820) resuelve la siguiente cuestión de interés casacional: "que se determine si en los concursos de méritos de funcionarios de carrera la experiencia a valorar como mérito específico para las funciones del puesto de trabajo, debe ser la adquirida como funcionario de carrera o puede entenderse evaluable también la adquirida como personal laboral"

Y recogiendo la doctrina de la Sala dice:

"En este sentido, nuestra Sala viene estableciendo que cuando las condiciones de trabajo, esto es, las funciones desempeñadas o los empleos realizados, son los mismos, no pueden establecerse distinciones injustificadas que desatiendan ese contenido material igual de las funciones realizadas, pues supondría una lesión al derecho a la igualdad en el ámbito de la función pública. En este sentido, en nuestra Sentencia de 20 de julio de 2022 (recurso de casación n.º 5305/2020 declaramos que <

Hemos visto que la sentencia de apelación confirma la de instancia y da por bueno el argumento de que el distinto régimen laboral y funcionarial no permite considerar en el concurso de méritos aquellos servicios prestados como personal laboral. Se apoya en una sentencia del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea para descartar la infracción del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE y en el artículo 26.3 de la Ley andaluza 6/1985 , incluido por la Ley 2/2016 conforme al cual:

"3. Para valorar la antigüedad en la Administración a efectos de méritos en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, se computarán los servicios prestados como personal funcionario de carrera e interino".

Sucede, sin embargo, que la sentencia de la antigua Sección Séptima de esta Sala de 25 de abril de 2012 (casación n.º 904/2011 ) consideró procedente valorar los servicios prestados como personal laboral en unas pruebas selectivas. Cierto que se trataba del acceso a la condición funcionarial, tal como observa la Letrada de la Junta de Andalucía, pero no se advierte razón alguna por la que no deba seguirse el mismo criterio en un concurso de traslados.

Desde luego, no lo justifica el hecho de que ya se tuvieran en cuenta cuando la Sra. Felisa superó el proceso selectivo que le hizo funcionaria porque se trata de cuestiones diferentes y no está en discusión que las bases del concurso contemplaban la valoración de los servicios previos sea como funcionario, sea como interino.

La falta de mención en ellas a los prestados en régimen laboral, así como los términos en que se expresa el artículo 26.3 de la Ley andaluza 6/1985 no significan una prohibición de computarlos. Confirma que no tiene tal alcance este precepto la sentencia de 10 de diciembre de 2020 (apelación n.º 4584/2019) de la misma Sección Tercera de la Sala de Granada invocada por el escrito de interposición, que es posterior a la recurrida. En efecto, sostiene que en un concurso de méritos "no existe (...) razón de ser, y es contrario a los principios de mérito y capacidad, la no valoración del tiempo que estuvo trabajando la apelante como personal laboral (...) dado que las funciones que desarrollaba y las del puesto a que aspiraba guardaban gran similitud, y la no valoración supondría la vulneración del derecho fundamental de acceder al empleo público en condiciones de igualdad".

Del diferente régimen jurídico del personal laboral y del personal funcionario de carrera no deriva, en supuestos como el que nos ocupa, impedimento alguno que obligue a excluir de su valoración en un concurso de traslados los servicios anteriores como personal laboral. No se percibe cuál pueda ser la justificación por la que exactamente los mismos cometidos realizados en el mismo puesto de trabajo por la misma persona cuenten a partir del momento en que pasa a ser funcionaria y no sirvan los del período anterior en que era personal laboral. Máxime si se reconocen a los prestados como interino.>>

Añadiendo, en la expresada sentencia, como respuesta a la cuestión de interés casacional que <>

La doctrina expuesta resulta plenamente compatible con lo dispuesto en el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , al regular los principios y procedimientos de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera, cuando declara de aplicación los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Del mismo modo que el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, además, dispone, en el artículo 44.1 , que los concursos deberán valorar los méritos adecuados a las características de los puestos ofrecidos. Y esta Sala viene aplicando tal criterio tanto respecto de la valoración de méritos, como de servicios prestados.

El artículo 45.2 del mismo Reglamento, con carácter general, al regular los concursos específicos, señala que, en la convocatoria figurará la descripción del puesto de trabajo, que deberá incluir las especificaciones derivadas de la naturaleza de la función encomendada al mismo y la relación de las principales tareas y responsabilidades que lo caracterizan. Asimismo, deberá fijar los méritos específicos adecuados a las características de los puestos mediante la delimitación de los conocimientos profesionales, estudios, experiencia necesaria, titulación, en su caso, y demás condiciones que garanticen la adecuación para el desempeño del puesto. Y en este caso no se ha puesto en duda, insistimos, a tenor del informe de la Presidenta Suplente, folios 3 y 4 del expediente administrativo, antes citado, que las funciones que desempeñó como personal laboral se ajustan a las requeridas para la adecuación al puesto al que se opta mediante el concurso de méritos convocado.

Por lo demás, las referencias que se hacen a la duplicidad del cómputo de servicios, por pertenecer a dos o más cuerpos o escalas, no hace al caso, pues la recurrente sólo ha pertenecido a la escala de Técnicos Superiores Especializados de Organismos Públicos de Investigación, por lo que tal previsión no resulta de aplicación. Y desde luego que el preámbulo de las bases se refiera el marco normativo a las normas administrativas en materia de personal es lo natural en un concurso de méritos de funcionarios de carrera, pues lo relevante, en definitiva, es que han de tomarse en consideración, como méritos específicos, los servicios prestados en relación con el puesto requerido, y no la naturaleza funcionarial, en cualquiera de sus tipologías, o laboral, con que se preste el servicio.

Entre los méritos específicos, dando respuesta a la cuestión de interés casacional, la valoración de la experiencia, en interpretación de las bases de la convocatoria, debe comprender la adquirida como funcionaria de carrera y como personal laboral.

A tenor de lo expuesto damos efectividad al artículo 93.3 de la LJCA , y debemos estimar el recurso de casación, casar y anular la sentencia impugnada, estimando también el recurso contencioso administrativo, para que se compute la experiencia alegada y obtenida como personal laboral, teniendo en cuenta que sólo ha pertenecido a una escala y que no se han formulación objeciones al respecto declaramos su derecho al puesto solicitado de Jefa de Área de Coordinación>>.

QUINTO.-De la jurisprudencia transcrita resulta que si bien son diferentes los procedimientos de provisión que los de ingreso a efectos de valorar los servicios prestados, el Tribunal Supremo considera que hay que estar a los realizados a efectos de su valoración, de modo que resulta contrario al principio de igualdad en el acceso a la función pública y al desarrollo de la misma ( artículo 23.2 CE) una diferente valoración.

En el caso que nos ocupa, Dª Penélope prestó servicios como "Trabajadora Social" desde el 30 de julio de 2007 hasta el 7 de mayo de 2015 y como funcionaria del "Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas" desde el 8 de mayo de 2015 hasta el 10 de enero de 2023.

Al margen de que no tenemos datos que nos permitan afirmar la identidad entre la competencia funcional de "Trabajadora Social" y las funciones propias del "Cuerpo Técnicos y Diplomados Especialistas", lo cierto es que el presupuesto de hecho del que parte la actora, esto es, que ha realizado las mismas funciones, siendo personal laboral y funcionaria interina, no ha resultado acreditado, a tenor de la certificación de la Gerencia de Servicios Sociales de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades que ha sido remitida en fase de prueba a instancias de la actora.

Efectivamente, de esa certificación resulta que las funciones realizadas por Dª Penélope como contratada en el puesto NUM000 son las propias de su competencia funcional y que allí se enumeran, tales como la realización de estudios para investigar los aspectos sociales de los beneficiarios, la realización de funciones administrativas e informes, resolución de problemas sociales, coordinación, organización y preparación de actividades socio-culturales, etc....

Pero, como personal funcionario, Dª Penélope ha realizado las funciones correspondientes al puesto NUM001, entre las que figuran, la instrucción y tramitación de determinados procedimientos, emisión de certificados, informes necesarios para resolver reclamaciones y recursos en materia de atención a la dependencia, etc....

Hay que añadir con el fin de dar respuesta a todos los argumentos expuestos en la demanda que no obsta a la conclusión que hemos alcanzado el hecho de que la bolsa de personal temporal fuese la misma para los nombramientos como personal laboral y funcionario y tampoco que los criterios para entrar en ella fuesen iguales, ya que las bases de la convocatoria que aquí se impugnan no se fijan en este extremo, sino en los servicios prestados.

Por lo tanto, podría afirmarse que Dª Penélope estaba capacitada para realizar funciones como trabajadora social y como técnica y diplomada especialista, como de hecho así ha sido, pero de eso no se deriva como necesaria consecuencia que haya realizado las mismas funciones y, por lo tanto, que deban valorarse igual unos servicios que otros.

Por todo ello, el recurso debe ser desestimado".

V.2.- Por todo ello, el recurso debe ser desestimado.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, aunque se desestima el recurso, no procede imponer las costas a ninguna de las partes al poder apreciarse dudas de hecho y de derecho, que ha exigido la práctica de la prueba que hemos valorado.