Sentencia Contencioso-Administrativo 851/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1580/2022 de 12 de marzo del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución identificada en el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia.

SEGUNDO.-En el ejercicio de la función propia de esta vía jurisdiccional procedemos a comprobar la legalidad de lo que se impugna y a solventar la cuestión litigiosa planteada en la demanda, acción revisora que ahora acometemos que se habrá de ajustar a los límites del artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional para culminar con el dictado una sentencia que, "en su ratio decidendi se mantenga dentro de los términos en que el debate se ha planteado por las partes"(Sentencia de 23 de febrero de 2023, dictada por la Sección 3ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 6895/2021 ( ROJ: STS 587/2023 - ECLI:ES:TS:2023:587 ).

TERCERO.- Datos relevantes que resultan del expediente administrativo y de la documental obrante en autos.

1.- Por Orden de 16 de marzo de 2012, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía se establecieron las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la Gestión Sostenible del Medio Natural, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y se efectuó la convocatoria para el año 2012 (BOJA núm. 56, de 21 de marzo de 2012).

El 8 de junio de 2012, el recurrente presentó su solicitud.

2.- En fecha 22 de enero de 2014, mediante resolución de la Secretaría General de Gestión Integral del Medio Ambiente y Agua de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se concedió a DON Virgilio, la subvención solicitada, por importe de 85.834,34 Euros para la ejecución de una inversión de 123.956,65 Euros en la finca " DIRECCION000".

En la precitada resolución se fijaba un plazo de 15 meses de ejecución de las acciones objeto de la subvención, a contar desde el día siguiente a la publicación de la citada resolución esto, 22 de abril 2014, de esta manera el plazo de ejecución de la de las acciones finalizaba el 22 de abril de 2015.

La subvención concedida fue aceptada el 7 de febrero de 2014, solicitándose su pago el 8 de mayo de 2015. El 9 de mayo de 2015 tuvo lugar el control sobre el terreno de la ayuda otorgada, efectuándose materialmente el pago por importe de 79.520,04 euros el 31 de diciembre de 2015

3.- El 25 de septiembre de 2018, se realiza visita in situ a las actuaciones objeto de la subvención concedida al objeto de iniciar el informe de control a posteriori.

En fecha 8 de noviembre de 2019 se dicta resolución por la que se inicia el procedimiento de reintegro, el 5 de abril de 2021 se dictó resolución de declaración de caducidad y archivo del procedimiento de reintegro.

El 16 de abril de 2021, se dicta nuevo acuerdo de incoación de procedimiento de reintegro sin que conste notificación personal, en forma, al recurrente. Obra en el expediente administrativo dos intentos de notificación personal, el 28-4-2021, a las 12:00h en la siguiente dirección postal , DIRECCION001 Almería, y otro intento el 27-5-2021, en la misma dirección postal; en ambos intentos de notificación se hace constar "no retirado Lista."

En el BOJA de 14-7-2021, y BOE de fecha 15-7-2021 se publica el acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro, concediendo al recurrente 15 días hábiles para alegaciones.

4.- El 28-9-2021 se dicta resolución de reintegro por la Directora General de Medio Natural, Biodiversidad y Espacios Protegidos. Consta un intento de notificación personal al recurrente el 7-10-2021 a las 11:50 h en la dirección postal siguiente DIRECCION001 de Almería ,y otro intento en un domicilio distinto, concretamente en DIRECCION002 Almería, el día 28-10-2021 a las 10:28 h.

Publicación en BOE de fecha 29-11-2021 de la precitada resolución de 28-9-2021

5.- Resolución de la Agencia Tributaria de Andalucía de fecha 13-7-2022 en la que se reconoce que , ninguno de esos dos domicilios es el domicilio fiscal del recurrente que desde el 04/04/2020 constaba a la Administración en la DIRECCION003 Almería, y en este domicilio se debería de haber intentado notificar la liquidación, antes de publicar el anuncio en el BOE (folios 251-254).

6.- El 29-7-2022 se notifica por correo ordinario con acuse de recibo, al recurrente la Resolución de reintegro de fecha 28-9-2021, combatida en reposición por el recurrente el 24-8-2022. Dicho recurso es resuelto expresamente el 4-11-2022

CUARTO. De las alegaciones de las partes.

Sostiene la recurrente como motivos de impugnación los siguientes;

1.- Caducidad del expediente de reintegro.

Sostiene el recurrente que el plazo máximo para notificar la resolución que acuerda el reintegro es de 12 meses desde que se dicta el acuerdo de incoación de expediente de reintegro. El acuerdo se adopta el 16-4-2021, y la notificación en forma de la resolución de reintegro tiene lugar el 29-7-2022, supone que ha transcurrido en exceso el plazo de 12 meses establecido tanto en el art. 26.6 de la Orden de 16 de marzo de 2012 reguladora de la subvención en cuestión como en el art. 42.4 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones.

2.- Prescripción de la acción de reintegro ejercitada por la Administración.

En el presente expediente, y bajo el análisis de cualquiera de las dos posibilidades que prevé el artículo 39 de la LGS, ha prescrito el derecho de la Administración actuante para reclamar el reintegro de la subvención concedida, por haber transcurrido el plazo previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones.

Por tanto, y teniendo en cuenta que el plazo de ejecución era de 15 meses y la subvención fue concedida en fecha 22 de enero 2014, el plazo de ejecución finaliza el 22 de abril de 2015, comenzando en ese momento el cómputo del mes para la presentación de la justificación, que finaliza en fecha 22 de mayo de 2015. Es, en fecha 22 de mayo de 2015 cuando comienza, al amparo de lo previsto en el artículo 39.2 de la Ley General de Subvenciones, el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años. Es decir, el dies a quo del plazo de prescripción es el 22 de mayo de 2015, fecha en que venció el plazo para presentar la justificación, pues no debemos obviar que hasta la finalización de dicho plazo el beneficiario puede completar la justificación.

3.- Falta de motivación de la resolución de reintegro.

Sostiene la recurrente que la precitada resolución no se halla debidamente motivada, y ello tiene una consecuencia inexorable en Derecho, cual es, la declaración de nulidad de la resolución de reintegro.

4.- Inexistencia de incumplimiento del art. 72 del Reglamento CE 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda del desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).

Sostiene el recurrente que no se ha producido una variación del carácter forestal del suelo, requisito establecido en el art. 72.1 a) y b) del Reglamento CE y tampoco ha habido incumplimiento del art. 28.8 de la Orden de 16 de marzo de 2012, y que por tanto se den los supuestos para que la Administración acuerde el reintegro.

5.- Nulidad de la resolución recurrida por vulnerar el derecho de defensa.

Sostiene que si el actor hubiera sido notificado e informado de la existencia de una serie de deficiencias, hubiera podido reaccionar justificando su inexistencia acreditando que efectivamente las mismas no concurrían, justificando en consecuencia que la subvención había sido destinada a la finalidad para la que se concedió y por tanto el motivo alegado por la Administración para declarar la procedencia del reintegro por cantidad de 73.520,04 euros hubiera sido rebatido en el trámite de audiencia.

6.- Vulneración del principio de proporcionalidad.

Alega el recurrente que este principio, exige una solución diferente a la perdida de la subvención, porque la conducta del beneficiario de la subvención evidencia una voluntad de cumplimiento y 28 porque la finalidad de la ayuda se ha cumplido, mediante el acometimiento del proyecto, que nadie ha cuestionado. En efecto, esta parte plantó a lo que se había comprometido, a consecuencia del clima seco, expresamente reconocido por la Administración tras la visita sobre de control sobre el terreno de octubre de 2015, las mismas se secaron en parte.

Termina suplicando el dictado de una sentencia estimatoria de la demanda en cuya virtud:

se declare la nulidad de la Resolución adoptada por la persona titular de la Dirección General de Política Forestal y Biodiversidad de la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul de la Junta de Andalucía, en virtud de la cual se desestima el Recurso de Reposición interpuesto por la actora contra la Resolución del procedimiento de Reintegro al amparo de la Orden de 16 de marzo de 2012, (Expediente NUM000) y en consecuencia declare que no ha lugar al reintegro del pago realizado

La Administración demandada se opuso a la demanda, defendiendo la plena conformidad a derecho de la resolución impugnada

QUINTO.- Sobre la caducidad del procedimiento.

El motivo de impugnación debe ser estimado y por ende el presente recurso contencioso-administrativo.

Dispone el art. 29.6 de la Orden de 16 de marzo de 2012 lo siguiente: "El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de doce meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo"

Por su parte el artículo 125.4 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, dispone : "El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de doce meses desde la fecha del acuerdo de iniciación".

Así mismo el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dispone: "El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo".

Si analizamos el expediente administrativo observamos lo siguiente:

Es el día 16 de abril de 2021, la fecha en que se dicta el acuerdo de incoación del procedimiento de reintegro sin que conste notificación personal al recurrente. Obra en el expediente administrativo dos intentos de notificación personal, el 28-4-2021, a las 12:00h en la siguiente dirección postal , DIRECCION001 Almería, y otro intento el 27-5-2021, en la misma dirección postal; en ambos intentos de notificación se hace constar "no retirado Lista." Se incumple claramente lo preceptuado en el art. 42.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece " 2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44"

El segundo intento de notificación del acuerdo de incoación del procedimiento de reintegro tiene lugar un mes después del primero, no en hora distinta dentro de los tres días siguientes al primero. Luego esa notificación no cumple lo preceptuado en el art. 42.2 de la Ley citada.

En el BOJA de 14-7-2021, y BOE de fecha 15-7-2021 se publica el acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro, concediendo al recurrente 15 días hábiles para alegaciones.

Posteriormente el 28-9-2021 se dicta resolución de reintegro por la Directora General de Medio Natural, Biodiversidad y Espacios Protegidos. Consta un intento de notificación al recurrente el 7-10-2021 a las 11:50 h en la dirección postal siguiente DIRECCION001 de Almería ,y otro intento en un domicilio distinto, concretamente en DIRECCION002 Almería, el día 28-10-2021 a las 10:28 h.

Otra vez se infringe el art. 42.2 de la Ley 39/2015, en este caso la resolución definitiva de reintegro tiene lugar en dos domicilios distintos y con 21 días de diferencia, infracción flagrante del precitado artículo con las consecuencias que después diremos.

Acto seguido tiene lugar la publicación a través del BOE de fecha 29-11-2021 de la precitada resolución de 28-9-2021

Pero a mayor abundamiento es la propia Administración, concretamente la Agencia Tributaria de Andalucía , la que resolviendo un recurso de reposición contra una providencia de apremio que trae su causa en la Resolución de reintegro de 28 de septiembre 2021 y de fecha 13 de julio de 2022 la que reconoce que , ninguno de esos dos domicilios es el domicilio fiscal del recurrente y que desde el 4 de abril de 2020 constaba a la Administración en la DIRECCION003 Almería, y en este domicilio se debería de haber intentado notificar la liquidación, antes de publicar el anuncio en el BOE (folios 251-254).

Es el día 29 de julio de 2022 cuando tiene lugar la notificación, en forma, al recurrente de la Resolución de reintegro de fecha 28-9-2021, combatida en reposición por el recurrente el 24-8-2022. Dicho recurso es resuelto expresamente el 4-11-2022.

La conclusión no es otra que se ha excedido en más de tres meses el plazo máximo de que disponía la Administración para dictar y notificar la resolución de reintegro.

Si el acuerdo de incoación se dictó el 16 de abril de 2021, la Administración, de acuerdo con la normativa citada disponía hasta el 16 de abril de 2022 para notificar la resolución de reintegro, y ello tiene lugar el 29 de julio de 2022, en consecuencia opera el instituto de la caducidad preconizada por la recurrente como primer motivo de impugnación.

En este mismo sentido se ha pronunciado esta Sala y Sección en sentencia STSJ, Contencioso sección 3 del 26 de junio de 2024 ( ROJ: STSJ AND 11127/2024 - ECLI:ES:TSJAND:2024:11127 ) rec. 1596/2021" SEGUNDO.-Pues bien, con fin expuesto y porque son los motivos de impugnación que en primer término trata de hacer valer la parte actora, nos detenemos en ese planteamiento por el que aduce que ha tenido lugar la prescripción de la acción de reintegro de la Administración, así como la caducidad de dicho procedimiento y, descartado el acogimiento de lo primero habida cuenta de lo establecido en el apartado 2.c) del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, pasamos al examen de segundo alegato, el que sí ha de tener una favorable acogida.

En efecto, es fundamental y así lo advierte la parte actora, lo expresado por la propia Administración en Informe emitido por la Secretaría General de Medio Ambiente, Agua y Cambio Climático que obra a los folios 575 y 576 del expediente administrativo, al decir que "Con fecha 13 de noviembre de 2020 se notifica Resolución de reintegro del expediente NUM001 correspondiente a SERFOSUR S.L. de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre . No habiéndose podido practicar la notificación personal y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre , se procede a practicar la notificación mediante anuncio publicado en el BOE, con fecha 4 de diciembre de 2020",situación esta que refiere que ha de ser examinada a la vista del folio 570 del expediente administrativo puesto en relación con el folio 577, resultando de los mismos que los intentos de notificación que en ese folio 570 se documentan se llevaron a efecto en el la DIRECCION001, y sobre ello, la Resolución de la Agencia Tributaria de Andalucía obrante al folio 577, estimatoria del recurso de reposición contra providencia de apremio, viene a expresar que, "La resolución sancionadora se intentó notificar en DIRECCION001 de Almería, con resultado de ausente. Ante tal resultado la Administración opta por la notificación por comparecencia por medio de anuncio publicado en el BOE. En la fecha en que se realiza la notificación y en la actualidad, el domicilio fiscal de la recurrente es DIRECCION004 de Padules de Almería, por lo que en aras de cumplir con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia, se debió intentar la notificación, al menos, en el domicilio fiscal de la recurrente que consta en el Censo Único Compartido de la base de datos consolidada de información censal obtenido por las Administraciones tributarias autonómicas y estatal, antes de acudir a la publicación en el BOE",lo que llevó a concluir en el sentido de declarar la invalidez de la providencia de apremio a causa de la ilegal notificación de la Resolución de reintegro.

TERCERO.-Entonces, ante tal situación, lo que corresponde solventar es si esos intentos de notificación hechos en una dirección incorrecta impidieron o no que operara la caducidad del procedimiento de reintegro y, sobre ello, no cabe más que dar una respuesta en sentido negativo, basada esencialmente en la imposibilidad de que en este caso se haya de estar a la ficción del artículo 40.4 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ("4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado"),no siendo tal precepto válido argumento para el rechazo de la caducidad que se alega.

Así, si ha quedado explicitado por la propia Administración decisora del recurso de reposición, en función del informe que le precedió, que el domicilio en los que se practicaron los intentos personales de notificación no se correspondía con el domicilio de la mercantil SERFOSUR, S.L., está claro que no se cumple el artículo 42.2 sobre la práctica ("en el domicilio del interesado")de la notificación en papel, con la repercusión que ello tiene en orden a la efectividad de esa ficción de "entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos",conclusión que es además la que se compagina con lo que al respecto del precitado artículo 40.4 viene estableciendo el Tribunal Supremo, puesto que, aun cuando mantiene el Alto Tribunal que "es suficiente y eficaz el único intento de notificación practicado en papel",también puntualiza que se ha de llevar a cabo" en el domicilio del interesado"(Sentencia nº 1756/2022, dictada el 23 de diciembre de 2022 por la Sección 3ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 2970/2021 ( Roj: STS 4850/2022 - ECLI:ES:TS:2022:4850 ),requisito que según hemos visto en modo alguno fue observado.

Consecuentemente, si no es posible entender que la Administración ha dado cumplimiento a su deber de notificar la Resolución de reintegro dentro del plazo máximo de doce meses de duración del procedimiento, porque realmente no ha podido operar artículo 40.4, no cabe más que atender de manera exclusiva a la notificación que tuvo lugar el 27.07.2021 (folio 591 y 592 del expediente administrativo), transcurrido así en exceso el plazo de caducidad que resulta de aplicación conforme al artículo 42.4 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones,del artículo 125.4 del Decreto Legislativo 1/2010 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, y del artículo 30.3 de la propia Orden de 21 de julio de 2011 reguladora de la subvención.

El presente recurso contencioso-administrativo ha de ser estimado."

Razones que avocan a la estimación del recurso contencioso-administrativo deducido anulando la Resolución impugnada.

SEXTO.-Costas procesales.

Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la condena en costas a la Administración demandada, si bien la Sala haciendo uso de la facultad prevista en el apartado 4 del precitado artículo limita su cuantía en 500 euros, por todos los conceptos, IVA en su caso, excluído.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente