Sentencia Contencioso-Administrativo 3965/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 458/2022 de 12 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Acto administrativo recurrido y alegaciones de las partes.

La Resolución de 25 de diciembre de 2021 de la Viceconsejera de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible del Junta de Andalucía, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 9 de noviembre de 2020 de la precitada Viceconsejería que impuso a los recurreentes una sanción pecuniaria de 240.401 € por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el art. 131.1 a) de la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (GICA)

La parte actora alega en síntesis los siguientes motivos de impugnación;

1.- Caducidad del procedimiento

Sostiene la recurrente, que tal y como se anunció en el acuerdo de incoación del expediente sancionador el plazo máximo para dictar y notificar la resolución era de 10 meses de acuerdo con lo dispuesto en el art. 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de PACAP en relación con el art. 21.2 de la Ley 9/2001, de 12 de julio relativa al Silencio Administrativo. La Resolución administrativa ha sido dictada fuera de plazo.

Y es que el Acuerdo de Incoación fue dictado el 12-7-2019 y la primera notificación de la resolución sancionadora se produjo el 20-11-2020, habiendo transcurrido en exceso el plazo de 10 meses antes citado.

2.- Vulneración del principio de presunción de inocencia.

Sostiene igualmente la parte actora que no se ha realizado ninguna actuación que precise de autorización ambiental, pues no se ha emprendido ningún proyecto de cambio de cultivo en zona o espacio natural.

Los actores adquirieron una finca agrícola en la que plantaron una superficie total de 8,50 hectáreas (ha) de olivar.

De acuerdo con el art. 137 de la Ley GICA sería necesaria autorización ambiental cuando la superficie a sembrar sea superior a 10 ha. Y es que la superficie sembrada por los recurrentes ni alcanza esa cantidad y además ni se ha ejecutado sobre un área natural, desprendiéndose así no sólo de los títulos sino de las propias fotografías incorporadas por los agentes actuantes en las que se ve una zona completamente rodeada de fincas cultivadas y plantadas de olivar.

Los técnicos constataron los hechos de la manera que consta en el acta, y es esa, la realidad constatada, " se aprecia un cambio de cultivo en una zona de unas diez hectáreas... en las parcelas NUM001 y NUM002".

Es evidente que hay una clara indeterminación en la superficie es una cuestión que debió quedar probada antes de poner en marcha un mecanismo sancionatorio tan importante y contundente. Se solicitó la presencia de personal técnico en la finca que nunca se presentó y sólo se emitió un informe para contradecir el aportado por los recurrentes en introducir hechos nuevos ajenos al expediente administrativo.

Se ha infringido claramente el principio de presunción de inocencia.

3.- Vulneración por parte de la resolución sancionadora del art. 90.2 de la LPACAP.

Sostiene la parte demandante que en la resolución sancionadorea no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento con independencia de su diferente valoración jurídica.

Siempre se han negado los dos elementos fundamentales precisos para que se diera el supuesto de hecho de la infracción imputada, la condición de zona natural, inculta o forestal de la finca de los demandantes y que la plantación alcanzara más de 10 ha.

Los actores solicitaron una medición de su finca cultivada, que arrojó una superficie de 8.50 ha cultivadas.

Pues bien, de manera sorprendente la Administración encargó un informe técnico sobre las cuestiones debatidas, para contradecir el aportado por los recurrentes, no negando las conclusión del perito de los actores sino que introduce hechos nuevos que no constan ni en la denuncia ni en el expediente administrativo.

4.- Calificación errónea de los hechos por parte de la resolución sancionadora e infracción del principio de proporcionalidad.

Alega que han sido los actores quienes han tenido que probar que la imputación Žde que habían plantado olivar en unas 10 ha era indeterminada e incorrecta.

No se ha desplegado actividad probatoria por la Administración para acreditar la existencia de infracción.

Concluye su escrito de demanda interesando el dictado de una sentencia estimatoria de la demanda que anule la resolución sancionadora con condena en costas para la Administración.

Por su parte la demandada , sostiene en síntesis la plena adecuación a Derecho de la Resolución recurrida interesando la desestimación íntegra del recurso contencioso administrativo interpuesto.

SEGUNDO.- De los antecedentes relevantes para la resolución del litigio. Datos obrantes en el expediente administrativo y manifestaciones de las partes.

Antes de analizar los motivos de recurso, haremos referencia a los datos obrantes en el EA y manifestaciones de las partes.

Los recurrentes el 23-5-2018 adquirieron cinco fincas rústicas de labor secano y erial, sitas en el DIRECCION000, en término de Larva (Jaén), de cabida con diferente superficie y cada una de ellas con su referencia catastral.

El 31-7-2018 se extendió acta de denuncia por dos agentes de medio ambiente de la Junta de Andalucía por los siguientes hechos " roturación de terrenos de carácter forestal sin autorización en las parcelas NUM001 y NUM002 del Polígono NUM003 y apertura de hoyos y zanjas para canalización de riegos, para posterior plantación de olivos. También se ha realizado apertura de zanja en la parcela NUM004 del Polígono NUM003 para conducción de aguas a dichas parcelas. La superficie afectada es de unas 10 has, con la pendiente inferior al 20%. La vegetación afectada estaba compuesta de retamas, tomillo, esparto y pasto con facción de cabida cubierta del 80%."

A raíz de la denuncia referida el Servicio de Gestión del Medio Natural informe sobre el carácter forestal de los terrenos, superficie afectada por la actuación, constancia de solicitud de autorización o no, especies afectadas, entre otros extremos.

El 14-3-2019 se emite informe técnico por parte del Asesor Técnico de Actuaciones en el Medio Natural en el que se hace constar que se trata de una roturación y apertura de zanja en zona forestal sin autorización implicando la eliminación de especies forestales de matorral, así como la retirada de cubierta vegetal del suelo. La superficie afectada ocupa 10,58 has de terreno forestal.

Conclusión se trata de una roturación en terreno forestal sin la debida autorización.

A raíz de ello el 27-6-2019 se dicta acuerdo de inicio de procedimiento sancionador y formulación de cargos, con descripción de hechos, calificación jurídica de los mismos, precepto de la Ley GICA vulnerado y sanción que puede ser impuesta, notificado a D. Pedro Miguel el 17-7-2019. A D. Fructuoso se le notificó el 17-7-2019.

A D. Narciso la notificación tuvo lugar el 22-7-2019. A Dª. María Inés el 24-7-2019.

D. Fructuoso formuló alegaciones al Acuerdo de Iniciación el 31-7-2019.

El 21-11-2019 se produce la notificación de cambio de Instructor al interesado D. Pedro Miguel. A D. Fructuoso y D. Narciso el 6-11-2019; A Dª. María Inés el 10-11-2019.

El nuevo Acuerdo de Incoación del procedimiento sancionador difiere del anterior en que la responsabilidad en la que pueden incurrir los expedientados no se mancomunada sino solidaria.

Continua adelante la instrucción del procedimiento, con la práctica de diligencias propuestas por el Instructor, determinando el servicio correspondiente que en las fincas en cuestión se han plantado olivos, se ha instalado riego en las parcelas, no recuperación de la vegetación natural, no solicitud de autorización ambiental unificada, siendo obligatoria entre otros extremos.

Posteriormente en fecha 23-12-2019, la Administración deja sin efecto el Acuerdo de Incoación de 12-7-2019 y dicta otro conteniendo los requisitos del art. 64 de la Ley 39/2015 con notificación a los actores en forma a los recurrentes formulándose alegaciones al citado Acuerdo por parte de D. Fructuoso el 28-1-2020.

Se dicta propuesta de resolución el 3-9-2020 notificada en forma a los interesados. Alegaciones a la propuesta de resolución el 28-9-2020.

Resolución sancionadora de 9-11-2020, recurso de reposición y resolución por parte del acto ahora recurrida en vía contenciosa.

TERCERO.- Sobre la caducidad del procedimiento sancionador.

Sostiene la recurrente, que la resolución sancionadora ha sido dictada habiendo caducado el plazo para ello.

Efectivamente asiste la razón a la parte recurrente debiendo estimarse el recurso contencioso-administrativo por caducidad del procedimiento.

Veamos; En el presente caso se dictan dos Acuerdos de incoación de procedimiento sancionador uno el 12-7-2019 y otro el 23-12-2019 que deja sin efecto el anterior, porque según la demandada, el primigenio no hacía referencia al carácter solidario de la sanción que cupía imponer a los recurrentes.

¿ Y cual es el plazo de que disponía la Administración para dictar y notificar resolución expresa?

Según la Ley 9/2001,de 12 de julio por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos, tal y como determina el articulo 1 " Sin perjuicio de lo dispuesto en cualquier otra norma con rango de ley , el plazo máximo para resolver y notificar la resolución expresa de los procedimientos administrativos que se detallan en el Anexo I de la presente Ley será el establecido para cada uno de ellos en el mismo"

Dicho Anexo I establece que en materia sancionadora forestal así como en protección ambiental el plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de 10 meses.

Estamos ante un procedimiento sancionador, y la ausencia de notificación de resolución expresa en plazo produce la caducidad del citado procedimiento.

El artículo 21.4 de la LPACAP establece " 4. Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente."

El art. 25 de la precitada Ley establece " 1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución."

Luego es evidente, que la falta de notificación de resolución expresa al expedientado produce la caducidad del procedimiento.

¿Pero cómo se computa el dies quo?

Esta Sala en sentencia de 24 de noviembre de 2022 ( ROJ: STSJ AND 15160/2022 - ECLI:ES:TSJAND:2022:15160 ) rec 4110/2020 "Pues bien, la Sala ha de respaldar la acertada decisión del Juez de instancia, que es respetuosa con el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de nuestra Constitución ).Y es que lo que no está claro es que, en todos los supuestos, el día inicial del cómputo del meritado plazo haya de situarse en la fecha del acuerdo de iniciación, pues esto ocurrirá cuando, para el esclarecimiento de los hechos, determinación de éstos y posibles responsabilidades, haya de realizarse una investigación previa, de acuerdo con lo establecido, con carácter general, en el artículo 69.2 de la Ley 30/1992 y, específicamente, en el artículo 12.1 del Real Decreto 1398/1993, que dispone que, "con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación. En especial, estas actuaciones se orientarán, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o persona que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros".

Por tanto, si los hechos, desde que toma conocimiento la Administración, son perfectamente conocidos, así como sus circunstancias y responsables, el dies a quodel plazo de caducidad del procedimiento no puede fijarse en el del acuerdo de iniciación, sino en la fecha en que la Administración tuvo conocimiento de todas aquellas circunstancias, que, en el caso enjuiciado, sería en el momento de la primera denuncia, de fecha 18 de enero de 2009 (folio 1 del expediente administrativo), pues, desde ésta, aparecían tanto los contornos jurídicos de la infracción sancionada, con todos sus elementos subjetivos y objetivos, como la persona responsable, sin que, para el ejercicio de la potestad sancionadora en ese caso concreto, fuese necesaria la práctica de actuación previa alguna, deviniendo, por ende, injustificada una demora de casi un año y dos meses en acordar la incoación del procedimiento sancionador, como atinadamente enfatiza y reprocha el Juez a quo.

Consecuentemente, el dies a quo del cómputo del plazo para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador es el día de la denuncia correctamente extendida y notificada, como declara la sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 23 de mayo de 2001 , dictada en el recurso de casación en interés de ley número 3990/2000 (ponente, Excmo Sr. Don Óscar González González), que cita la de la misma Sala, de fecha 15 de noviembre de 2000, que, aunque referidas a la materia de transportes y de circulación, su doctrina es de perfecta aplicación al caso que nos ocupa, dado que de lo que se trata, como señala la calendada sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2001 , es que existan -a la fecha de la denuncia, se entiende - , los elementos subjetivos y objetivos de la infracción, aunque no exista materialmente procedimiento. De aceptarse la tesis de la Administración, se infringiría el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ), ya que, concurriendo todos aquellos elementos de las infracciones administrativas (como es el caso de autos, en el que, desde la fecha del primer boletín de denuncia se conocía la identidad del presunto infractor y los hechos ulteriormente sancionados, esto es, se conocían los elementos subjetivos y objetivos del tipo administrativo calificado), quedaría al albur de la mera voluntad del órgano titular de la potestad sancionadora fijar el dies a quo inicial del cómputo del plazo de caducidad, pudiendo diferirlo indefinidamente, a su conveniencia, a la data del acuerdo de iniciación, con vulneración del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ).

La sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 12 de mayo de 2006 (recurso de casación en interés de la Ley número 14/2004; ponente, Excmo. Sr. Don Jesús Ernesto Peces Morate), avala la tesis sostenida por el Juzgado de instancia, que es aceptada por esta Sala. En efecto, dicha sentencia desestimó un recurso en interés de Ley interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de los de Almería 277/2004, de 10 de diciembre de 2004 (recurso número 525/04), razonando el Alto Tribunal, en su fundamento jurídico segundo, que: "El juzgador de instancia no declara lo que se indica en este recurso por la Administración autonómica, sino que, por el contrario, viene a sostener idéntica interpretación del aludido artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , con una diferencia trascendental, determinante de que la interpretación efectuada por dicho Juez sea la correcta y la del representante procesal de la Administración recurrente desacertada. La diferencia radica en que en la sentencia recurrida se declara que el referido cómputo del plazo de caducidad se inicia cuando concluyen las diligencias que para el esclarecimiento de los hechos denunciados debe realizar la Administración, de modo que si ésta practica diligencias innecesarias para esclarecer tales hechos, el cómputo del plazo de caducidad se iniciará a partir de que resulten claros y no cuando han finalizado esas diligencias superfluas para esclarecerlos, que fue lo sucedido en el caso enjuiciado". Y, en el fundamento jurídico tercero, el Alto Tribunal añadía lo siguiente: "En la sentencia se declara abiertamente (penúltimo párrafo del fundamento jurídico segundo)"que los hechos, ab initio, esto es, desde la fecha de las denuncias, en agosto de 2002, estaban suficientemente claros". Con tal declaración fáctica, derivada de la valoración de las pruebas que el juzgador realiza en el párrafo anterior del mismo fundamento jurídico, desaparece la premisa en que se basa el recurso de casación en interés de la Ley, pues el Juez de lo Contencioso- Administrativo no afirma que el cómputo del plazo de caducidad deba iniciarse desde la denuncia recibida por la Administración en cualquier caso, sino sólo cuando los hechos estén suficientemente claros, como, a su juicio, lo estaban en el supuesto examinado (...)".

Igualmente esta Sala en sentencia del 09 de noviembre de 2023 ( ROJ: STSJ AND 16657/2023 - ECLI:ES:TSJAND:2023:16657 ) rec. 1347/2020 ha dicho " CUARTO.- - Como ya dijimos en la Sentencia 13 de mayo de 2021, recurso 1239/2018 , citando la de 11 de mayo de 2015, Sentencia nº 976/2015, recurso 894/2010 , (ponente Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero), sobre la cuestión del cómputo del plazo de caducidad ha declarado el Tribunal Supremo que ciertamente, el " dies a quo" y el "dies ad quem", fecha inicial y final del plazo de caducidad, tiene lugar desde el acuerdo de iniciación del procedimiento (" dies a quo"), hasta que se notifica la resolución final ("dies ad quem") ( Sentencia del Tribunal Supremo, Sección 4ª, de 23 mayo 2014 ).

En efecto, la cuestión a resolver en este momento es determinar cuáles son el día inicial y final que se han de tener en cuenta para aplicar la caducidad en un procedimiento sancionador como el presente. El día final será siempre el de la notificación de la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador o susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen.

Por el contrario, la determinación del día inicial no ha sido una cuestión pacífica.

En este sentido, como manifiesta la Sentencia de este Tribunal de fecha 3 de noviembre de 2015, recurso 1253/2009 ,"lo que no está claro es que, en todos los supuestos, el día inicial del cómputo del meritado plazo haya de situarse en la fecha del acuerdo de iniciación, pues esto no ocurrirá cuando, para el esclarecimiento de los hechos, determinación de éstos y posibles responsabilidades, haya de realizarse una investigación previa".

Por tanto, si los hechos, desde que toma conocimiento la Administración, son perfectamente conocidos, así como sus circunstancias y responsables, el dies a quo del indicado plazo de la acción sancionadora no puede fijarse en el del acuerdo de iniciación, sino en la fecha en que la Administración tuvo conocimiento de todas aquellas circunstancias.

Consecuentemente, el dies a quo del cómputo del plazo para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador es el día de la denuncia correctamente extendida y notificada, como declara la sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 23 de mayo de 2001 , dictada en el recurso de casación en interés de ley número 3990/2000 (ponente, Excmo Sr. Don Óscar González González), que cita la de la misma Sala, de fecha 15 de noviembre de 2000, que, aunque referidas a la materia de transportes y de circulación, contiene una doctrina de perfecta aplicación al caso que nos ocupa, dado que de lo que se trata es que existan a la fecha de la denuncia los elementos subjetivos y objetivos de la infracción, aunque no exista materialmente procedimiento.

De aceptarse la tesis de la Administración, se infringiría el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ), ya que, concurriendo todos aquellos elementos de las infracciones administrativas quedaría al albur de la mera voluntad del órgano titular de la potestad sancionadora fijar el dies a quo inicial del cómputo del plazo de caducidad, pudiendo diferirlo indefinidamente, a su conveniencia, a la data del acuerdo de iniciación, con vulneración del principio de seguridad jurídica. En el mismo sentido podemos citar la sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 12 de mayo de 2006 (recurso de casación en interés de la Ley número 14/2004; ponente, Excmo. Sr. Don Jesús Ernesto Peces Morate), que, en síntesis, expone que el referido cómputo del plazo de caducidad se inicia cuando concluyen las diligencias que para el esclarecimiento de los hechos denunciados debe realizar la Administración, de modo que si ésta practica diligencias innecesarias para esclarecer tales hechos, el cómputo del plazo de caducidad se iniciará a partir de que resulten claros y no cuando han finalizado esas diligencias superfluas para esclarecerlos."

Desde luego que dejación sin efecto de un acuerdo de incoacion de un procedimiento sancionador, en nada afecta al plazo de caducidad, debiendo computarse el dies a quo desde la fecha del dictado del primer acuerdo aunque ulteriormente sea dejado sin efecto por otro posterior.

En el caso de autos, como hemos puesto de manifiesto en aplicación de la Ley 9/2001, de 12 de julio el plazo de que disponía la Administración autonómica para notificar la resolución sancionadora era de diez meses a contar desde la fecha del dictado del Acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador, esto es, 12-7-2019, concluyendo este el 12-5-2020, pero es que a mayor abundamiento incluso en el caso que este plazo se computara desde la fecha del dictado del segundo Acuerdo de Incoación- 23-12-2019- que deja sin efecto el anterior de 12 de julio de 2019, igualmente operaría el instituto de la caducidad, puesto que la Administración dispondría para notificar la Resolución sancionadora dictada hasta el 23 de octubre de 2020, y esta se dicta el 9 de noviembre de 2020, esto es, fuera de plazo.

CUARTO. - Costas procesales.

En cuanto a las costas de conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA ,dada la estimación del presente recurso contencioso-administrativo procede su imposición a la Administración demandada, si bien el Tribunal en aplicación del art. 139.3 de la LJCA limita su cuantía en 500 euros, en concepto de honorarios de Letrado, IVA, en su caso excluido.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha adoptado el siguiente