Sentencia Contencioso-Administrativo 353/2024 Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 228/2022 de 12 de noviembre del 2024

PRIMERO.-Conforman el objeto del recurso contencioso-administrativo las pretensiones del demandante en relación con lo que considera actuación en vía de hecho, consistente en la ocupación de 653 m2 de la finca con referencia catastral NUM000, sita en el DIRECCION000, en Pielagos, para la ejecución de las obras del proyecto de mejora de trazado con incorporación de paso peatonal en la DIRECCION001.

SEGUNDO.-Lo primero que procede que hagamos es resolver sobre la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada: la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo

Estos son los datos relevantes:

Según se desprende del art. 46.3 de la LJCA, en caso impugnación de un actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30 para responder al requerimiento que, potestativamente, el interesado puede dirigir a la Administración para que cese la actuación de que se trate (ese plazo de respuesta es también de diez días); y en caso de que no se hubiere formulado tal requerimiento, el recurso contencioso-administrativo habrá de interponerse en el plazo de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho (es de señalar que la jurisprudencia viene aplicado la doctrina conocida como "actio nata", y considerando, en su virtud, que el día inicial del plazo de veinte días puede ubicarse en el que el interesado tomó, o pudo razonablemente, tomar conocimiento de la actuación en vía de hecho)

El 15 de noviembre de 2021 la demandante presentó el requerimiento de cesación de la vía de hecho, y ante la falta de cumplimentación por parte de la Administración en el plazo fijado, acudió a esta Sala pretendiendo, por escrito presentado el 30 de noviembre, la ampliación del PO 249/2021 a la sobredicha actuación en vía de hecho. Véase que en esa fecha no había vencido el plazo previsto en el art. art. 46.3 de la LJCA.

Por Auto de 17 de febrero de 2022, la Sala desestimó la solicitud de ampliación.

La demandante instó el complemento de dicho auto en el sentido de que se determinara que cabía interponer recurso contencioso-administrativo independiente contra la referida vía de hecho en el plazo de treinta días, que fija el art. 35.2 de la LJCA. La Sala no accedió a ello, lo que expresó en el auto de 20 de junio de 2022.

La demandante formuló recurso contencioso-administrativo contra la actividad en vía de hecho sobredicha mediante escrito presentado el 5 de julio de 2022.

La Administración aplica el art. 46.3 de la LJCA considerando como día inicial del plazo en el mismo previsto el final del plazo de diez días fijado en el art. 30, y sin tener en cuenta otros datos, concluye que el 5 de julio de 2022 ya había terminado el plazo establecido en dicho art. 46.3.

La demandante opone a este planteamiento lo siguiente:

Entiende aplicable el art. 35.2 de la LJCA: "Si el Letrado de la Administración de Justicia no estimare pertinente la acumulación, dará cuenta al Tribunal, quien, en su caso, ordenará a la parte que interponga por separado los recursos en el plazo de treinta días. Si no lo efectuare, el Juez tendrá por caducado aquel recurso respecto del cual no se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado."-La cursiva es nuestra-

Y, en ese discernimiento, sostine que el tiempo de que disponía para interponer el recurso contencioso-administrativo independiente contra la vía de hecho era de treinta días a contar desde la notificación del auto de 20 de junio de 2022, que denegó el complemento del auto de 17 de febrero de 2022, que, a su vez, denegó la ampliación del PO 249/2021 a aquélla, y con este computo el 5 de julio, día en que interpuso el recurso contencioso-administrativo, aun estaba vivo el plazo a tal efecto.

Pues bien, aunque el art. 35.2 está previsto expresamente para la acumulación de acciones en un solo recurso contencioso-administrativo, cosa distinta, al menos formalmente, de la ampliación del recurso contencioso-administrativo, que se regula en otro precepto, el cual no contiene el matiz temporal del art. 35.2 ni se remite al mismo (esta fue la ratio decidencia del auto de 20 de junio de 2022), resulta que el TS con fecha 5 de julio de 2011, dictó sentencia en la que, resolviendo el recurso de casación nº 5433/2007, dijo lo siguiente:

"Sin necesidad de entrar en particulares consideraciones acerca del llamado principio pro actione, cuya invocación está en todo caso justificada habida cuenta de las circunstancias de este asunto, es lo cierto que, como atinadamente alega el recurrente, la Sala de instancia habría debido aplicar el art. 35.2 LJCA . Ello la habría conducido -una vez denegada la solicitud de ampliación del recurso contencioso-administrativo primeramente interpuesto y, por consiguiente, cerrada la posibilidad de acumular en un único proceso todas las pretensiones deducidas por el mismo expropiado contra los dos acuerdos parciales de fijación de un mismo justiprecio- a dar al recurrente un plazo de treinta días para formular nuevo recurso contencioso-administrativo contra el segundo acuerdo del Jurado."-La cursiva es nuestra-

Puede verse en la doctrina del TS citada una aplicación analógica (o una interpretación extensiva fundada en la analogía) del art. 35.2 a los supuestos de desestimación de las solicitudes de ampliación del recurso contencioso-administrativa. Y a esto debemos estar, no solo porque es un pronunciamiento del TS, que tiene un valor nomofiláctico, como es sabido, sino, también, porque expresa una tesis acorde con la naturaleza de ambas instituciones procesales (la acumulación de acciones y la ampliación del recurso contencioso-administrativo): las dos buscan que el enjuiciamiento de actos administrativos sustancialmente conexos pueda efectuarse en un solo proceso contencioso-administrativo; y porque es fiel al propósito del art. 35.2, que no es otro que dar a la parte recurrente la posibilidad de interponer recursos independientes en un plazo específico.

Cierto es que en el auto de 20 de junio de 2022, negamos el complemento que nos solicitó la parte demandante, pero eso solo significa que entendimos que dicho auto no precisaba de tal complemento; y en ningún caso se puede comprender como una decisión de inaplicación del plazo previsto en el art. 35.2 con valor vinculante para la Sala a la hora de resolver sobre la causa de inadmisibilidad que nos ocupa.

Por consiguiente, rechazamos la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada.

TERCERO.-La cuestión de fondo que presenta este asunto es si ha habido -o no- vía de hecho.

Vaya por delante esta breve reflexión en tono general:

Para no desfigurar y dejar sin sentido el concepto "via de hecho", es preciso descartar las interpretaciones extensivas que conducirían a confundirlo con toda vulneración de la legalidad, en sus dimensiones formal y material, y concretar sus justos términos. Mucho se ha escrito sobre el referido concepto, pero, en la propia LJCA se encuentran preceptos a los que se puede acudir para conocer su significado.

Dice el art. 25.2

"También es admisible el recurso (...) contra sus actuaciones materialesque constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley."

El art. 30 establece:

"En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación.Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo."

El art. 32.2 dispone:"

"Si el recurso tiene por objeto una actuacion material constitutiva de via de hecho,el demandante podrá pretender que se declare conraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el art. 31.2"

Y del art. 51.3 dispone:

"Cuando se impugne una actuación materialconstitutiva de vía de hecho, el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido."

-Fin de la cita. La cursiva es nuestra. Y el subrayado-

De los preceptos citados se infiere:

-Que la vía de hecho no es un acto administrativo, en el sentido estricto del término, sino una actuación material de la Administración.

-Que la acción contencioso-administrativa judicial especial que regula la LJCA en su art. 29 y 30 tiene como objeto definidor la pretensión de cese de la actividad material de que se trate, aunque cabe añadir pretensiones indemnizatorias por el daño causado por la actuación en vía de hecho.

-Que no basta, para que prospere tal especial acción, con que haya una actuación material de la Administración, sino que es preciso que esa actuación material carezca de un título jurídico habilitante. El art. 51.3 menciona la competencia y el procedimiento; pero, en la línea de impedir la confusión del vicio jurídico en qué consiste la vía de hecho con cualquier ilegalidad, formal o material, hay que entender que ese específico vicio solo se da ante la ausencia absoluta del procedimiento debido, o ante una manifiesta falta de competencia de quien toma la decisión de actuar, hata el punto de que la presencia de una decisión administrativa respaldando juridicamente la actuacion maetrial sea una mera apariencia. Son situaciones extremas, en que la actuación material carece del mínimo sustento exigido por el Ordenamiento, que es el acto previo, que, a su vez, requiere competencia y procedimiento.

En lo que hace al procedimiento, cabe incluir en la vía de hecho la omisión de tramites esenciales, definidores, sin los cuales no puede reconocerse la existencia de un verdadero procedimiento administrativo. Pero no llevar esta extensión del concepto de vía de hecho más allá: no a la omisión o practica defectuosa de algún trámite, aunque ello implique indefensión material, pues esta determina un vicio de anulabilidad que se podrá alegar en el acción judicial contra el acto de que se trate, pero no por el cuace del art. 30 de la LJCA.

Esta reflexión sirve de marco inspirador del análisis de los alegatos de la parte actora, que pasamos a analizar:

Alega la parte actora una serie de omisiones dentro del procedimiento expropiatorio:

A.- Omisión de la notificación del acuerdo de la necesidad de ocupación a todos los afectados - art 21 en relación con el 52 de la LEF-

Sostienen los demandantes que la Administración los identifica como propietarios, pero que la parcela con referencia catastral NUM000 contiene terrenos pertenecientes, además de a ellos, a otras personas, a las que no se les ha notificado dicho acuerdo.

Pues bien, amen que se trata de la falta de notificación de un acto de trámite (relevante, eso sí) no del trámite en sí, y que, por ende, para concluir que ello conlleva, no ya vía de hecho, sino vicio de anulabilidad, habría que comprobar si la indefensión que, en principio, podría ligarse al defecto de notificación ha sido corregida por el conocimiento en la práctica por los interesados de dicho acto y la posibilidad de alegar respecto del mismo a lo largo del procedimiento o en la vía de recurso administrativo (concepto material y dinámico de la indefensión). Amén de esto, decíamos, resulta que la Administración ha actuado conforme manda el artículo tercero de la LEF, que en su apartado primero establece: "Las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación",y en el segundo dispone: "Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registro fiscales, o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente"-La cursiva es nuestra-. Y, aun hay que decir que, en cualquier caso, la omisión de un trámite respecto de terceros no puede integrar la vía de hecho respecto de los demandantes.

B. No se ha notificado personalmente a los demandante la comunicación de 31 de julio de 2019, que fijaba lugar, día y hora para el levantamiento del acta previa a la ocupación, y a la que se adjuntaba la resolución de 18 de julio de 2019, por la que acordaba la urgencia de la ocupación; lo que, entiende la parte demandante, es vicio de nulidad de pleno derecho en aplicación del art. 47.1.e). de la Ley 39/2015 ("Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados"-La cursiva es nuestra-)

Hubo intento de notificación personal, frustrada porque, según la parte actora, se realizó en una dirección incorrecta: en el DIRECCION002 de Pielagos, siendo así que el domicilio de los demandantes se ubicaba en el DIRECCION000 de ese municipio.

Pero no se ha acreditado que no conocieran los demandantes los datos de la comunicación y la resolución de urgente ocupación ni que no hayan podido defender su derecho respecto de la ocupación y la declaración de urgencia a los largo del procedimiento. Y esto descarta que estemos ante un vicio procedimental tan transcendental como para privar a la actuación administrativa de sustento jurídico alguno y tacharla de vía de hecho. Insistimos en que no cualquier irregularidad forma o procedimimental integra la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, ni cualquier eventual ilegalidad justifica la calificación de vía de hecho.

C. Falta de solicitud por parte de la Administración al hermano del demandante de la acreditación de la representación para comparecer en el levantamiento del acta previa a la ocupación.

El 28 de agosto de 2019 se levantó el acta previa de ocupación de los 653 m2 de la finca de referencia, a la que acudió el hermano del demandante presentándose como mandatario, con mandato verbal, de aquél.

La parte actora niega que dicha persona haya sido mandatada para tal función representativa en el sobredicho acto, y alega que la Administración debió exigirle el documento expresivo del poder de representación. Considera que al no hacerlo ha vulnerado el art. 5 de la Ley 39/2015 en relación con el 52.3 de la LEF.

Es relevante el informe emitido el 19 de agosto de 2021, por el Jefe del Servicio de Expropiaciones. En él se explica que se aceptó la representación del compareciente (hermano del demandante) en aplicación del principio de buena fe y para facilitar la continuación del procedimiento.

La Sala entiende que tal explicación es razonable. Pero lo que hay que poner en primer término es que un eventual defecto de representación no viciaría la actuación expropiatoria hasta el extremo de tenerla por vía de hecho. Es más, ni indefensión habría (en el caracterización material y dinámica del concepto), si el demandante no ha salido perjudicado por la intervención del que la Administración tuvo por su representante, o si los datos recogidos en el acta (descripción del bien o derecho expropiable, el valor de los mismos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación, según el art. 52.3 de la LEF) han podido conocerse por el demandante a lo largo de la vía administrativa con la posibilidad de impugnarlos. Y esa posibilidad existe en la LEF: así, los propietarios afectados pueden reaccionar contra la hoja de depósito previo a la ocupación que la Administración tiene que formular según el apartado 4 del art. 52 de la LEF, momento en que pueden conocer el acta y negar la representatividad del interviniente en su levantamiento. No consta, sin embargo, que los demandantes manifestaran su oposición al acta

D. Alega la parte actora que la Administración ha identificado erróneamente las fincas expropiadas.

Según hemos entendido, vuelve la demandante a señalar que bajo la referencia catastral sobredicha se hayan distintos terrenos y en el informe que aporta se hacen valoraciones topográficas (oportuno es precisar que las valoraciones jurídicas que pueden deslizarse en los informe periciales son ajenas a la función de la prueba pericial dentro del proceso judicial y, por ende, ninguna fuerza ni virtualidad tienen en la dilucidación por el tribunal del caso).

Pero si el terreno ocupado por la Administración es de los demandantes, y es dicho terreno el que pretenden la Administración les restituya porque consideran que lo ha ocupado en via de hecho, no apreciamos cómo pueden fundamentar tal radical y rotundo vicio jurídico eventuales errores en la delimitación de las fincas afectadas.

Y no es este proceso un ámbito en el que puedan dilucidarse las criticas jurídicas que la parte crea que debe hacer a las descripciones del Catastro. El objeto de este proceso acota el debate jurídico a la existencia -o no- de vía de hecho expropiatoria, y no es dado incorporar al mismo los conflictos jurídicos que puedan plantearse sobre cualquier circunstancia de la periferia de ese específico objeto.

E.-En la demanda se enuncia un motivo relativo a la tasación a futuros y el valor creciente por causa de la construcción de la carretera de circunvalación.

Leyendo el desarrollo de ese motivo, le parece a la Sala ver una crítica no ya de la necesidad de ocupación del terreno de los demandantes, sino de la aprobación del proyecto para cuya ejecución se ejerce la potestad expropiatoria (proyecto de mejora de trazado con incorporación de paso peatonal en la CA 303, tramo Ramo-Liencres, entre el pk 2+200 y el pk 3+800). Se pregunta la parte demandante cual es la razón de ese proyecto considerando que se había previsto la realización de la variante Mortera, la cual discurre por zonas alejadas del núcleo urbano.

Pues bien, entiende la Sala que la necesidad u oportunidad de la aprobación del proyecto de obras que está en el origen de la acción expropiatoria, queda extramuros de las desviaciones del Derecho que pueden justificar la conclusión de que la Administración ha actuado por vía de hecho.

Finalmente, hay que señalar que (como el mismo demandante expresa) se está tramitando la fase de justiprecio; lo cual no concuerda con la idea jurídica de la vía de hecho expropiatoria.

CUARTO.-Rechazada la vía de hecho, quedan sin sustento las pretensiones del la demandante: la devolución del terreno ocupado ("restitutio in natura") y la indemnización por los daños causados por la ocupación en vía de hecho.

Es de ver que otras posibles indemnizaciones asociadas a otras instituciones jurídicas (como la responsabilidad por daños causado en el marco del funcionamiento de la Administración) no pueden tratarse en este proceso, pues exceden su objeto, que la propia parte actora ha delimitado concretándolo en la vía de hecho y las consecuencias de la misma: la devolución del terreno ocupado y la indemnización por la propia vía de hecho, si la misma ha producido perjucios. De lo que se infiere que la existencia de vía de hecho (que hemos negado) se presenta por la parte actora como pedestal sustentador de sus pretensiones.

La disposición adicional de la LEF que cita remite al régimen de responsabilidad patrimonial por daños de la Administración, pero lo que contempla es el concreto supuesto de la nulidad del expediente expropiatorio, que es lo que la parte actora ha alegado como supuesto constitutivo de vía de hecho.

La STS nº 934/2018, de 27 de junio, lo deja meridianamente claro: "(...) la nulidad del expediente expropiatorio, como la ocupación de bienes por vía de hecho, producen una doble consecuencia: la devolución de los bienes ocupados y la indemnización de los daños y perjuicios causados por la actuación anulada, en cuanto ha supuesto una privación temporal del bien y en la medida que haya afectado a los derechos de uso, disfrute y disposición sobre el bien expropiado"-La cursiva es nuestra-

La indemnización compatible con la restitución la liga el TS a los daños causados por la ocupación temporal (se entiende, hasta que el terreno sea restituida a su propietario), asociando ambas consecuencias a un mismo suceso: la actuación administrativa en vía de hecho expropiatoria, una de cuyas manifestaciones es la nulidad absoluta del procedimiento expropiatorio.

QUINTO.-Lo que precede nos conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo de referencia; y, en virtud de la regla prevista en el art. 139.1 de la LJCA, a la imposición de las costas causadas en el mismo a la parte demandante.