Sentencia Contencioso-Administrativo 29/2026 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 367/2024 de 13 de febrero del 2026

PRIMERO.-Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto del Consejero de Cohesión Territorial, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga. (BON nº 197, 13 de septiembre de 2.024).

La parte demandante alega, en síntesis, los siguientes motivos del recurso:

1. Nulidad del acuerdo recurrido ya que se ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido: el Plan de Participación tramitado, con carácter previo, a la modificación, vulnera lo previsto en el art. 7 Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (falta de notificación a los propietarios afectados, identificación y notificación a los agentes sociales). No se ha identificado individualmente en la participación ciudadana a la Cooperativa demandante como interesada en la modificación, cuando se pretende la expropiación de un bien inmobiliario que fue recientemente mejorado, pues el propio Ayuntamiento le exigió acometer obra de adaptación al ornato público poco antes de dicha modificación.

Asimismo, y a mayor abundamiento, sostiene que la remisión que se hace al "plan obrante en el ayuntamiento"de la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica no es admisible, debiendo formar parte del plan de participación, como exige el antedicho artículo 7, puesto que no se posibilita el acceso a las exigibles previsiones de viabilidad y sostenibilidad económica.

2. Sostiene que la modificación impugnada clasifica como urbanas las parcelas en cuestión, sin que presenten los servicios urbanísticos mínimos legalmente exigibles y califica el suelo desagregado SG-UP (parcela 123) como "no consolidado", siendo incoherente a tal calificación que la ficha urbanística del ámbito refiera expresamente al artículo 188 del Decreto Foral Legislativo 1/2.017 previsto para la obtención de espacios dotacionales en suelo urbano consolidado.

3. Entiende que está injustificada la ampliación del suelo destinado a uso residencial y, por otra parte, considera que la única finalidad de la modificación impugnada es la obtención prioritaria del almacén de la Cooperativa, posibilitando su expropiación.

Alega también que, si bien la potestad de planeamiento es discrecional, ello no significa que esté exenta de límites y, en el caso de autos, la memoria de la modificación del PGOU impugnada no justifica con base en la necesidad de los vecinos de Zúñiga la prioridad demostrada por el Ayuntamiento para la obtención por medio de expropiación forzosa de la nave de la cooperativa demandante, desvinculándola del desarrollo de la UE-11. Zúñiga cuenta ya con una sala de usos múltiples al servicio de su escasa población (83 habitantes), que la actora considera suficiente. Tampoco se justifica esta necesidad en la memoria de la modificación. La memoria justifica la modificación en el abaratamiento de la dotación, sin embargo, dicha reutilización no se garantiza, puesto que se posibilita que el Ayuntamiento demuela la nave y la reconstruya modificando emplazamiento y volumen. Lo único que justifica la modificación impugnada es la expropiación de la nave desvinculando el espacio dotacional del desarrollo de la UE-11, sin justificar la urgente razón de interés general subyacente, lo que priva al acto de motivación, incurriendo así en arbitrariedad, proscrita por el artículo 9.3 de la vigente Constitución Española. Invoca en su favor el artículo 29.1, apartados d) y e) del Reglamento del Planeamiento. Todo ello convierte a la modificación en un acto nulo de pleno derecho.

4.- Falta la suficiente concreción del destino "multiuso" del equipamiento dotacional y, con ello, del uso pormenorizado que impide la fiscalización del interés general, afectando así a la seguridad jurídica contemplada en el artículo 9.3 de la C.E., en relación con los artículos 57.3 del Decreto Foral Legislativo 1/2017 y 93.1.d) del Reglamento de Planeamiento, lo que vicia de nulidad o de anulabilidad a la modificación impugnada.

5.- Igualmente vicia de nulidad a la modificación la imprecisión del destino dotacional a la hora de justificar cualificadamente la excepcional expropiación, dadas las circunstancias concurrentes en el caso, sin justificar que se dé circunstancia alguna que motive la existencia de dos salas multiuso.

6.- La memoria de viabilidad y sostenibilidad económica no analiza en términos realistas el coste de adecuación del almacén agrícola al uso dotacional pretendido, ni tampoco la actuación posibilitada de una nueva edificación dotacional de dos plantas y 10 metros de altura, ni el coste de equipación, ni el de mantenimiento. Todo ello supone que falta de valoración de la "sostenibilidad económica"de la dotación creada, con infracción de las previsiones del artículo 7.4 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, en cuanto al contenido mínimo del plan de participación.

7.- La modificación impugnada afecta al tramo urbano de la carretera local NA-7191, por lo que, conforme a los artículos 23 y 65 de la Ley Foral de Carreteras de Navarra, es preceptivo el informe del Departamento competente en carreteras como mecanismo de coordinación entre los planeamientos urbano y viario. No consta en el Expediente Administrativo (E.A.) informe respecto de las alineaciones previstas y que pudieran afectar al vial.

La Asesora Jurídico-Letrada del Gobierno de Navarra se opone a la demanda aclarando, en primer lugar, que la orden foral recurrida supone la aprobación definitiva de la modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga, relativa a la creación de un nuevo sistema General de Uso Polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga.

Delimitado el objeto, defiende que en este caso la modificación del Plan Municipal impugnada no requiere un proceso de Participación Ciudadana instrumentado mediante un Plan de Participación (art. 7 del DF Legislativo 1/2017) dado que no plantea actuaciones de nueva urbanización. En todo caso la modificación se sometió a un periodo de exposición pública, (art. 7.2 del DF Legislativo 1/2017), trámite en el que la recurrente pudo realizar alegaciones que, de hecho, realizó.

Igualmente, aparece debidamente justificada en la memoria la viabilidad y sostenibilidad de la actuación que, además, beneficia a la actora, porque los dueños de la UE-11 ven sensiblemente reducidas las cargas de cesiones y demoliciones que actualmente pesan sobre la unidad.

En segundo lugar y con respecto a la clasificación de las parcelas incluidas en la UE-11 como suelo urbano y, por el contrario, que el suelo desagregado SG-UP sea clasificado como no consolidado, esta parte defiende que la modificación impugnada no introduce a este respecto ninguna modificación. Así, el Plan Municipal de Zúñiga de 2.003 ya diseñaba la UE-11 como suelo urbano no consolidado, declarando fuera de ordenación absoluta el edificio sito en la parcela 123 del polígono 1, propiedad de la actora. Por otra parte, el suelo desagregado SG-UP está clasificado como "suelo urbano"y categorizado como "consolidado"De ahí que le corresponda la referencia al artículo 188 del Decreto Foral Ley 1/2017. Concluye señalando que la clasificación es correcta.

En tercer lugar, contesta a la afección del principio de desarrollo sostenible y a la falta de justificación de interés general. Alude, para empezar, al "ius variandi"que asiste al Ayuntamiento en la ordenación para conseguir los fines del Plan Municipal. En el caso de autos, la obtención, por otra vía de un suelo que hubiera obtenido por cesión urbanística en el caso del desarrollo normal, en tiempo y forma, de la unidad pergeñada y, por tanto, justificada, por el Plan Municipal de 2.003. Dicho cambio, además, reducir de forma notable las cargas soportadas por la UE-11, favoreciendo sus posibilidades de desarrollo. En conclusión, la modificación se justifica en el interés legal de la misma, como se deduce de la memoria del expediente.

En cuarto lugar, por lo que hace a la falta de concreción del destino multiuso del equipamiento dotacional, en la ficha del SG-UP se establece como uso característico el dotacional de uso polivalente, de manera que la parcela queda calificada para uso público y adscrita al dominio público del suelo, correspondiendo al Ayuntamiento establecer en cada momento el uso dotacional más adecuado y útil para la población, remitiéndose al artículo 55 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, que no señala los usos específicos y concretos de los equipamientos.

En quinto lugar y por lo que atañe a la imprecisión del destino dotacional, el TRLFOTU no exige la concreción de los usos dotacionales y de las razones que llevan a la regulación de esta manera. En cualquier caso, ya se señala en la memoria el destino. Insiste en el beneficio que la modificación supone para la recurrente, puesto que se ha eliminado la declaración de fuera de ordenación del edificio sito en la parcela 123 del polígono 1 y que conllevaba el derribo del mismo. Señala también que las reservas dotacionales exigidas por la ley tienen carácter de mínimos.

En cuanto a la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica, sexto motivo de recurso, se opone al mismo. La Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica contempla en su punto 7.5, la modificación en términos de rentabilidad, de gastos de conservación para la Hacienda Local, de equilibro entre beneficios y cargas para los propietarios, presenta un estudio comparado de aprovechamiento temporal y la capacidad pública necesaria para llevar a cabo el planeamiento. Así, es claramente suficiente, adecuada y proporcional a la entidad y específica finalidad de la modificación.

Insiste, nuevamente, en la escasa entidad de la modificación impugnada.

Por último, y por lo que toca a la afección de la carretera local NA-7191, no es preceptivo el informe del Departamento en materia de carreteras. La citada carretera deja de ser competencia del Departamento desde el momento en que entra en el suelo urbano de la localidad de manera que, como el ámbito de la modificación linda en su totalidad con el tramo urbano de la vía, no es preceptivo el informe y, en consecuencia, la Orden Foral recurrida no vulnera lo dispuesto en los artículos 23 y 65 de la Ley Foral de Carreteras de Navarra.

SEGUNDO.-Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso-administrativo, a la vista de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en este procedimiento judicial:

1º- A los folios 5 y siguientes del E.A. consta la memoria del expediente de modificación estructurante en la UE-11 del Plan Municipal de Zúñiga, promovida por dicho Ayuntamiento. En dicha memoria se hace constar que, no habiéndose tramitado inicialmente un proceso de participación ciudadana y tratándose de una modificación estructurante por cuanto afectaba a la creación de un nuevo Sistema General, fue preciso modificar el documento inicial y reiniciar el proceso de participación ciudadana.

2º.- Al folio 11 y siguientes del E.A. consta la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica de la modificación, que traemos aquí por su indudable interés y que dice; "7.4.- Justificación del tipo de actuación.- 7.5.- Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica (art. 58.5.f):

a) Rentabilidad.- Dado que la cesión para usos dotacionales en la unidad de desarrollo residencial es mucho menor a la precedente, que los costes de demolición se reducen considerablemente al no declararse fuera de ordenación el actual almacén situado en la parcela 123 y al asignarle un uso y sistema de actuación diferente que no lo vincula con la actual unidad, que se hace coincidir la delimitación de la unidad con el límite catastral de suelo urbano, eliminando el reparto de costes y aprovechamientos con las parcelas 472 y 123, que se mantiene el aprovechamiento respecto del precedente, se mejora ostensiblemente la viabilidad económica.

Así mismo, al reducir la inversión municipal desde la construcción de un edificio nuevo de 18x36=648m2., estimada en 324.000€ a que se quede en la obtención del almacén (Valor actual de mercado inferior al 50% del coste de construcción a nuevo de un edificio de 282m2. + rehabilitación, estimada en 141.000€) por tanto muy inferior al coste de ejecución de un nuevo frontón la propuesta reduce significativamente el esfuerzo municipal, al tiempo que optimiza los recursos económicos y patrimoniales en línea con el aprovechamiento del actual patrimonio

edificado, que sintoniza con el ahorro energético necesario.

b) adecuación a los límites del deber legal de conservación.-

Al no plantearse nuevas calles distintas de las previstas en el plan, la conservación de las calles, su limpieza, coste de alumbrado, y posible reposición de pavimentos, etc., no se aumentan los costes para el ayuntamiento, por lo que está demostrada su viabilidad económica para la administración, que obtendrá con ello nueva contribución urbana de las viviendas ejecutadas, así como las tasas de licencia de obras, etc.

c) Equilibrio entre beneficios y cargas para los propietarios.-

Al haber menos cargas, que las ya previstas en el plan, el equilibrio queda mejorado y demostrado.

d) Estudio comparado de los aprovechamientos urbanísticos existentes y de los propuestos.-

No se modifica el aprovechamiento. (el aumento del nº. de viviendas no se considera incremento del aprovechamiento ya que no genera mejores expectativas de rentabilidad en la venta que las actuales porque cualquier valoración del aprovechamiento urbanístico de suelo urbano construido en esa zona no depende de la dimensión de la vivienda, cuyo incremento de coste por m2. Al tener más instalaciones, se equilibra con el mayor valor en venta de la misma.

e) Análisis de la inversión y horizonte temporal.-

No hay otra inversión privada para desarrollar la actuación que la elaboración de proyecto de reparcelación y urbanización, demolición de los elementos fuera de ordenación (casetas agrícolas existentes) previstas en la ordenación vigente y en el art. 46 de la normativa urbanística general del Plan Municipal. Dicha gestión será realizada por los propietarios del suelo de la unidad en los próximos años, o en su defecto a iniciativa del ayuntamiento, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el citado artículo.

Por otro lado la gestión del nuevo sistema general, dependerá de la iniciativa municipal, sin depender de la voluntad o necesidad de los propietarios del resto de la actual unidad.

f) Capacidad pública necesaria.-

Como resultado de la modificación se libera un espacio para sistema general de uso dotacional polivalente, que requerirá de la actuación municipal para su adquisición por el procedimiento que se estime, modificación si procede de sus elementos construidos y no construidos, etc., El consistorio establecerá las vías de financiación correspondientes, recogidas en los presupuestos de inversiones de períodos futuros.

En el resto de la unidad que se modifica, al no existir a priori financiación pública, no tiene objeto su análisis. El impacto en las haciendas públicas es positivo ya que se mejoran las condiciones de desarrollo de la unidad, y se ha analizado más arriba."

3º.- A los folios 16 y siguientes del E.A. consta el Plan de Participación Ciudadana seguido para la modificación que aquí se impugna.

4º.- A los folios 44 a 48 del E.A. constan las alegaciones de la Cooperativa Santa María de Zúñiga

5º- Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zúñiga de 10 de mayo de 2023 se produce la aprobación inicial de la modificación del Plan Municipal.

6º- Obra en los Folios 131 y ss. el informe global del Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos de Gobierno de Navarra para la aprobación definitiva en el que se concluye que, a la vista de las consideraciones anteriores, con alguna subsanación, procede la aprobación definitiva del instrumento urbanístico de referencia. Realizadas las oportunas subsanaciones, a los folios 272 a 280 del E.A. consta el informe técnico del departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, que propuso la aprobación definitiva de la repetida modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga.

5º- Por Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto, del Consejero de Cohesión Territorial, se aprobó definitivamente la Modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo Sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga (BON nº 187, 13 de septiembre de 2024) folios 282 a 284 del E.A.

TERCERO.-Sobre el procedimiento de Participación ciudadana.

La parte actora alega, en primer lugar, la nulidad del expediente porque si bien se realizó un proceso de Participación Ciudadana, no fue notificado personalmente ni al recurrente, ni a ninguno de los propietarios del Sector, a pesar de ser ciudadanos interesados. Tampoco consta notificación personal para la sesión informativa convocada. Señala que la actora, a quién se pretende expropiar la nave de la parcela 123, es interesada en los términos del artículo 4 de la Ley 39/2.015, de uno de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que supone vulneración del artículo 7 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.

El Gobierno de Navarra, se opone y alega que la actora pudo formular y presentó las alegaciones que tuvo por convenientes como consta en el E.A. a los folios 49 a 57. Asimismo, no existe obligación de realizar un plan de participación ciudadana, dado el concreto objeto de la modificación, puesto que no implica actuaciones de nueva urbanización. Por otra parte, si bien no está aludida la actora de forma particular e individualizada, sí está incluida entre los interesados "vecinos del municipio en general".

Bien, como sabemos, el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo recoge dentro del Título Preliminar. "Objeto y Finalidades de la Ley Foral",en el art. 7 la participación ciudadana y señala que: "1. Las Administraciones públicas procurarán que la actividad de ordenación del territorio y urbanismo se desarrolle conforme a las necesidades y aspiraciones de la sociedad de la Comunidad Foral de Navarra, del presente y del futuro, promoviendo un desarrollo territorial y urbanístico sostenible, suscitando la más amplia participación ciudadana y garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses.

2. En todo caso, cualquiera de los instrumentos de ordenación territorial o urbanísticos contemplados en esta ley foral será sometido a un período no menor de veinte días de participación ciudadana, mediante la exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, previamente a su aprobación definitiva.

3. Los instrumentos de ordenación territorial previstos en el artículo 28.1, los Planes Generales Municipales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes Especiales de Actuación Urbana, así como las modificaciones de planeamiento que planteen actuaciones de nueva urbanización contarán con la participación real y efectiva de la ciudadanía en su elaboración y revisión de conformidad con los principios y derechos establecidos en el Título IV de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, mediante un proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.

4. El proceso de participación se instrumentará mediante un plan de participación que deberá contener al menos: la identificación de los agentes sociales y ciudadanos interesados por el planeamiento; resúmenes de las propuestas de ordenación más importantes para facilitar la difusión y comprensión ciudadana; la Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica; la metodología y herramientas de difusión y participación, que incluirán tanto sistemas de participación on- line como sesiones explicativas sobre el contenido de la ordenación futura y de las alternativas valoradas; y finalmente, las conclusiones valoradas del proceso de participación desarrollado".

Como dijimos en la Sentencia dictada en el Procedimiento ordinario 109/2022, 80/2023, de 28/03/2023 ( Roj:STSJ NA 260/2023 - ECLI:ES:TSJNA:2023:260) "En el precepto se destaca la importancia del proceso de participación ciudadana garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses y recoge dos formas de participación ciudadana en la actividad de ordenación del territorio y urbanismo:

1.- La exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, dentro del procedimiento y previamente a su aprobación definitiva.

2.- El proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.

Estas dos formas de participación cumplen la misma finalidad de garantizar los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses en la actuación urbanística, pero no son intercambiables entre sí, sino que la Ley establece en el articulado de la Ley en qué procedimientos es exigible una u otra.

Así, respecto a las modificaciones de los planeamientos sólo irán precedidas de Plan de Participación cuando introduzcan actuaciones de nueva urbanización.

(...)

A la vista de lo expuesto, es preciso recordar que lo relevante para que sea preceptiva la elaboración de un Plan de Participación cuando se tramita una Modificación del Planeamiento no es el tipo de modificación que se introduzca, si estructurante o pormenorizada, sino si conlleva o no actuaciones de nueva urbanización, es decir de obra nueva.

Y lo cierto es que en este caso no se prevé ninguna de ellas...

(...)

... no era necesario Plan de Participación si bien y en aras de una mayor garantía de los derechos de la ciudadanía, el Ayuntamiento de Pamplona aceptó realizarlo y se completó. Ahora bien, a efectos de lo aquí discutido, esa falta de preceptividad del indicado proceso va suponer, como primera consecuencia, que una eventual irregularidad en su tramitación no puede conllevar la nulidad de lo actuado como pretende el actor. Y así, deviene irrelevante, porque el Plan de participación no era necesario, que no fuera identificado como agente afectado por la modificación y que no fuera notificado personalmente"

Pues bien, en el presente asunto, del expediente administrativo no se desprende la necesidad del plan de participación, puesto que ninguna actuación de urbanización se lleva a cabo. La actuación ya estaba prevista en el Plan Municipal de 2.003 y se limita a la obtención de un sistema general de usos múltiples, la modificación de la actual unidad y del uso dotacional de parte del solar P1 para destinarlo a usos múltiples, el reajuste de los límites de la unidad y de los solares resultantes y las alineaciones interiores y exteriores y tampoco se incrementa la edificabilidad, como resulta de la memoria. El informe de la ORVE, al folio 68 del E.A. descarta que el repetido proceso de participación ciudadana sea legalmente exigible por lo ya dicho si bien, puesto que se había llevado a cabo, debería incluir las conclusiones del mismo, como así se ha hecho. También se descarta su necesidad en el Informe técnico emitido por el Departamento de Cohesión Territorial, folio 136 del E.A. donde se dice "A pesar de que la modificación no plantea actuaciones de nueva urbanización y de conformidad con el artículo 7.3 del TRLFOTU, el proceso de participación no sería obligatorio, se ha realizado y se incluye entre la documentación aportada. Tras dicho proceso se adoptó el correspondiente acuerdo municipal de aprobación inicial."

Vemos, por tanto, en aplicación de la anterior doctrina que, no llevándose a cabo nuevas obras de urbanización en la modificación impugnada, el proceso de participación ciudadana no es preceptivo. Por otra parte, hemos de tener en cuenta que a los folios 43 y siguientes del E.A. constan las alegaciones a la modificación llevadas a cabo por la actora por lo que ninguna indefensión material ha padecido.

Así las cosas, de este motivo de recurso debe desestimarse.

CUARTO.-Sobre la clasificación de las parcelas de la UE-11 y la parcela 123.

En segundo lugar, la recurrente entiende que la Orden Foral impugnada califica como suelo "urbano no consolidado" las parcelas de la UE-11 y que se califica el suelo desagregado SG-UP como "no consolidado" sin que se prevean actuaciones de renovación o reforma de urbanización y actuaciones de equidistribución que justificaran dicha categoría.

Pues bien, de acuerdo con el Plan Municipal de Zúñiga, en concreto la ficha urbanística UE-11, nos encontramos con un suelo urbano, con uso característico residencial, donde la parcela identificada como P1 como se destina a dotación. (folio 20 del E.A.) la ficha urbanística de la UE-11 modificada también clasifica el suelo como urbano, identifica la P1 como de uso dotacional (folio 29 del E.A.). Por otra parte, la ficha urbanística SG-UP clasifica el suelo como urbano, con uso característico dotacional polivalente.

La parte actora, sin embargo, no tiene en cuenta que la Orden Foral recurrida no introduce ningún cambio en esta cuestión. Ya el Plan Municipal de Zúñiga de 2.003 clasificaba la UE-11 como suelo urbano no consolidado, y de la misma manera el suelo identificado como SG-UP, como resulta del plano de clasificación del suelo y delimitación de unidades de ejecución, ordenación vigente que obra al folio 25 del E.A., sin que sea objeto de la Litis la cuestión relativa a si la parcela 123 es suelo urbano consolidado o no consolidado.

La actora, igualmente, pudo promover contra el Plan Municipal la oportuna impugnación en tiempo y forma.

Si la parte actora pretende modificar la situación básica del suelo correspondiente a las parcelas antedichas, habrá de promover la modificación expresamente a través del oportuno expediente, pero no mediante una concreta modificación de alcance limitado. Así lo hemos dicho en la sentencia citada más arriba "no puede la recurrente cuestionar a través del recurso sobre la Orden Foral 177E/2021, aspectos del Plan Municipal que han quedado al margen de la modificación. En este sentido si entiende que procede modificar la situación básica del suelo referente a su parcela DIRECCION000 que aparece como urbanizable en el Plan, lo que debe hacer es promover él expresamente la modificación y en ese expediente será donde se decidirá si es posible o no pero lo que no puede es, a través de la impugnación de esta concreta modificación que tiene un alcance totalmente limitado, entrar a cuestionar aspectos del Plan Municipal que no se han alterado. Por ello este motivo de recurso también ha de ser desestimado, y sin que proceda entrar a analizar en esta sentencia si efectivamente el suelo está en situación de urbanizado como se señala en el Informe de situación aportado con la demanda o si tal situación fáctica obedece, como defiende el Ayuntamiento de Pamplona, a la parcial ejecución del proyecto de urbanización del sector, que todavía no habría concluido, lo que impediría, en tanto no se ejecuten todas las obras y se proceda a la liquidación definitiva de cargas, entender que se trata de un suelo urbanizado en el sentido del artículo 90.1.a de la LF OTU , por ser una cuestión ajena a las concretas disposiciones de la Orden Foral aquí impugnada."

QUINTO.-Sobre la arbitrariedad de la modificación impugnada

Sostiene la recurrente que no existe una verdadera motivación en la modificación impugnada y que, por ello, deviene arbitraria, puesto que, en su sentir, la única razón para ella es obtener la expropiación del almacén agrícola propiedad de la sociedad actora.

La Administración planificadora puede modificar el instrumento con la finalidad de acomodarlo a las circunstancias económicas o temporales, o de cualquier otra índole en la forma que sea preciso para conseguir su finalidad, que no es otra que llevarse a efecto pues, de lo contrario, se convierte en un simple dibujo y se frustra su finalidad. Es lo que se denomina "Ius variandi"del cual nos hemos ocupado, entre otras, en la Sentencia dictada en el rollo de apelación 378/2.025, nº 14/2.026, de 14 de enero ( ROJ:STSJ NA 52/2026 - ECLI:ES:TSJNA:2026:52 ),fundamento de derecho sexto, donde dijimos, con cita de anterior doctrina de la Sala: "(...) en cuanto al ius variandide la corporación municipal en materia de urbanismo y, en relación con esta cuestión puede citarse la STS de 21-10-2020 (Roj: STS 3319/2020- ECLI:ES:TS:2020:3319)Nº de Recurso: 6895/2018 Ponente: Rafael Fernandez Valverde en la que se recoge una consolidada doctrina sobre las potestades de planeamientourbanístico y señala que: "en la STS de 12 de diciembre de 2014 (ECLI:ES: TS:2014: 5164 , RC 3058/2012) ---recordando las anteriores SSTS de 30 de octubre de 2013 (RC 2258/2010 ), 26 de julio de 2006 (RC 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (RC 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (RC 10055/2004 ), entre otras---, hemos insistido, en lo siguiente: "Las potestades de planeamientourbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal".

Más en concreto, en la STS de 20 de abril de 2011 (ECLI:ES:TS:2011: 2284, RC 1735/2007) declaramos: La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento.Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamientoincluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del " ius variandi"no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover las decisiones del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE ". (...) Tales actuaciones requieren, de una parte, de contundencia y transparencia en la explicación y motivación de los cambios que se realizan, y, de otra, que en tales actuaciones de modificación y cambio no puede existir otra finalidad que la conseguir "con objetividad los intereses generales", de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Constitución ".

Pues bien, en el caso que nos ocupa, del expediente administrativo se desprende que la modificación, por más que la actora discrepe con ella, está motivada. Hemos de tener en cuenta que el Plan Municipal tiene fecha de 2.003, sin que se haya ejecutado y que la finalidad de la modificación es poder llevarlo a efecto. Tampoco existe desconexión con la realidad de la localidad, antes al contrario. Por todo ello, el motivo ha de ser desestimado.

SEXTO.-Sobre la falta de concreción e imprecisión del uso del equipamiento dotacional.

Alega la actora que no se concreta el uso del equipamiento dotacional. Este extremo aparece regulado en el artículo 55 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, que dispone; "1. El instrumento de planeamiento correspondiente definirá, con carácter general y de mínimos,los espacios que han de destinarse a equipamientos comunitarios, parques, jardines y espacios públicos singulares, así como a instalaciones para la depuración de aguas urbanas, y el resto de infraestructuras necesarias para garantizar los adecuados servicios del conjunto de la población.

(...)

7. En suelo urbano en el que se prevean actuaciones de dotación o de renovación o reforma de la urbanización, las determinaciones previstas en este artículo tienen carácter general y de referencia obligada si bien los instrumentos de planeamiento que tienen por objeto su desarrollo pueden ajustarlas al ámbito de actuación, de forma razonada y ponderada, en atención a las necesidades colectivas que se detecten y respondiendo en todo caso a criterios de calidad urbana funcional del mismo."

Es decir, la ley no exige ninguna concreción, y, por otra parte, al folio 134 del E.A., dentro del informe técnico, en el apartado 5. "consideraciones", 5.2. "Adecuación urbanística" se explica la motivación de la modificación y se hace constar que " se ha planteado por el ayuntamiento la posibilidad de que el proyectado frontón (de imposible ejecución dadas las posibilidades económicas del ayuntamiento) sea sustituido por el uso de otro edificio ya existente en la unidad, al que se puedan dar uso polivalente, de forma que a los actuales dueños de la unidad (incluidos los propietarios del edificio existente) se les reducirían sensiblemente las cargas de cesiones y demoliciones que actualmente tiene la unidad y la inversión municipal para obtener el edificio dotacional sería mucho menor, y por tanto asumible por el consistorio"considerándose que la modificación estaba justificada, habiendo aportado razones objetivas, técnicas y urbanísticas, por lo que el motivo de recurso ha de desestimarse. Otra cosa es la posible impugnación que pueda llevar a cabo la actora cuando la modificación se lleve, efectivamente, a cabo.

SÉPTIMO.-Sobre la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica.

A este respecto, acudiremos a la doctrina de esta Sala. Así, la Sentencia de 24 de julio de 2.024, Procedimiento Ordinario 166/2.023, nº 219/2.024 ( Roj: STSJ NA 464/2024 - ECLI:ES:TSJNA:2024:464) fundamento de derecho séptimo " como señala la parte actora la viabilidad económica de la ordenación del ámbito es condición necesaria de su validez por exigencias del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad ( art.9.3 CE ) Si nos atenemos a la normativa de aplicación, tenemos que artículo 61.5 del TRLFOTU, éstos contendrán: a) La especificación y justificación del tipo o tipos de actuación que desarrollan. b) La Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica prevista en el artículo 58.5.f) de esta Ley foral . El referido artículo 58.5.f) dispone expresamente que los Planes Urbanísticos Municipales incorporarán Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica, entendida como la justificación de la viabilidad económica de las operaciones urbanísticas previstas en el Plan y su impacto en las haciendas públicas. Decir también que, en orden a la exigencia mencionada, se puede distinguir entre la exigencia formal y de su contenido, en el presente caso dados los términos en que debaten las partes litigantes, no se niega el cumplimiento de la exigencia formal, sino de contenido. Nos remitimos a lo ya dicho por esta Sala en la sentencia dictada en el rca 112 /2022 , ya transcrita y asimismo traeremos a colación STS 205/2021, 16 de febrero de 2021 que analiza el art. 22 de la vigente Ley de Suelo que distingue la memoria de viabilidad económica y la de sostenibilidad económica. "Por lo demás y desde la perspectiva de la ley estatal, el artículo 22 del TRLS de 2015, en sus apartados 4º y 5º, referidos, como todo el precepto, a la sostenibilidad del suelo urbano; cuestión de indudable relevancia en el ámbito urbanístico por cuanto el proceso de transformación urbanística supone la existencia de una serie de servicios cuya financiación debe estar prevista por el planificador, así como garantizado su mantenimiento.

Se establece en el primero de los mencionados párrafos del precepto citado. "4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos." Por su parte, el párrafo 5º, excluidos los subapartados a) a e), declarados inconstitucionalidad, como ya se dijo, tiene la siguiente redacción: "5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos." Como vemos, la exigencia en uno y otro párrafo no son coincidentes, porque así como el primero hace referencia a un informe o memoria de sostenibilidad económica; el segundo se refiere a una memoria de viabilidad económica, que era lo que se establecía en la Ley de 2013. El contenido asignado por la legislación básica a la memoria de viabilidad cabe concluir que, como se corresponde con su significado y finalidad, lo que se pretende con la misma no es otra cosa que establecer las perspectiva de que la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta --no se olvide que se trata de mejora del suelo ya urbanizado-- no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros. Pues bien, sentado el alcance la exigencia de estos documentos de contenido económico que impone el artículo 22 del TRLS de 2015, es obligado hacer referencia a la jurisprudencia que ha tenido necesidad de pronunciarse al respecto; si bien teniendo en cuenta que, por su aspecto temporal, generalmente está referida a supuestos de informe de sostenibilidad y no de viabilidad. Y así, debemos citar la sentencia de esta Sala Tercera ya antes reseñada 460/2020 , en la que se hace un análisis de la jurisprudencia, que había quedado reiteradamente recogida en tres sentencias dictadas en el año 2018, en concreto, 229/2018, de 15 de febrero ; 952/2018, de 7 de junio y 1467/2018, de 4 de octubre; dictadas en los recursos 3174/2016 ; 692/2017 y 3569/2017 ( ECLI: ES:TS:2018:545 ;2175 y 3394).

Pues bien, en base a esa jurisprudencia cabe concluir no solo en la necesidad del estudio económico financiero, para todo tipo de planes, teniendo un alcance más mitigados en el planeamiento de desarrollo (sentencia 229, antes citada), sino que su ausencia vicia de nulidad de pleno derecho el plan en el que se omita dicha exigencia. No obstante, lo que interesa destacar, por estar en el debate de autos, es que "no es lo mismo imputar que el estudio económico es insuficiente y poco justificado, que sostener que el planeamiento es inviable económicamente. Tal matiz diferenciador, parece olvidar que, con carácter general, la consecuencia de la falta de justificación económica del Plan conlleva que su viabilidad económica carezca del necesario soporte para hacer viable su ejecución... la viabilidad económica que se trata de hacer patente con ese documento no sólo debe existir como documento esencial de planeamiento urbanístico sino que quien lo impugne tiene la carga de probar su improcedencia económica en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico y sin olvidar el grado de pormenorización que debe darse por conocido cuando de planeamiento general se pasa a planeamiento especial o parcial y sin perjuicio de las más precisas y pormenorizadas valoraciones que procede actuar en sede de gestión urbanística...". Debe destacarse, en ese sentido probatorio, el exhaustivo examen que se hace en la sentencia 229/2018 , dado el debate que se suscitaba conforme al modelo casacional por el que se tramitaba el recurso. Pues bien, ese largo razonamiento aboca al examen de los reproches que se hacen por las partes recurrentes a la decisión adoptada por la Sala de instancia que, recordémoslo, considera que en el caso de autos se vulnera la exigencia del mencionado artículo 22.5ºdel TRLS, tras la valoración de la memoria económica de sostenibilidad obrante en el expediente (artículo 22.4º). Y en ese sentido, tras un tan exhaustivo como certero examen de su contenido y de los informes periciales que lo valoran, declara, en síntesis, que en la misma "no se contiene una memoria que asegure la viabilidad económica del PPRI, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación ( punto 5 del citado artículo 22 del RDL 7/2015 )." Es decir, que lo obrante no es propiamente una memoria de viabilidad, sino una memoria informe de sostenibilidad, con un contenido que no iguala a los exigidos para aquella.".

También se dijo en esa sentencia que "En fin en «el Estudio Económico Financiero, exigible en cualquier tipo de planeamiento, no requiere la expresión de cantidades precisas y concretos, pero sí se requiere que se colmen dos extremos bien significativos: 1. a) Que el Estudio contenga las previsiones del capital preciso exigido para el desarrollo del Plan; y, 2. b) Que el Estudio contenga la indicación de las fuentes de financiación de las actuaciones a desarrollar.

Esto es, que lo que se requiere -contemplando siempre el caso concreto de que se trate- es una evaluación económica, lógica y ponderada, de las actuaciones a desarrollar sin necesidad de proceder a la especificación, por ejemplo, de las concretas indemnizaciones Con carácter general, puede afirmarse que cuando exista un Estudio Económico Financiero con la información expresada y se alegue, no obstante, por la parte recurrente el error o insuficiencia de las afirmaciones contenidas en el informe para justificar la «viabilidad de la actuación», en principio, recae sobre dicha parte la carga de acreditar dicha inviabilidad económica [véase STS 11-10-16 (rec casación 2737/15 ) -EDJ 2016/185845-].No obstante, esta afirmación debe ser matizada, puesto que, como declara la STS 11-2-16 (rec casación 1576/14 ) -EDJ 2016/9698-, debe rechazarse que la carga de la prueba de acreditar la inviabilidad económica recaiga por entero en la parte recurrente, eximiendo de cualquier actividad probatoria a la Administración, tesis que se ve confirmada en la STS 18-6-15 (rec casación 2677/13 ) -EDJ 2015/117068-; de modo que, satisfecha por la Administración la carga de aportar al plan el estudio correspondiente, deben valorarse las pruebas practicadas, entre las que encuentra singular protagonismo la prueba pericial, a fin de constatar si las pruebas aportadas por la parte recurrente resultan o no insuficientes para enervar las conclusiones que las actuaciones de la Administración llevan a alcanzar. Puede ocurrir que la mera lectura del estudio económico y financiero que contiene el Plan revele, de forma evidente, la insuficiencia de sus previsiones económicas para atender las necesidades de gasto e inversión que el desarrollo del plan comporta y que podrían quedar frustradas si no se cuenta con un cálculo mínimamente preciso y fiable de las fuentes de financiación y del detalle de los gastos -y su ritmo de asunción y compromiso- que para las arcas públicas representaría la puesta en marcha del Plan. En este caso no haría falta actividad probatoria alguna desplegada por la parte recurrente para corroborar la insuficiencia del mencionado estudio económico-financiero."

En conclusión, lo cierto es que motivación existe y se justifica la viabilidad económica de la modificación, como también resulta igualmente de la documentación remitida a solicitud de la administración foral por el Secretario del Ayuntamiento de Zúñiga y que consta en los autos. Abunda en la justificación de la obra en cuestión el certificado del mismo Secretario-Interventor del contenido del historial de mensajes recibidos y relativos al uso de la sala multiusos y del que se desprende el uso frecuente de la sala multiusos que está en funcionamiento. Todo ello por más que la actora presente prueba pericial que sostiene lo contrario. Como en el caso anterior, en el momento de ejecutarse la modificación podrá impugnarla si la considera perjudicial y contraria a derecho.

OCTAVO.-Sobre la afección de la carretera NA-7191 el informe del Departamento competente en materia de carreteras.

Sostiene, por último, la actora que falta la autorización del Departamento competente en materia de carreteras.

Hemos de acudir, pues a la legislación en la materia, que es la Ley Foral 5//2.007, de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra cuyo artículo 23, "Coordinación con el planeamiento urbanístico" dispone; "1. En los supuestos de redacción, modificación o revisión del planeamiento urbanístico o de tramitación de una nueva actuación urbanística que afecte a la Red de Carreteras de Navarra o a actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras, el Departamento competente en materia de carreteras deberá informar conforme a lo establecido en la normativa urbanística.

2. En los casos de redacción, modificación o revisión del planeamiento urbanístico:

a) Se deberán incorporar al mismo las actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras de Navarra que afecten a dicho planeamiento y que se encuentre desarrolladas y aprobadas a nivel de estudio informativo o de proyecto de construcción.

b) En el supuesto de actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras sobre las que no se haya producido ninguna aprobación administrativa, se incluirán en el planeamiento urbanístico las reservas de espacio correspondientes a los trazados de las alternativas técnicamente posibles. En su caso el promotor podrá tramitar el correspondiente estudio informativo de la actuación correspondiente al Plan Director de Carreteras, con el procedimiento previsto en la presente Ley Foral, para que una vez aprobado dicho estudio informativo se incorporen sus determinaciones al planeamiento urbanístico.".

El título V, dedicado a los tramos urbanos y travesías de carreteras regula esta materia en los artículos 63 a 69 y, para lo que hace al caso, traeremos los artículos 63 a 66 "Artículo 63. Concepto.

A los efectos de esta Ley Foral tramo urbano de una carretera es aquel que discurre por, o colinda con, suelo clasificado como urbano en el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico municipal.

Artículo 64. Competencias.

1. En los tramos urbanos de las carreteras las entidades locales serán las competentes para el otorgamiento de las autorizaciones y el ejercicio de la potestad sancionadora, excepto en los supuestos de actuaciones que afecten a la realidad física de la calzada o del resto de la explanación de la carretera en los que la competencia corresponderá al Departamento de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra competente en materia de carreteras.

2. En los tramos de carreteras que colinden en una sola de sus márgenes con suelo clasificado como urbano en el planeamiento urbanístico, las entidades locales serán competentes para las actuaciones referidas a dicha margen, correspondiendo al Departamento competente en materia de carreteras lo referido a la margen contraria de esa misma carretera.

Artículo 65. Alineación de las construcciones.

1. La alineación de las construcciones en los tramos urbanos de las carreteras se determinará en el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico municipal, previo informe del Departamento competente en materia de carreteras conforme a lo dispuesto en la normativa urbanística.

2. En el informe que a los efectos previstos en el apartado anterior elabore el citado Departamento podrán fijarse, de forma motivada, unas distancias inferiores a las que prevé esta Ley Foral con carácter general para la línea de edificación de las carreteras, valorando la existencia de edificaciones continuadas preexistentes, así como la concurrencia de razones técnicas, socioeconómicas o de orografía del terreno que puedan aconsejar la reducción.

CAPÍTULO II. Travesías

Artículo 66. Concepto.

1. A los efectos de la presente Ley Foral se considera travesía a la parte del tramo urbano de una carretera en el que, al menos en uno de sus dos márgenes, existan edificaciones consolidadas que formen parte del entramado urbano de la localidad.

2. En el caso de que la carretera de acceso a la localidad no tenga continuidad, se considera que dicha carretera finaliza a la entrada del casco urbano. En este supuesto la localidad no dispone de travesía.".

Pues bien, como resulta de la orden Foral 7/2.023, de 15 de febrero, BON nº 61, de 27 de marzo de 2.023, que contiene el catálogo de carreteras y travesías de Navarra, la carretera finaliza al entrar en Zúñiga. Según el Catálogo de Carreteras acaba en Zúñiga "NA 7191 ZÚÑIGA 0,00 557720,22 4726434,10 PK 25,41 de NA-132-A 0,42 557411,48 4726807,21 ZÚÑIGA 0,42"y no tiene travesía, por lo que no resulta preceptiva la antedicha autorización del Departamento de carreteras, puesto que la modificación linda tn toda su longitud con el tramo urbano de la vía, que es calle de la población, ni siquiera travesía y menos aún carretera foral.

Por todo lo expuesto, se desestima el motivo de recurso.

NOVENO.-Conclusión.

En consecuencia, y con base en los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso contencioso-administrativo planteado, toda vez que la Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto del Consejero de Cohesión Territorial, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga, se estima ajustada a Derecho.

DÉCIMO.-Costas Procesales .

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

En este caso, dada la desestimación de la demanda, sin que se aprecie que el asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

PRIMERO.-Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto del Consejero de Cohesión Territorial, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga. (BON nº 197, 13 de septiembre de 2.024).

La parte demandante alega, en síntesis, los siguientes motivos del recurso:

1. Nulidad del acuerdo recurrido ya que se ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido: el Plan de Participación tramitado, con carácter previo, a la modificación, vulnera lo previsto en el art. 7 Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (falta de notificación a los propietarios afectados, identificación y notificación a los agentes sociales). No se ha identificado individualmente en la participación ciudadana a la Cooperativa demandante como interesada en la modificación, cuando se pretende la expropiación de un bien inmobiliario que fue recientemente mejorado, pues el propio Ayuntamiento le exigió acometer obra de adaptación al ornato público poco antes de dicha modificación.

Asimismo, y a mayor abundamiento, sostiene que la remisión que se hace al "plan obrante en el ayuntamiento"de la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica no es admisible, debiendo formar parte del plan de participación, como exige el antedicho artículo 7, puesto que no se posibilita el acceso a las exigibles previsiones de viabilidad y sostenibilidad económica.

2. Sostiene que la modificación impugnada clasifica como urbanas las parcelas en cuestión, sin que presenten los servicios urbanísticos mínimos legalmente exigibles y califica el suelo desagregado SG-UP (parcela 123) como "no consolidado", siendo incoherente a tal calificación que la ficha urbanística del ámbito refiera expresamente al artículo 188 del Decreto Foral Legislativo 1/2.017 previsto para la obtención de espacios dotacionales en suelo urbano consolidado.

3. Entiende que está injustificada la ampliación del suelo destinado a uso residencial y, por otra parte, considera que la única finalidad de la modificación impugnada es la obtención prioritaria del almacén de la Cooperativa, posibilitando su expropiación.

Alega también que, si bien la potestad de planeamiento es discrecional, ello no significa que esté exenta de límites y, en el caso de autos, la memoria de la modificación del PGOU impugnada no justifica con base en la necesidad de los vecinos de Zúñiga la prioridad demostrada por el Ayuntamiento para la obtención por medio de expropiación forzosa de la nave de la cooperativa demandante, desvinculándola del desarrollo de la UE-11. Zúñiga cuenta ya con una sala de usos múltiples al servicio de su escasa población (83 habitantes), que la actora considera suficiente. Tampoco se justifica esta necesidad en la memoria de la modificación. La memoria justifica la modificación en el abaratamiento de la dotación, sin embargo, dicha reutilización no se garantiza, puesto que se posibilita que el Ayuntamiento demuela la nave y la reconstruya modificando emplazamiento y volumen. Lo único que justifica la modificación impugnada es la expropiación de la nave desvinculando el espacio dotacional del desarrollo de la UE-11, sin justificar la urgente razón de interés general subyacente, lo que priva al acto de motivación, incurriendo así en arbitrariedad, proscrita por el artículo 9.3 de la vigente Constitución Española. Invoca en su favor el artículo 29.1, apartados d) y e) del Reglamento del Planeamiento. Todo ello convierte a la modificación en un acto nulo de pleno derecho.

4.- Falta la suficiente concreción del destino "multiuso" del equipamiento dotacional y, con ello, del uso pormenorizado que impide la fiscalización del interés general, afectando así a la seguridad jurídica contemplada en el artículo 9.3 de la C.E., en relación con los artículos 57.3 del Decreto Foral Legislativo 1/2017 y 93.1.d) del Reglamento de Planeamiento, lo que vicia de nulidad o de anulabilidad a la modificación impugnada.

5.- Igualmente vicia de nulidad a la modificación la imprecisión del destino dotacional a la hora de justificar cualificadamente la excepcional expropiación, dadas las circunstancias concurrentes en el caso, sin justificar que se dé circunstancia alguna que motive la existencia de dos salas multiuso.

6.- La memoria de viabilidad y sostenibilidad económica no analiza en términos realistas el coste de adecuación del almacén agrícola al uso dotacional pretendido, ni tampoco la actuación posibilitada de una nueva edificación dotacional de dos plantas y 10 metros de altura, ni el coste de equipación, ni el de mantenimiento. Todo ello supone que falta de valoración de la "sostenibilidad económica"de la dotación creada, con infracción de las previsiones del artículo 7.4 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, en cuanto al contenido mínimo del plan de participación.

7.- La modificación impugnada afecta al tramo urbano de la carretera local NA-7191, por lo que, conforme a los artículos 23 y 65 de la Ley Foral de Carreteras de Navarra, es preceptivo el informe del Departamento competente en carreteras como mecanismo de coordinación entre los planeamientos urbano y viario. No consta en el Expediente Administrativo (E.A.) informe respecto de las alineaciones previstas y que pudieran afectar al vial.

La Asesora Jurídico-Letrada del Gobierno de Navarra se opone a la demanda aclarando, en primer lugar, que la orden foral recurrida supone la aprobación definitiva de la modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga, relativa a la creación de un nuevo sistema General de Uso Polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga.

Delimitado el objeto, defiende que en este caso la modificación del Plan Municipal impugnada no requiere un proceso de Participación Ciudadana instrumentado mediante un Plan de Participación (art. 7 del DF Legislativo 1/2017) dado que no plantea actuaciones de nueva urbanización. En todo caso la modificación se sometió a un periodo de exposición pública, (art. 7.2 del DF Legislativo 1/2017), trámite en el que la recurrente pudo realizar alegaciones que, de hecho, realizó.

Igualmente, aparece debidamente justificada en la memoria la viabilidad y sostenibilidad de la actuación que, además, beneficia a la actora, porque los dueños de la UE-11 ven sensiblemente reducidas las cargas de cesiones y demoliciones que actualmente pesan sobre la unidad.

En segundo lugar y con respecto a la clasificación de las parcelas incluidas en la UE-11 como suelo urbano y, por el contrario, que el suelo desagregado SG-UP sea clasificado como no consolidado, esta parte defiende que la modificación impugnada no introduce a este respecto ninguna modificación. Así, el Plan Municipal de Zúñiga de 2.003 ya diseñaba la UE-11 como suelo urbano no consolidado, declarando fuera de ordenación absoluta el edificio sito en la parcela 123 del polígono 1, propiedad de la actora. Por otra parte, el suelo desagregado SG-UP está clasificado como "suelo urbano"y categorizado como "consolidado"De ahí que le corresponda la referencia al artículo 188 del Decreto Foral Ley 1/2017. Concluye señalando que la clasificación es correcta.

En tercer lugar, contesta a la afección del principio de desarrollo sostenible y a la falta de justificación de interés general. Alude, para empezar, al "ius variandi"que asiste al Ayuntamiento en la ordenación para conseguir los fines del Plan Municipal. En el caso de autos, la obtención, por otra vía de un suelo que hubiera obtenido por cesión urbanística en el caso del desarrollo normal, en tiempo y forma, de la unidad pergeñada y, por tanto, justificada, por el Plan Municipal de 2.003. Dicho cambio, además, reducir de forma notable las cargas soportadas por la UE-11, favoreciendo sus posibilidades de desarrollo. En conclusión, la modificación se justifica en el interés legal de la misma, como se deduce de la memoria del expediente.

En cuarto lugar, por lo que hace a la falta de concreción del destino multiuso del equipamiento dotacional, en la ficha del SG-UP se establece como uso característico el dotacional de uso polivalente, de manera que la parcela queda calificada para uso público y adscrita al dominio público del suelo, correspondiendo al Ayuntamiento establecer en cada momento el uso dotacional más adecuado y útil para la población, remitiéndose al artículo 55 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, que no señala los usos específicos y concretos de los equipamientos.

En quinto lugar y por lo que atañe a la imprecisión del destino dotacional, el TRLFOTU no exige la concreción de los usos dotacionales y de las razones que llevan a la regulación de esta manera. En cualquier caso, ya se señala en la memoria el destino. Insiste en el beneficio que la modificación supone para la recurrente, puesto que se ha eliminado la declaración de fuera de ordenación del edificio sito en la parcela 123 del polígono 1 y que conllevaba el derribo del mismo. Señala también que las reservas dotacionales exigidas por la ley tienen carácter de mínimos.

En cuanto a la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica, sexto motivo de recurso, se opone al mismo. La Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica contempla en su punto 7.5, la modificación en términos de rentabilidad, de gastos de conservación para la Hacienda Local, de equilibro entre beneficios y cargas para los propietarios, presenta un estudio comparado de aprovechamiento temporal y la capacidad pública necesaria para llevar a cabo el planeamiento. Así, es claramente suficiente, adecuada y proporcional a la entidad y específica finalidad de la modificación.

Insiste, nuevamente, en la escasa entidad de la modificación impugnada.

Por último, y por lo que toca a la afección de la carretera local NA-7191, no es preceptivo el informe del Departamento en materia de carreteras. La citada carretera deja de ser competencia del Departamento desde el momento en que entra en el suelo urbano de la localidad de manera que, como el ámbito de la modificación linda en su totalidad con el tramo urbano de la vía, no es preceptivo el informe y, en consecuencia, la Orden Foral recurrida no vulnera lo dispuesto en los artículos 23 y 65 de la Ley Foral de Carreteras de Navarra.

SEGUNDO.-Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso-administrativo, a la vista de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en este procedimiento judicial:

1º- A los folios 5 y siguientes del E.A. consta la memoria del expediente de modificación estructurante en la UE-11 del Plan Municipal de Zúñiga, promovida por dicho Ayuntamiento. En dicha memoria se hace constar que, no habiéndose tramitado inicialmente un proceso de participación ciudadana y tratándose de una modificación estructurante por cuanto afectaba a la creación de un nuevo Sistema General, fue preciso modificar el documento inicial y reiniciar el proceso de participación ciudadana.

2º.- Al folio 11 y siguientes del E.A. consta la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica de la modificación, que traemos aquí por su indudable interés y que dice; "7.4.- Justificación del tipo de actuación.- 7.5.- Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica (art. 58.5.f):

a) Rentabilidad.- Dado que la cesión para usos dotacionales en la unidad de desarrollo residencial es mucho menor a la precedente, que los costes de demolición se reducen considerablemente al no declararse fuera de ordenación el actual almacén situado en la parcela 123 y al asignarle un uso y sistema de actuación diferente que no lo vincula con la actual unidad, que se hace coincidir la delimitación de la unidad con el límite catastral de suelo urbano, eliminando el reparto de costes y aprovechamientos con las parcelas 472 y 123, que se mantiene el aprovechamiento respecto del precedente, se mejora ostensiblemente la viabilidad económica.

Así mismo, al reducir la inversión municipal desde la construcción de un edificio nuevo de 18x36=648m2., estimada en 324.000€ a que se quede en la obtención del almacén (Valor actual de mercado inferior al 50% del coste de construcción a nuevo de un edificio de 282m2. + rehabilitación, estimada en 141.000€) por tanto muy inferior al coste de ejecución de un nuevo frontón la propuesta reduce significativamente el esfuerzo municipal, al tiempo que optimiza los recursos económicos y patrimoniales en línea con el aprovechamiento del actual patrimonio

edificado, que sintoniza con el ahorro energético necesario.

b) adecuación a los límites del deber legal de conservación.-

Al no plantearse nuevas calles distintas de las previstas en el plan, la conservación de las calles, su limpieza, coste de alumbrado, y posible reposición de pavimentos, etc., no se aumentan los costes para el ayuntamiento, por lo que está demostrada su viabilidad económica para la administración, que obtendrá con ello nueva contribución urbana de las viviendas ejecutadas, así como las tasas de licencia de obras, etc.

c) Equilibrio entre beneficios y cargas para los propietarios.-

Al haber menos cargas, que las ya previstas en el plan, el equilibrio queda mejorado y demostrado.

d) Estudio comparado de los aprovechamientos urbanísticos existentes y de los propuestos.-

No se modifica el aprovechamiento. (el aumento del nº. de viviendas no se considera incremento del aprovechamiento ya que no genera mejores expectativas de rentabilidad en la venta que las actuales porque cualquier valoración del aprovechamiento urbanístico de suelo urbano construido en esa zona no depende de la dimensión de la vivienda, cuyo incremento de coste por m2. Al tener más instalaciones, se equilibra con el mayor valor en venta de la misma.

e) Análisis de la inversión y horizonte temporal.-

No hay otra inversión privada para desarrollar la actuación que la elaboración de proyecto de reparcelación y urbanización, demolición de los elementos fuera de ordenación (casetas agrícolas existentes) previstas en la ordenación vigente y en el art. 46 de la normativa urbanística general del Plan Municipal. Dicha gestión será realizada por los propietarios del suelo de la unidad en los próximos años, o en su defecto a iniciativa del ayuntamiento, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el citado artículo.

Por otro lado la gestión del nuevo sistema general, dependerá de la iniciativa municipal, sin depender de la voluntad o necesidad de los propietarios del resto de la actual unidad.

f) Capacidad pública necesaria.-

Como resultado de la modificación se libera un espacio para sistema general de uso dotacional polivalente, que requerirá de la actuación municipal para su adquisición por el procedimiento que se estime, modificación si procede de sus elementos construidos y no construidos, etc., El consistorio establecerá las vías de financiación correspondientes, recogidas en los presupuestos de inversiones de períodos futuros.

En el resto de la unidad que se modifica, al no existir a priori financiación pública, no tiene objeto su análisis. El impacto en las haciendas públicas es positivo ya que se mejoran las condiciones de desarrollo de la unidad, y se ha analizado más arriba."

3º.- A los folios 16 y siguientes del E.A. consta el Plan de Participación Ciudadana seguido para la modificación que aquí se impugna.

4º.- A los folios 44 a 48 del E.A. constan las alegaciones de la Cooperativa Santa María de Zúñiga

5º- Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zúñiga de 10 de mayo de 2023 se produce la aprobación inicial de la modificación del Plan Municipal.

6º- Obra en los Folios 131 y ss. el informe global del Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos de Gobierno de Navarra para la aprobación definitiva en el que se concluye que, a la vista de las consideraciones anteriores, con alguna subsanación, procede la aprobación definitiva del instrumento urbanístico de referencia. Realizadas las oportunas subsanaciones, a los folios 272 a 280 del E.A. consta el informe técnico del departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, que propuso la aprobación definitiva de la repetida modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga.

5º- Por Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto, del Consejero de Cohesión Territorial, se aprobó definitivamente la Modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo Sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga (BON nº 187, 13 de septiembre de 2024) folios 282 a 284 del E.A.

TERCERO.-Sobre el procedimiento de Participación ciudadana.

La parte actora alega, en primer lugar, la nulidad del expediente porque si bien se realizó un proceso de Participación Ciudadana, no fue notificado personalmente ni al recurrente, ni a ninguno de los propietarios del Sector, a pesar de ser ciudadanos interesados. Tampoco consta notificación personal para la sesión informativa convocada. Señala que la actora, a quién se pretende expropiar la nave de la parcela 123, es interesada en los términos del artículo 4 de la Ley 39/2.015, de uno de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que supone vulneración del artículo 7 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.

El Gobierno de Navarra, se opone y alega que la actora pudo formular y presentó las alegaciones que tuvo por convenientes como consta en el E.A. a los folios 49 a 57. Asimismo, no existe obligación de realizar un plan de participación ciudadana, dado el concreto objeto de la modificación, puesto que no implica actuaciones de nueva urbanización. Por otra parte, si bien no está aludida la actora de forma particular e individualizada, sí está incluida entre los interesados "vecinos del municipio en general".

Bien, como sabemos, el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo recoge dentro del Título Preliminar. "Objeto y Finalidades de la Ley Foral",en el art. 7 la participación ciudadana y señala que: "1. Las Administraciones públicas procurarán que la actividad de ordenación del territorio y urbanismo se desarrolle conforme a las necesidades y aspiraciones de la sociedad de la Comunidad Foral de Navarra, del presente y del futuro, promoviendo un desarrollo territorial y urbanístico sostenible, suscitando la más amplia participación ciudadana y garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses.

2. En todo caso, cualquiera de los instrumentos de ordenación territorial o urbanísticos contemplados en esta ley foral será sometido a un período no menor de veinte días de participación ciudadana, mediante la exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, previamente a su aprobación definitiva.

3. Los instrumentos de ordenación territorial previstos en el artículo 28.1, los Planes Generales Municipales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes Especiales de Actuación Urbana, así como las modificaciones de planeamiento que planteen actuaciones de nueva urbanización contarán con la participación real y efectiva de la ciudadanía en su elaboración y revisión de conformidad con los principios y derechos establecidos en el Título IV de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, mediante un proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.

4. El proceso de participación se instrumentará mediante un plan de participación que deberá contener al menos: la identificación de los agentes sociales y ciudadanos interesados por el planeamiento; resúmenes de las propuestas de ordenación más importantes para facilitar la difusión y comprensión ciudadana; la Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica; la metodología y herramientas de difusión y participación, que incluirán tanto sistemas de participación on- line como sesiones explicativas sobre el contenido de la ordenación futura y de las alternativas valoradas; y finalmente, las conclusiones valoradas del proceso de participación desarrollado".

Como dijimos en la Sentencia dictada en el Procedimiento ordinario 109/2022, 80/2023, de 28/03/2023 ( Roj:STSJ NA 260/2023 - ECLI:ES:TSJNA:2023:260) "En el precepto se destaca la importancia del proceso de participación ciudadana garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses y recoge dos formas de participación ciudadana en la actividad de ordenación del territorio y urbanismo:

1.- La exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, dentro del procedimiento y previamente a su aprobación definitiva.

2.- El proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.

Estas dos formas de participación cumplen la misma finalidad de garantizar los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses en la actuación urbanística, pero no son intercambiables entre sí, sino que la Ley establece en el articulado de la Ley en qué procedimientos es exigible una u otra.

Así, respecto a las modificaciones de los planeamientos sólo irán precedidas de Plan de Participación cuando introduzcan actuaciones de nueva urbanización.

(...)

A la vista de lo expuesto, es preciso recordar que lo relevante para que sea preceptiva la elaboración de un Plan de Participación cuando se tramita una Modificación del Planeamiento no es el tipo de modificación que se introduzca, si estructurante o pormenorizada, sino si conlleva o no actuaciones de nueva urbanización, es decir de obra nueva.

Y lo cierto es que en este caso no se prevé ninguna de ellas...

(...)

... no era necesario Plan de Participación si bien y en aras de una mayor garantía de los derechos de la ciudadanía, el Ayuntamiento de Pamplona aceptó realizarlo y se completó. Ahora bien, a efectos de lo aquí discutido, esa falta de preceptividad del indicado proceso va suponer, como primera consecuencia, que una eventual irregularidad en su tramitación no puede conllevar la nulidad de lo actuado como pretende el actor. Y así, deviene irrelevante, porque el Plan de participación no era necesario, que no fuera identificado como agente afectado por la modificación y que no fuera notificado personalmente"

Pues bien, en el presente asunto, del expediente administrativo no se desprende la necesidad del plan de participación, puesto que ninguna actuación de urbanización se lleva a cabo. La actuación ya estaba prevista en el Plan Municipal de 2.003 y se limita a la obtención de un sistema general de usos múltiples, la modificación de la actual unidad y del uso dotacional de parte del solar P1 para destinarlo a usos múltiples, el reajuste de los límites de la unidad y de los solares resultantes y las alineaciones interiores y exteriores y tampoco se incrementa la edificabilidad, como resulta de la memoria. El informe de la ORVE, al folio 68 del E.A. descarta que el repetido proceso de participación ciudadana sea legalmente exigible por lo ya dicho si bien, puesto que se había llevado a cabo, debería incluir las conclusiones del mismo, como así se ha hecho. También se descarta su necesidad en el Informe técnico emitido por el Departamento de Cohesión Territorial, folio 136 del E.A. donde se dice "A pesar de que la modificación no plantea actuaciones de nueva urbanización y de conformidad con el artículo 7.3 del TRLFOTU, el proceso de participación no sería obligatorio, se ha realizado y se incluye entre la documentación aportada. Tras dicho proceso se adoptó el correspondiente acuerdo municipal de aprobación inicial."

Vemos, por tanto, en aplicación de la anterior doctrina que, no llevándose a cabo nuevas obras de urbanización en la modificación impugnada, el proceso de participación ciudadana no es preceptivo. Por otra parte, hemos de tener en cuenta que a los folios 43 y siguientes del E.A. constan las alegaciones a la modificación llevadas a cabo por la actora por lo que ninguna indefensión material ha padecido.

Así las cosas, de este motivo de recurso debe desestimarse.

CUARTO.-Sobre la clasificación de las parcelas de la UE-11 y la parcela 123.

En segundo lugar, la recurrente entiende que la Orden Foral impugnada califica como suelo "urbano no consolidado" las parcelas de la UE-11 y que se califica el suelo desagregado SG-UP como "no consolidado" sin que se prevean actuaciones de renovación o reforma de urbanización y actuaciones de equidistribución que justificaran dicha categoría.

Pues bien, de acuerdo con el Plan Municipal de Zúñiga, en concreto la ficha urbanística UE-11, nos encontramos con un suelo urbano, con uso característico residencial, donde la parcela identificada como P1 como se destina a dotación. (folio 20 del E.A.) la ficha urbanística de la UE-11 modificada también clasifica el suelo como urbano, identifica la P1 como de uso dotacional (folio 29 del E.A.). Por otra parte, la ficha urbanística SG-UP clasifica el suelo como urbano, con uso característico dotacional polivalente.

La parte actora, sin embargo, no tiene en cuenta que la Orden Foral recurrida no introduce ningún cambio en esta cuestión. Ya el Plan Municipal de Zúñiga de 2.003 clasificaba la UE-11 como suelo urbano no consolidado, y de la misma manera el suelo identificado como SG-UP, como resulta del plano de clasificación del suelo y delimitación de unidades de ejecución, ordenación vigente que obra al folio 25 del E.A., sin que sea objeto de la Litis la cuestión relativa a si la parcela 123 es suelo urbano consolidado o no consolidado.

La actora, igualmente, pudo promover contra el Plan Municipal la oportuna impugnación en tiempo y forma.

Si la parte actora pretende modificar la situación básica del suelo correspondiente a las parcelas antedichas, habrá de promover la modificación expresamente a través del oportuno expediente, pero no mediante una concreta modificación de alcance limitado. Así lo hemos dicho en la sentencia citada más arriba "no puede la recurrente cuestionar a través del recurso sobre la Orden Foral 177E/2021, aspectos del Plan Municipal que han quedado al margen de la modificación. En este sentido si entiende que procede modificar la situación básica del suelo referente a su parcela DIRECCION000 que aparece como urbanizable en el Plan, lo que debe hacer es promover él expresamente la modificación y en ese expediente será donde se decidirá si es posible o no pero lo que no puede es, a través de la impugnación de esta concreta modificación que tiene un alcance totalmente limitado, entrar a cuestionar aspectos del Plan Municipal que no se han alterado. Por ello este motivo de recurso también ha de ser desestimado, y sin que proceda entrar a analizar en esta sentencia si efectivamente el suelo está en situación de urbanizado como se señala en el Informe de situación aportado con la demanda o si tal situación fáctica obedece, como defiende el Ayuntamiento de Pamplona, a la parcial ejecución del proyecto de urbanización del sector, que todavía no habría concluido, lo que impediría, en tanto no se ejecuten todas las obras y se proceda a la liquidación definitiva de cargas, entender que se trata de un suelo urbanizado en el sentido del artículo 90.1.a de la LF OTU , por ser una cuestión ajena a las concretas disposiciones de la Orden Foral aquí impugnada."

QUINTO.-Sobre la arbitrariedad de la modificación impugnada

Sostiene la recurrente que no existe una verdadera motivación en la modificación impugnada y que, por ello, deviene arbitraria, puesto que, en su sentir, la única razón para ella es obtener la expropiación del almacén agrícola propiedad de la sociedad actora.

La Administración planificadora puede modificar el instrumento con la finalidad de acomodarlo a las circunstancias económicas o temporales, o de cualquier otra índole en la forma que sea preciso para conseguir su finalidad, que no es otra que llevarse a efecto pues, de lo contrario, se convierte en un simple dibujo y se frustra su finalidad. Es lo que se denomina "Ius variandi"del cual nos hemos ocupado, entre otras, en la Sentencia dictada en el rollo de apelación 378/2.025, nº 14/2.026, de 14 de enero ( ROJ:STSJ NA 52/2026 - ECLI:ES:TSJNA:2026:52 ),fundamento de derecho sexto, donde dijimos, con cita de anterior doctrina de la Sala: "(...) en cuanto al ius variandide la corporación municipal en materia de urbanismo y, en relación con esta cuestión puede citarse la STS de 21-10-2020 (Roj: STS 3319/2020- ECLI:ES:TS:2020:3319)Nº de Recurso: 6895/2018 Ponente: Rafael Fernandez Valverde en la que se recoge una consolidada doctrina sobre las potestades de planeamientourbanístico y señala que: "en la STS de 12 de diciembre de 2014 (ECLI:ES: TS:2014: 5164 , RC 3058/2012) ---recordando las anteriores SSTS de 30 de octubre de 2013 (RC 2258/2010 ), 26 de julio de 2006 (RC 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (RC 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (RC 10055/2004 ), entre otras---, hemos insistido, en lo siguiente: "Las potestades de planeamientourbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal".

Más en concreto, en la STS de 20 de abril de 2011 (ECLI:ES:TS:2011: 2284, RC 1735/2007) declaramos: La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento.Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamientoincluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del " ius variandi"no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover las decisiones del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE ". (...) Tales actuaciones requieren, de una parte, de contundencia y transparencia en la explicación y motivación de los cambios que se realizan, y, de otra, que en tales actuaciones de modificación y cambio no puede existir otra finalidad que la conseguir "con objetividad los intereses generales", de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Constitución ".

Pues bien, en el caso que nos ocupa, del expediente administrativo se desprende que la modificación, por más que la actora discrepe con ella, está motivada. Hemos de tener en cuenta que el Plan Municipal tiene fecha de 2.003, sin que se haya ejecutado y que la finalidad de la modificación es poder llevarlo a efecto. Tampoco existe desconexión con la realidad de la localidad, antes al contrario. Por todo ello, el motivo ha de ser desestimado.

SEXTO.-Sobre la falta de concreción e imprecisión del uso del equipamiento dotacional.

Alega la actora que no se concreta el uso del equipamiento dotacional. Este extremo aparece regulado en el artículo 55 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, que dispone; "1. El instrumento de planeamiento correspondiente definirá, con carácter general y de mínimos,los espacios que han de destinarse a equipamientos comunitarios, parques, jardines y espacios públicos singulares, así como a instalaciones para la depuración de aguas urbanas, y el resto de infraestructuras necesarias para garantizar los adecuados servicios del conjunto de la población.

(...)

7. En suelo urbano en el que se prevean actuaciones de dotación o de renovación o reforma de la urbanización, las determinaciones previstas en este artículo tienen carácter general y de referencia obligada si bien los instrumentos de planeamiento que tienen por objeto su desarrollo pueden ajustarlas al ámbito de actuación, de forma razonada y ponderada, en atención a las necesidades colectivas que se detecten y respondiendo en todo caso a criterios de calidad urbana funcional del mismo."

Es decir, la ley no exige ninguna concreción, y, por otra parte, al folio 134 del E.A., dentro del informe técnico, en el apartado 5. "consideraciones", 5.2. "Adecuación urbanística" se explica la motivación de la modificación y se hace constar que " se ha planteado por el ayuntamiento la posibilidad de que el proyectado frontón (de imposible ejecución dadas las posibilidades económicas del ayuntamiento) sea sustituido por el uso de otro edificio ya existente en la unidad, al que se puedan dar uso polivalente, de forma que a los actuales dueños de la unidad (incluidos los propietarios del edificio existente) se les reducirían sensiblemente las cargas de cesiones y demoliciones que actualmente tiene la unidad y la inversión municipal para obtener el edificio dotacional sería mucho menor, y por tanto asumible por el consistorio"considerándose que la modificación estaba justificada, habiendo aportado razones objetivas, técnicas y urbanísticas, por lo que el motivo de recurso ha de desestimarse. Otra cosa es la posible impugnación que pueda llevar a cabo la actora cuando la modificación se lleve, efectivamente, a cabo.

SÉPTIMO.-Sobre la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica.

A este respecto, acudiremos a la doctrina de esta Sala. Así, la Sentencia de 24 de julio de 2.024, Procedimiento Ordinario 166/2.023, nº 219/2.024 ( Roj: STSJ NA 464/2024 - ECLI:ES:TSJNA:2024:464) fundamento de derecho séptimo " como señala la parte actora la viabilidad económica de la ordenación del ámbito es condición necesaria de su validez por exigencias del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad ( art.9.3 CE ) Si nos atenemos a la normativa de aplicación, tenemos que artículo 61.5 del TRLFOTU, éstos contendrán: a) La especificación y justificación del tipo o tipos de actuación que desarrollan. b) La Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica prevista en el artículo 58.5.f) de esta Ley foral . El referido artículo 58.5.f) dispone expresamente que los Planes Urbanísticos Municipales incorporarán Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica, entendida como la justificación de la viabilidad económica de las operaciones urbanísticas previstas en el Plan y su impacto en las haciendas públicas. Decir también que, en orden a la exigencia mencionada, se puede distinguir entre la exigencia formal y de su contenido, en el presente caso dados los términos en que debaten las partes litigantes, no se niega el cumplimiento de la exigencia formal, sino de contenido. Nos remitimos a lo ya dicho por esta Sala en la sentencia dictada en el rca 112 /2022 , ya transcrita y asimismo traeremos a colación STS 205/2021, 16 de febrero de 2021 que analiza el art. 22 de la vigente Ley de Suelo que distingue la memoria de viabilidad económica y la de sostenibilidad económica. "Por lo demás y desde la perspectiva de la ley estatal, el artículo 22 del TRLS de 2015, en sus apartados 4º y 5º, referidos, como todo el precepto, a la sostenibilidad del suelo urbano; cuestión de indudable relevancia en el ámbito urbanístico por cuanto el proceso de transformación urbanística supone la existencia de una serie de servicios cuya financiación debe estar prevista por el planificador, así como garantizado su mantenimiento.

Se establece en el primero de los mencionados párrafos del precepto citado. "4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos." Por su parte, el párrafo 5º, excluidos los subapartados a) a e), declarados inconstitucionalidad, como ya se dijo, tiene la siguiente redacción: "5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos." Como vemos, la exigencia en uno y otro párrafo no son coincidentes, porque así como el primero hace referencia a un informe o memoria de sostenibilidad económica; el segundo se refiere a una memoria de viabilidad económica, que era lo que se establecía en la Ley de 2013. El contenido asignado por la legislación básica a la memoria de viabilidad cabe concluir que, como se corresponde con su significado y finalidad, lo que se pretende con la misma no es otra cosa que establecer las perspectiva de que la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta --no se olvide que se trata de mejora del suelo ya urbanizado-- no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros. Pues bien, sentado el alcance la exigencia de estos documentos de contenido económico que impone el artículo 22 del TRLS de 2015, es obligado hacer referencia a la jurisprudencia que ha tenido necesidad de pronunciarse al respecto; si bien teniendo en cuenta que, por su aspecto temporal, generalmente está referida a supuestos de informe de sostenibilidad y no de viabilidad. Y así, debemos citar la sentencia de esta Sala Tercera ya antes reseñada 460/2020 , en la que se hace un análisis de la jurisprudencia, que había quedado reiteradamente recogida en tres sentencias dictadas en el año 2018, en concreto, 229/2018, de 15 de febrero ; 952/2018, de 7 de junio y 1467/2018, de 4 de octubre; dictadas en los recursos 3174/2016 ; 692/2017 y 3569/2017 ( ECLI: ES:TS:2018:545 ;2175 y 3394).

Pues bien, en base a esa jurisprudencia cabe concluir no solo en la necesidad del estudio económico financiero, para todo tipo de planes, teniendo un alcance más mitigados en el planeamiento de desarrollo (sentencia 229, antes citada), sino que su ausencia vicia de nulidad de pleno derecho el plan en el que se omita dicha exigencia. No obstante, lo que interesa destacar, por estar en el debate de autos, es que "no es lo mismo imputar que el estudio económico es insuficiente y poco justificado, que sostener que el planeamiento es inviable económicamente. Tal matiz diferenciador, parece olvidar que, con carácter general, la consecuencia de la falta de justificación económica del Plan conlleva que su viabilidad económica carezca del necesario soporte para hacer viable su ejecución... la viabilidad económica que se trata de hacer patente con ese documento no sólo debe existir como documento esencial de planeamiento urbanístico sino que quien lo impugne tiene la carga de probar su improcedencia económica en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico y sin olvidar el grado de pormenorización que debe darse por conocido cuando de planeamiento general se pasa a planeamiento especial o parcial y sin perjuicio de las más precisas y pormenorizadas valoraciones que procede actuar en sede de gestión urbanística...". Debe destacarse, en ese sentido probatorio, el exhaustivo examen que se hace en la sentencia 229/2018 , dado el debate que se suscitaba conforme al modelo casacional por el que se tramitaba el recurso. Pues bien, ese largo razonamiento aboca al examen de los reproches que se hacen por las partes recurrentes a la decisión adoptada por la Sala de instancia que, recordémoslo, considera que en el caso de autos se vulnera la exigencia del mencionado artículo 22.5ºdel TRLS, tras la valoración de la memoria económica de sostenibilidad obrante en el expediente (artículo 22.4º). Y en ese sentido, tras un tan exhaustivo como certero examen de su contenido y de los informes periciales que lo valoran, declara, en síntesis, que en la misma "no se contiene una memoria que asegure la viabilidad económica del PPRI, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación ( punto 5 del citado artículo 22 del RDL 7/2015 )." Es decir, que lo obrante no es propiamente una memoria de viabilidad, sino una memoria informe de sostenibilidad, con un contenido que no iguala a los exigidos para aquella.".

También se dijo en esa sentencia que "En fin en «el Estudio Económico Financiero, exigible en cualquier tipo de planeamiento, no requiere la expresión de cantidades precisas y concretos, pero sí se requiere que se colmen dos extremos bien significativos: 1. a) Que el Estudio contenga las previsiones del capital preciso exigido para el desarrollo del Plan; y, 2. b) Que el Estudio contenga la indicación de las fuentes de financiación de las actuaciones a desarrollar.

Esto es, que lo que se requiere -contemplando siempre el caso concreto de que se trate- es una evaluación económica, lógica y ponderada, de las actuaciones a desarrollar sin necesidad de proceder a la especificación, por ejemplo, de las concretas indemnizaciones Con carácter general, puede afirmarse que cuando exista un Estudio Económico Financiero con la información expresada y se alegue, no obstante, por la parte recurrente el error o insuficiencia de las afirmaciones contenidas en el informe para justificar la «viabilidad de la actuación», en principio, recae sobre dicha parte la carga de acreditar dicha inviabilidad económica [véase STS 11-10-16 (rec casación 2737/15 ) -EDJ 2016/185845-].No obstante, esta afirmación debe ser matizada, puesto que, como declara la STS 11-2-16 (rec casación 1576/14 ) -EDJ 2016/9698-, debe rechazarse que la carga de la prueba de acreditar la inviabilidad económica recaiga por entero en la parte recurrente, eximiendo de cualquier actividad probatoria a la Administración, tesis que se ve confirmada en la STS 18-6-15 (rec casación 2677/13 ) -EDJ 2015/117068-; de modo que, satisfecha por la Administración la carga de aportar al plan el estudio correspondiente, deben valorarse las pruebas practicadas, entre las que encuentra singular protagonismo la prueba pericial, a fin de constatar si las pruebas aportadas por la parte recurrente resultan o no insuficientes para enervar las conclusiones que las actuaciones de la Administración llevan a alcanzar. Puede ocurrir que la mera lectura del estudio económico y financiero que contiene el Plan revele, de forma evidente, la insuficiencia de sus previsiones económicas para atender las necesidades de gasto e inversión que el desarrollo del plan comporta y que podrían quedar frustradas si no se cuenta con un cálculo mínimamente preciso y fiable de las fuentes de financiación y del detalle de los gastos -y su ritmo de asunción y compromiso- que para las arcas públicas representaría la puesta en marcha del Plan. En este caso no haría falta actividad probatoria alguna desplegada por la parte recurrente para corroborar la insuficiencia del mencionado estudio económico-financiero."

En conclusión, lo cierto es que motivación existe y se justifica la viabilidad económica de la modificación, como también resulta igualmente de la documentación remitida a solicitud de la administración foral por el Secretario del Ayuntamiento de Zúñiga y que consta en los autos. Abunda en la justificación de la obra en cuestión el certificado del mismo Secretario-Interventor del contenido del historial de mensajes recibidos y relativos al uso de la sala multiusos y del que se desprende el uso frecuente de la sala multiusos que está en funcionamiento. Todo ello por más que la actora presente prueba pericial que sostiene lo contrario. Como en el caso anterior, en el momento de ejecutarse la modificación podrá impugnarla si la considera perjudicial y contraria a derecho.

OCTAVO.-Sobre la afección de la carretera NA-7191 el informe del Departamento competente en materia de carreteras.

Sostiene, por último, la actora que falta la autorización del Departamento competente en materia de carreteras.

Hemos de acudir, pues a la legislación en la materia, que es la Ley Foral 5//2.007, de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra cuyo artículo 23, "Coordinación con el planeamiento urbanístico" dispone; "1. En los supuestos de redacción, modificación o revisión del planeamiento urbanístico o de tramitación de una nueva actuación urbanística que afecte a la Red de Carreteras de Navarra o a actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras, el Departamento competente en materia de carreteras deberá informar conforme a lo establecido en la normativa urbanística.

2. En los casos de redacción, modificación o revisión del planeamiento urbanístico:

a) Se deberán incorporar al mismo las actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras de Navarra que afecten a dicho planeamiento y que se encuentre desarrolladas y aprobadas a nivel de estudio informativo o de proyecto de construcción.

b) En el supuesto de actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras sobre las que no se haya producido ninguna aprobación administrativa, se incluirán en el planeamiento urbanístico las reservas de espacio correspondientes a los trazados de las alternativas técnicamente posibles. En su caso el promotor podrá tramitar el correspondiente estudio informativo de la actuación correspondiente al Plan Director de Carreteras, con el procedimiento previsto en la presente Ley Foral, para que una vez aprobado dicho estudio informativo se incorporen sus determinaciones al planeamiento urbanístico.".

El título V, dedicado a los tramos urbanos y travesías de carreteras regula esta materia en los artículos 63 a 69 y, para lo que hace al caso, traeremos los artículos 63 a 66 "Artículo 63. Concepto.

A los efectos de esta Ley Foral tramo urbano de una carretera es aquel que discurre por, o colinda con, suelo clasificado como urbano en el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico municipal.

Artículo 64. Competencias.

1. En los tramos urbanos de las carreteras las entidades locales serán las competentes para el otorgamiento de las autorizaciones y el ejercicio de la potestad sancionadora, excepto en los supuestos de actuaciones que afecten a la realidad física de la calzada o del resto de la explanación de la carretera en los que la competencia corresponderá al Departamento de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra competente en materia de carreteras.

2. En los tramos de carreteras que colinden en una sola de sus márgenes con suelo clasificado como urbano en el planeamiento urbanístico, las entidades locales serán competentes para las actuaciones referidas a dicha margen, correspondiendo al Departamento competente en materia de carreteras lo referido a la margen contraria de esa misma carretera.

Artículo 65. Alineación de las construcciones.

1. La alineación de las construcciones en los tramos urbanos de las carreteras se determinará en el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico municipal, previo informe del Departamento competente en materia de carreteras conforme a lo dispuesto en la normativa urbanística.

2. En el informe que a los efectos previstos en el apartado anterior elabore el citado Departamento podrán fijarse, de forma motivada, unas distancias inferiores a las que prevé esta Ley Foral con carácter general para la línea de edificación de las carreteras, valorando la existencia de edificaciones continuadas preexistentes, así como la concurrencia de razones técnicas, socioeconómicas o de orografía del terreno que puedan aconsejar la reducción.

CAPÍTULO II. Travesías

Artículo 66. Concepto.

1. A los efectos de la presente Ley Foral se considera travesía a la parte del tramo urbano de una carretera en el que, al menos en uno de sus dos márgenes, existan edificaciones consolidadas que formen parte del entramado urbano de la localidad.

2. En el caso de que la carretera de acceso a la localidad no tenga continuidad, se considera que dicha carretera finaliza a la entrada del casco urbano. En este supuesto la localidad no dispone de travesía.".

Pues bien, como resulta de la orden Foral 7/2.023, de 15 de febrero, BON nº 61, de 27 de marzo de 2.023, que contiene el catálogo de carreteras y travesías de Navarra, la carretera finaliza al entrar en Zúñiga. Según el Catálogo de Carreteras acaba en Zúñiga "NA 7191 ZÚÑIGA 0,00 557720,22 4726434,10 PK 25,41 de NA-132-A 0,42 557411,48 4726807,21 ZÚÑIGA 0,42"y no tiene travesía, por lo que no resulta preceptiva la antedicha autorización del Departamento de carreteras, puesto que la modificación linda tn toda su longitud con el tramo urbano de la vía, que es calle de la población, ni siquiera travesía y menos aún carretera foral.

Por todo lo expuesto, se desestima el motivo de recurso.

NOVENO.-Conclusión.

En consecuencia, y con base en los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso contencioso-administrativo planteado, toda vez que la Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto del Consejero de Cohesión Territorial, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga, se estima ajustada a Derecho.

DÉCIMO.-Costas Procesales .

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

En este caso, dada la desestimación de la demanda, sin que se aprecie que el asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

PRIMERO.-Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto del Consejero de Cohesión Territorial, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga. (BON nº 197, 13 de septiembre de 2.024).

La parte demandante alega, en síntesis, los siguientes motivos del recurso:

1. Nulidad del acuerdo recurrido ya que se ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido: el Plan de Participación tramitado, con carácter previo, a la modificación, vulnera lo previsto en el art. 7 Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (falta de notificación a los propietarios afectados, identificación y notificación a los agentes sociales). No se ha identificado individualmente en la participación ciudadana a la Cooperativa demandante como interesada en la modificación, cuando se pretende la expropiación de un bien inmobiliario que fue recientemente mejorado, pues el propio Ayuntamiento le exigió acometer obra de adaptación al ornato público poco antes de dicha modificación.

Asimismo, y a mayor abundamiento, sostiene que la remisión que se hace al "plan obrante en el ayuntamiento"de la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica no es admisible, debiendo formar parte del plan de participación, como exige el antedicho artículo 7, puesto que no se posibilita el acceso a las exigibles previsiones de viabilidad y sostenibilidad económica.

2. Sostiene que la modificación impugnada clasifica como urbanas las parcelas en cuestión, sin que presenten los servicios urbanísticos mínimos legalmente exigibles y califica el suelo desagregado SG-UP (parcela 123) como "no consolidado", siendo incoherente a tal calificación que la ficha urbanística del ámbito refiera expresamente al artículo 188 del Decreto Foral Legislativo 1/2.017 previsto para la obtención de espacios dotacionales en suelo urbano consolidado.

3. Entiende que está injustificada la ampliación del suelo destinado a uso residencial y, por otra parte, considera que la única finalidad de la modificación impugnada es la obtención prioritaria del almacén de la Cooperativa, posibilitando su expropiación.

Alega también que, si bien la potestad de planeamiento es discrecional, ello no significa que esté exenta de límites y, en el caso de autos, la memoria de la modificación del PGOU impugnada no justifica con base en la necesidad de los vecinos de Zúñiga la prioridad demostrada por el Ayuntamiento para la obtención por medio de expropiación forzosa de la nave de la cooperativa demandante, desvinculándola del desarrollo de la UE-11. Zúñiga cuenta ya con una sala de usos múltiples al servicio de su escasa población (83 habitantes), que la actora considera suficiente. Tampoco se justifica esta necesidad en la memoria de la modificación. La memoria justifica la modificación en el abaratamiento de la dotación, sin embargo, dicha reutilización no se garantiza, puesto que se posibilita que el Ayuntamiento demuela la nave y la reconstruya modificando emplazamiento y volumen. Lo único que justifica la modificación impugnada es la expropiación de la nave desvinculando el espacio dotacional del desarrollo de la UE-11, sin justificar la urgente razón de interés general subyacente, lo que priva al acto de motivación, incurriendo así en arbitrariedad, proscrita por el artículo 9.3 de la vigente Constitución Española. Invoca en su favor el artículo 29.1, apartados d) y e) del Reglamento del Planeamiento. Todo ello convierte a la modificación en un acto nulo de pleno derecho.

4.- Falta la suficiente concreción del destino "multiuso" del equipamiento dotacional y, con ello, del uso pormenorizado que impide la fiscalización del interés general, afectando así a la seguridad jurídica contemplada en el artículo 9.3 de la C.E., en relación con los artículos 57.3 del Decreto Foral Legislativo 1/2017 y 93.1.d) del Reglamento de Planeamiento, lo que vicia de nulidad o de anulabilidad a la modificación impugnada.

5.- Igualmente vicia de nulidad a la modificación la imprecisión del destino dotacional a la hora de justificar cualificadamente la excepcional expropiación, dadas las circunstancias concurrentes en el caso, sin justificar que se dé circunstancia alguna que motive la existencia de dos salas multiuso.

6.- La memoria de viabilidad y sostenibilidad económica no analiza en términos realistas el coste de adecuación del almacén agrícola al uso dotacional pretendido, ni tampoco la actuación posibilitada de una nueva edificación dotacional de dos plantas y 10 metros de altura, ni el coste de equipación, ni el de mantenimiento. Todo ello supone que falta de valoración de la "sostenibilidad económica"de la dotación creada, con infracción de las previsiones del artículo 7.4 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, en cuanto al contenido mínimo del plan de participación.

7.- La modificación impugnada afecta al tramo urbano de la carretera local NA-7191, por lo que, conforme a los artículos 23 y 65 de la Ley Foral de Carreteras de Navarra, es preceptivo el informe del Departamento competente en carreteras como mecanismo de coordinación entre los planeamientos urbano y viario. No consta en el Expediente Administrativo (E.A.) informe respecto de las alineaciones previstas y que pudieran afectar al vial.

La Asesora Jurídico-Letrada del Gobierno de Navarra se opone a la demanda aclarando, en primer lugar, que la orden foral recurrida supone la aprobación definitiva de la modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga, relativa a la creación de un nuevo sistema General de Uso Polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga.

Delimitado el objeto, defiende que en este caso la modificación del Plan Municipal impugnada no requiere un proceso de Participación Ciudadana instrumentado mediante un Plan de Participación (art. 7 del DF Legislativo 1/2017) dado que no plantea actuaciones de nueva urbanización. En todo caso la modificación se sometió a un periodo de exposición pública, (art. 7.2 del DF Legislativo 1/2017), trámite en el que la recurrente pudo realizar alegaciones que, de hecho, realizó.

Igualmente, aparece debidamente justificada en la memoria la viabilidad y sostenibilidad de la actuación que, además, beneficia a la actora, porque los dueños de la UE-11 ven sensiblemente reducidas las cargas de cesiones y demoliciones que actualmente pesan sobre la unidad.

En segundo lugar y con respecto a la clasificación de las parcelas incluidas en la UE-11 como suelo urbano y, por el contrario, que el suelo desagregado SG-UP sea clasificado como no consolidado, esta parte defiende que la modificación impugnada no introduce a este respecto ninguna modificación. Así, el Plan Municipal de Zúñiga de 2.003 ya diseñaba la UE-11 como suelo urbano no consolidado, declarando fuera de ordenación absoluta el edificio sito en la parcela 123 del polígono 1, propiedad de la actora. Por otra parte, el suelo desagregado SG-UP está clasificado como "suelo urbano"y categorizado como "consolidado"De ahí que le corresponda la referencia al artículo 188 del Decreto Foral Ley 1/2017. Concluye señalando que la clasificación es correcta.

En tercer lugar, contesta a la afección del principio de desarrollo sostenible y a la falta de justificación de interés general. Alude, para empezar, al "ius variandi"que asiste al Ayuntamiento en la ordenación para conseguir los fines del Plan Municipal. En el caso de autos, la obtención, por otra vía de un suelo que hubiera obtenido por cesión urbanística en el caso del desarrollo normal, en tiempo y forma, de la unidad pergeñada y, por tanto, justificada, por el Plan Municipal de 2.003. Dicho cambio, además, reducir de forma notable las cargas soportadas por la UE-11, favoreciendo sus posibilidades de desarrollo. En conclusión, la modificación se justifica en el interés legal de la misma, como se deduce de la memoria del expediente.

En cuarto lugar, por lo que hace a la falta de concreción del destino multiuso del equipamiento dotacional, en la ficha del SG-UP se establece como uso característico el dotacional de uso polivalente, de manera que la parcela queda calificada para uso público y adscrita al dominio público del suelo, correspondiendo al Ayuntamiento establecer en cada momento el uso dotacional más adecuado y útil para la población, remitiéndose al artículo 55 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, que no señala los usos específicos y concretos de los equipamientos.

En quinto lugar y por lo que atañe a la imprecisión del destino dotacional, el TRLFOTU no exige la concreción de los usos dotacionales y de las razones que llevan a la regulación de esta manera. En cualquier caso, ya se señala en la memoria el destino. Insiste en el beneficio que la modificación supone para la recurrente, puesto que se ha eliminado la declaración de fuera de ordenación del edificio sito en la parcela 123 del polígono 1 y que conllevaba el derribo del mismo. Señala también que las reservas dotacionales exigidas por la ley tienen carácter de mínimos.

En cuanto a la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica, sexto motivo de recurso, se opone al mismo. La Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica contempla en su punto 7.5, la modificación en términos de rentabilidad, de gastos de conservación para la Hacienda Local, de equilibro entre beneficios y cargas para los propietarios, presenta un estudio comparado de aprovechamiento temporal y la capacidad pública necesaria para llevar a cabo el planeamiento. Así, es claramente suficiente, adecuada y proporcional a la entidad y específica finalidad de la modificación.

Insiste, nuevamente, en la escasa entidad de la modificación impugnada.

Por último, y por lo que toca a la afección de la carretera local NA-7191, no es preceptivo el informe del Departamento en materia de carreteras. La citada carretera deja de ser competencia del Departamento desde el momento en que entra en el suelo urbano de la localidad de manera que, como el ámbito de la modificación linda en su totalidad con el tramo urbano de la vía, no es preceptivo el informe y, en consecuencia, la Orden Foral recurrida no vulnera lo dispuesto en los artículos 23 y 65 de la Ley Foral de Carreteras de Navarra.

SEGUNDO.-Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso-administrativo, a la vista de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en este procedimiento judicial:

1º- A los folios 5 y siguientes del E.A. consta la memoria del expediente de modificación estructurante en la UE-11 del Plan Municipal de Zúñiga, promovida por dicho Ayuntamiento. En dicha memoria se hace constar que, no habiéndose tramitado inicialmente un proceso de participación ciudadana y tratándose de una modificación estructurante por cuanto afectaba a la creación de un nuevo Sistema General, fue preciso modificar el documento inicial y reiniciar el proceso de participación ciudadana.

2º.- Al folio 11 y siguientes del E.A. consta la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica de la modificación, que traemos aquí por su indudable interés y que dice; "7.4.- Justificación del tipo de actuación.- 7.5.- Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica (art. 58.5.f):

a) Rentabilidad.- Dado que la cesión para usos dotacionales en la unidad de desarrollo residencial es mucho menor a la precedente, que los costes de demolición se reducen considerablemente al no declararse fuera de ordenación el actual almacén situado en la parcela 123 y al asignarle un uso y sistema de actuación diferente que no lo vincula con la actual unidad, que se hace coincidir la delimitación de la unidad con el límite catastral de suelo urbano, eliminando el reparto de costes y aprovechamientos con las parcelas 472 y 123, que se mantiene el aprovechamiento respecto del precedente, se mejora ostensiblemente la viabilidad económica.

Así mismo, al reducir la inversión municipal desde la construcción de un edificio nuevo de 18x36=648m2., estimada en 324.000€ a que se quede en la obtención del almacén (Valor actual de mercado inferior al 50% del coste de construcción a nuevo de un edificio de 282m2. + rehabilitación, estimada en 141.000€) por tanto muy inferior al coste de ejecución de un nuevo frontón la propuesta reduce significativamente el esfuerzo municipal, al tiempo que optimiza los recursos económicos y patrimoniales en línea con el aprovechamiento del actual patrimonio

edificado, que sintoniza con el ahorro energético necesario.

b) adecuación a los límites del deber legal de conservación.-

Al no plantearse nuevas calles distintas de las previstas en el plan, la conservación de las calles, su limpieza, coste de alumbrado, y posible reposición de pavimentos, etc., no se aumentan los costes para el ayuntamiento, por lo que está demostrada su viabilidad económica para la administración, que obtendrá con ello nueva contribución urbana de las viviendas ejecutadas, así como las tasas de licencia de obras, etc.

c) Equilibrio entre beneficios y cargas para los propietarios.-

Al haber menos cargas, que las ya previstas en el plan, el equilibrio queda mejorado y demostrado.

d) Estudio comparado de los aprovechamientos urbanísticos existentes y de los propuestos.-

No se modifica el aprovechamiento. (el aumento del nº. de viviendas no se considera incremento del aprovechamiento ya que no genera mejores expectativas de rentabilidad en la venta que las actuales porque cualquier valoración del aprovechamiento urbanístico de suelo urbano construido en esa zona no depende de la dimensión de la vivienda, cuyo incremento de coste por m2. Al tener más instalaciones, se equilibra con el mayor valor en venta de la misma.

e) Análisis de la inversión y horizonte temporal.-

No hay otra inversión privada para desarrollar la actuación que la elaboración de proyecto de reparcelación y urbanización, demolición de los elementos fuera de ordenación (casetas agrícolas existentes) previstas en la ordenación vigente y en el art. 46 de la normativa urbanística general del Plan Municipal. Dicha gestión será realizada por los propietarios del suelo de la unidad en los próximos años, o en su defecto a iniciativa del ayuntamiento, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el citado artículo.

Por otro lado la gestión del nuevo sistema general, dependerá de la iniciativa municipal, sin depender de la voluntad o necesidad de los propietarios del resto de la actual unidad.

f) Capacidad pública necesaria.-

Como resultado de la modificación se libera un espacio para sistema general de uso dotacional polivalente, que requerirá de la actuación municipal para su adquisición por el procedimiento que se estime, modificación si procede de sus elementos construidos y no construidos, etc., El consistorio establecerá las vías de financiación correspondientes, recogidas en los presupuestos de inversiones de períodos futuros.

En el resto de la unidad que se modifica, al no existir a priori financiación pública, no tiene objeto su análisis. El impacto en las haciendas públicas es positivo ya que se mejoran las condiciones de desarrollo de la unidad, y se ha analizado más arriba."

3º.- A los folios 16 y siguientes del E.A. consta el Plan de Participación Ciudadana seguido para la modificación que aquí se impugna.

4º.- A los folios 44 a 48 del E.A. constan las alegaciones de la Cooperativa Santa María de Zúñiga

5º- Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zúñiga de 10 de mayo de 2023 se produce la aprobación inicial de la modificación del Plan Municipal.

6º- Obra en los Folios 131 y ss. el informe global del Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos de Gobierno de Navarra para la aprobación definitiva en el que se concluye que, a la vista de las consideraciones anteriores, con alguna subsanación, procede la aprobación definitiva del instrumento urbanístico de referencia. Realizadas las oportunas subsanaciones, a los folios 272 a 280 del E.A. consta el informe técnico del departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, que propuso la aprobación definitiva de la repetida modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga.

5º- Por Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto, del Consejero de Cohesión Territorial, se aprobó definitivamente la Modificación estructurante del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo Sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga (BON nº 187, 13 de septiembre de 2024) folios 282 a 284 del E.A.

TERCERO.-Sobre el procedimiento de Participación ciudadana.

La parte actora alega, en primer lugar, la nulidad del expediente porque si bien se realizó un proceso de Participación Ciudadana, no fue notificado personalmente ni al recurrente, ni a ninguno de los propietarios del Sector, a pesar de ser ciudadanos interesados. Tampoco consta notificación personal para la sesión informativa convocada. Señala que la actora, a quién se pretende expropiar la nave de la parcela 123, es interesada en los términos del artículo 4 de la Ley 39/2.015, de uno de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que supone vulneración del artículo 7 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.

El Gobierno de Navarra, se opone y alega que la actora pudo formular y presentó las alegaciones que tuvo por convenientes como consta en el E.A. a los folios 49 a 57. Asimismo, no existe obligación de realizar un plan de participación ciudadana, dado el concreto objeto de la modificación, puesto que no implica actuaciones de nueva urbanización. Por otra parte, si bien no está aludida la actora de forma particular e individualizada, sí está incluida entre los interesados "vecinos del municipio en general".

Bien, como sabemos, el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo recoge dentro del Título Preliminar. "Objeto y Finalidades de la Ley Foral",en el art. 7 la participación ciudadana y señala que: "1. Las Administraciones públicas procurarán que la actividad de ordenación del territorio y urbanismo se desarrolle conforme a las necesidades y aspiraciones de la sociedad de la Comunidad Foral de Navarra, del presente y del futuro, promoviendo un desarrollo territorial y urbanístico sostenible, suscitando la más amplia participación ciudadana y garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses.

2. En todo caso, cualquiera de los instrumentos de ordenación territorial o urbanísticos contemplados en esta ley foral será sometido a un período no menor de veinte días de participación ciudadana, mediante la exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, previamente a su aprobación definitiva.

3. Los instrumentos de ordenación territorial previstos en el artículo 28.1, los Planes Generales Municipales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes Especiales de Actuación Urbana, así como las modificaciones de planeamiento que planteen actuaciones de nueva urbanización contarán con la participación real y efectiva de la ciudadanía en su elaboración y revisión de conformidad con los principios y derechos establecidos en el Título IV de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, mediante un proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.

4. El proceso de participación se instrumentará mediante un plan de participación que deberá contener al menos: la identificación de los agentes sociales y ciudadanos interesados por el planeamiento; resúmenes de las propuestas de ordenación más importantes para facilitar la difusión y comprensión ciudadana; la Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica; la metodología y herramientas de difusión y participación, que incluirán tanto sistemas de participación on- line como sesiones explicativas sobre el contenido de la ordenación futura y de las alternativas valoradas; y finalmente, las conclusiones valoradas del proceso de participación desarrollado".

Como dijimos en la Sentencia dictada en el Procedimiento ordinario 109/2022, 80/2023, de 28/03/2023 ( Roj:STSJ NA 260/2023 - ECLI:ES:TSJNA:2023:260) "En el precepto se destaca la importancia del proceso de participación ciudadana garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses y recoge dos formas de participación ciudadana en la actividad de ordenación del territorio y urbanismo:

1.- La exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, dentro del procedimiento y previamente a su aprobación definitiva.

2.- El proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.

Estas dos formas de participación cumplen la misma finalidad de garantizar los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses en la actuación urbanística, pero no son intercambiables entre sí, sino que la Ley establece en el articulado de la Ley en qué procedimientos es exigible una u otra.

Así, respecto a las modificaciones de los planeamientos sólo irán precedidas de Plan de Participación cuando introduzcan actuaciones de nueva urbanización.

(...)

A la vista de lo expuesto, es preciso recordar que lo relevante para que sea preceptiva la elaboración de un Plan de Participación cuando se tramita una Modificación del Planeamiento no es el tipo de modificación que se introduzca, si estructurante o pormenorizada, sino si conlleva o no actuaciones de nueva urbanización, es decir de obra nueva.

Y lo cierto es que en este caso no se prevé ninguna de ellas...

(...)

... no era necesario Plan de Participación si bien y en aras de una mayor garantía de los derechos de la ciudadanía, el Ayuntamiento de Pamplona aceptó realizarlo y se completó. Ahora bien, a efectos de lo aquí discutido, esa falta de preceptividad del indicado proceso va suponer, como primera consecuencia, que una eventual irregularidad en su tramitación no puede conllevar la nulidad de lo actuado como pretende el actor. Y así, deviene irrelevante, porque el Plan de participación no era necesario, que no fuera identificado como agente afectado por la modificación y que no fuera notificado personalmente"

Pues bien, en el presente asunto, del expediente administrativo no se desprende la necesidad del plan de participación, puesto que ninguna actuación de urbanización se lleva a cabo. La actuación ya estaba prevista en el Plan Municipal de 2.003 y se limita a la obtención de un sistema general de usos múltiples, la modificación de la actual unidad y del uso dotacional de parte del solar P1 para destinarlo a usos múltiples, el reajuste de los límites de la unidad y de los solares resultantes y las alineaciones interiores y exteriores y tampoco se incrementa la edificabilidad, como resulta de la memoria. El informe de la ORVE, al folio 68 del E.A. descarta que el repetido proceso de participación ciudadana sea legalmente exigible por lo ya dicho si bien, puesto que se había llevado a cabo, debería incluir las conclusiones del mismo, como así se ha hecho. También se descarta su necesidad en el Informe técnico emitido por el Departamento de Cohesión Territorial, folio 136 del E.A. donde se dice "A pesar de que la modificación no plantea actuaciones de nueva urbanización y de conformidad con el artículo 7.3 del TRLFOTU, el proceso de participación no sería obligatorio, se ha realizado y se incluye entre la documentación aportada. Tras dicho proceso se adoptó el correspondiente acuerdo municipal de aprobación inicial."

Vemos, por tanto, en aplicación de la anterior doctrina que, no llevándose a cabo nuevas obras de urbanización en la modificación impugnada, el proceso de participación ciudadana no es preceptivo. Por otra parte, hemos de tener en cuenta que a los folios 43 y siguientes del E.A. constan las alegaciones a la modificación llevadas a cabo por la actora por lo que ninguna indefensión material ha padecido.

Así las cosas, de este motivo de recurso debe desestimarse.

CUARTO.-Sobre la clasificación de las parcelas de la UE-11 y la parcela 123.

En segundo lugar, la recurrente entiende que la Orden Foral impugnada califica como suelo "urbano no consolidado" las parcelas de la UE-11 y que se califica el suelo desagregado SG-UP como "no consolidado" sin que se prevean actuaciones de renovación o reforma de urbanización y actuaciones de equidistribución que justificaran dicha categoría.

Pues bien, de acuerdo con el Plan Municipal de Zúñiga, en concreto la ficha urbanística UE-11, nos encontramos con un suelo urbano, con uso característico residencial, donde la parcela identificada como P1 como se destina a dotación. (folio 20 del E.A.) la ficha urbanística de la UE-11 modificada también clasifica el suelo como urbano, identifica la P1 como de uso dotacional (folio 29 del E.A.). Por otra parte, la ficha urbanística SG-UP clasifica el suelo como urbano, con uso característico dotacional polivalente.

La parte actora, sin embargo, no tiene en cuenta que la Orden Foral recurrida no introduce ningún cambio en esta cuestión. Ya el Plan Municipal de Zúñiga de 2.003 clasificaba la UE-11 como suelo urbano no consolidado, y de la misma manera el suelo identificado como SG-UP, como resulta del plano de clasificación del suelo y delimitación de unidades de ejecución, ordenación vigente que obra al folio 25 del E.A., sin que sea objeto de la Litis la cuestión relativa a si la parcela 123 es suelo urbano consolidado o no consolidado.

La actora, igualmente, pudo promover contra el Plan Municipal la oportuna impugnación en tiempo y forma.

Si la parte actora pretende modificar la situación básica del suelo correspondiente a las parcelas antedichas, habrá de promover la modificación expresamente a través del oportuno expediente, pero no mediante una concreta modificación de alcance limitado. Así lo hemos dicho en la sentencia citada más arriba "no puede la recurrente cuestionar a través del recurso sobre la Orden Foral 177E/2021, aspectos del Plan Municipal que han quedado al margen de la modificación. En este sentido si entiende que procede modificar la situación básica del suelo referente a su parcela DIRECCION000 que aparece como urbanizable en el Plan, lo que debe hacer es promover él expresamente la modificación y en ese expediente será donde se decidirá si es posible o no pero lo que no puede es, a través de la impugnación de esta concreta modificación que tiene un alcance totalmente limitado, entrar a cuestionar aspectos del Plan Municipal que no se han alterado. Por ello este motivo de recurso también ha de ser desestimado, y sin que proceda entrar a analizar en esta sentencia si efectivamente el suelo está en situación de urbanizado como se señala en el Informe de situación aportado con la demanda o si tal situación fáctica obedece, como defiende el Ayuntamiento de Pamplona, a la parcial ejecución del proyecto de urbanización del sector, que todavía no habría concluido, lo que impediría, en tanto no se ejecuten todas las obras y se proceda a la liquidación definitiva de cargas, entender que se trata de un suelo urbanizado en el sentido del artículo 90.1.a de la LF OTU , por ser una cuestión ajena a las concretas disposiciones de la Orden Foral aquí impugnada."

QUINTO.-Sobre la arbitrariedad de la modificación impugnada

Sostiene la recurrente que no existe una verdadera motivación en la modificación impugnada y que, por ello, deviene arbitraria, puesto que, en su sentir, la única razón para ella es obtener la expropiación del almacén agrícola propiedad de la sociedad actora.

La Administración planificadora puede modificar el instrumento con la finalidad de acomodarlo a las circunstancias económicas o temporales, o de cualquier otra índole en la forma que sea preciso para conseguir su finalidad, que no es otra que llevarse a efecto pues, de lo contrario, se convierte en un simple dibujo y se frustra su finalidad. Es lo que se denomina "Ius variandi"del cual nos hemos ocupado, entre otras, en la Sentencia dictada en el rollo de apelación 378/2.025, nº 14/2.026, de 14 de enero ( ROJ:STSJ NA 52/2026 - ECLI:ES:TSJNA:2026:52 ),fundamento de derecho sexto, donde dijimos, con cita de anterior doctrina de la Sala: "(...) en cuanto al ius variandide la corporación municipal en materia de urbanismo y, en relación con esta cuestión puede citarse la STS de 21-10-2020 (Roj: STS 3319/2020- ECLI:ES:TS:2020:3319)Nº de Recurso: 6895/2018 Ponente: Rafael Fernandez Valverde en la que se recoge una consolidada doctrina sobre las potestades de planeamientourbanístico y señala que: "en la STS de 12 de diciembre de 2014 (ECLI:ES: TS:2014: 5164 , RC 3058/2012) ---recordando las anteriores SSTS de 30 de octubre de 2013 (RC 2258/2010 ), 26 de julio de 2006 (RC 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (RC 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (RC 10055/2004 ), entre otras---, hemos insistido, en lo siguiente: "Las potestades de planeamientourbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal".

Más en concreto, en la STS de 20 de abril de 2011 (ECLI:ES:TS:2011: 2284, RC 1735/2007) declaramos: La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento.Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamientoincluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del " ius variandi"no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover las decisiones del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE ". (...) Tales actuaciones requieren, de una parte, de contundencia y transparencia en la explicación y motivación de los cambios que se realizan, y, de otra, que en tales actuaciones de modificación y cambio no puede existir otra finalidad que la conseguir "con objetividad los intereses generales", de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Constitución ".

Pues bien, en el caso que nos ocupa, del expediente administrativo se desprende que la modificación, por más que la actora discrepe con ella, está motivada. Hemos de tener en cuenta que el Plan Municipal tiene fecha de 2.003, sin que se haya ejecutado y que la finalidad de la modificación es poder llevarlo a efecto. Tampoco existe desconexión con la realidad de la localidad, antes al contrario. Por todo ello, el motivo ha de ser desestimado.

SEXTO.-Sobre la falta de concreción e imprecisión del uso del equipamiento dotacional.

Alega la actora que no se concreta el uso del equipamiento dotacional. Este extremo aparece regulado en el artículo 55 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, que dispone; "1. El instrumento de planeamiento correspondiente definirá, con carácter general y de mínimos,los espacios que han de destinarse a equipamientos comunitarios, parques, jardines y espacios públicos singulares, así como a instalaciones para la depuración de aguas urbanas, y el resto de infraestructuras necesarias para garantizar los adecuados servicios del conjunto de la población.

(...)

7. En suelo urbano en el que se prevean actuaciones de dotación o de renovación o reforma de la urbanización, las determinaciones previstas en este artículo tienen carácter general y de referencia obligada si bien los instrumentos de planeamiento que tienen por objeto su desarrollo pueden ajustarlas al ámbito de actuación, de forma razonada y ponderada, en atención a las necesidades colectivas que se detecten y respondiendo en todo caso a criterios de calidad urbana funcional del mismo."

Es decir, la ley no exige ninguna concreción, y, por otra parte, al folio 134 del E.A., dentro del informe técnico, en el apartado 5. "consideraciones", 5.2. "Adecuación urbanística" se explica la motivación de la modificación y se hace constar que " se ha planteado por el ayuntamiento la posibilidad de que el proyectado frontón (de imposible ejecución dadas las posibilidades económicas del ayuntamiento) sea sustituido por el uso de otro edificio ya existente en la unidad, al que se puedan dar uso polivalente, de forma que a los actuales dueños de la unidad (incluidos los propietarios del edificio existente) se les reducirían sensiblemente las cargas de cesiones y demoliciones que actualmente tiene la unidad y la inversión municipal para obtener el edificio dotacional sería mucho menor, y por tanto asumible por el consistorio"considerándose que la modificación estaba justificada, habiendo aportado razones objetivas, técnicas y urbanísticas, por lo que el motivo de recurso ha de desestimarse. Otra cosa es la posible impugnación que pueda llevar a cabo la actora cuando la modificación se lleve, efectivamente, a cabo.

SÉPTIMO.-Sobre la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica.

A este respecto, acudiremos a la doctrina de esta Sala. Así, la Sentencia de 24 de julio de 2.024, Procedimiento Ordinario 166/2.023, nº 219/2.024 ( Roj: STSJ NA 464/2024 - ECLI:ES:TSJNA:2024:464) fundamento de derecho séptimo " como señala la parte actora la viabilidad económica de la ordenación del ámbito es condición necesaria de su validez por exigencias del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad ( art.9.3 CE ) Si nos atenemos a la normativa de aplicación, tenemos que artículo 61.5 del TRLFOTU, éstos contendrán: a) La especificación y justificación del tipo o tipos de actuación que desarrollan. b) La Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica prevista en el artículo 58.5.f) de esta Ley foral . El referido artículo 58.5.f) dispone expresamente que los Planes Urbanísticos Municipales incorporarán Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica, entendida como la justificación de la viabilidad económica de las operaciones urbanísticas previstas en el Plan y su impacto en las haciendas públicas. Decir también que, en orden a la exigencia mencionada, se puede distinguir entre la exigencia formal y de su contenido, en el presente caso dados los términos en que debaten las partes litigantes, no se niega el cumplimiento de la exigencia formal, sino de contenido. Nos remitimos a lo ya dicho por esta Sala en la sentencia dictada en el rca 112 /2022 , ya transcrita y asimismo traeremos a colación STS 205/2021, 16 de febrero de 2021 que analiza el art. 22 de la vigente Ley de Suelo que distingue la memoria de viabilidad económica y la de sostenibilidad económica. "Por lo demás y desde la perspectiva de la ley estatal, el artículo 22 del TRLS de 2015, en sus apartados 4º y 5º, referidos, como todo el precepto, a la sostenibilidad del suelo urbano; cuestión de indudable relevancia en el ámbito urbanístico por cuanto el proceso de transformación urbanística supone la existencia de una serie de servicios cuya financiación debe estar prevista por el planificador, así como garantizado su mantenimiento.

Se establece en el primero de los mencionados párrafos del precepto citado. "4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos." Por su parte, el párrafo 5º, excluidos los subapartados a) a e), declarados inconstitucionalidad, como ya se dijo, tiene la siguiente redacción: "5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos." Como vemos, la exigencia en uno y otro párrafo no son coincidentes, porque así como el primero hace referencia a un informe o memoria de sostenibilidad económica; el segundo se refiere a una memoria de viabilidad económica, que era lo que se establecía en la Ley de 2013. El contenido asignado por la legislación básica a la memoria de viabilidad cabe concluir que, como se corresponde con su significado y finalidad, lo que se pretende con la misma no es otra cosa que establecer las perspectiva de que la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta --no se olvide que se trata de mejora del suelo ya urbanizado-- no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros. Pues bien, sentado el alcance la exigencia de estos documentos de contenido económico que impone el artículo 22 del TRLS de 2015, es obligado hacer referencia a la jurisprudencia que ha tenido necesidad de pronunciarse al respecto; si bien teniendo en cuenta que, por su aspecto temporal, generalmente está referida a supuestos de informe de sostenibilidad y no de viabilidad. Y así, debemos citar la sentencia de esta Sala Tercera ya antes reseñada 460/2020 , en la que se hace un análisis de la jurisprudencia, que había quedado reiteradamente recogida en tres sentencias dictadas en el año 2018, en concreto, 229/2018, de 15 de febrero ; 952/2018, de 7 de junio y 1467/2018, de 4 de octubre; dictadas en los recursos 3174/2016 ; 692/2017 y 3569/2017 ( ECLI: ES:TS:2018:545 ;2175 y 3394).

Pues bien, en base a esa jurisprudencia cabe concluir no solo en la necesidad del estudio económico financiero, para todo tipo de planes, teniendo un alcance más mitigados en el planeamiento de desarrollo (sentencia 229, antes citada), sino que su ausencia vicia de nulidad de pleno derecho el plan en el que se omita dicha exigencia. No obstante, lo que interesa destacar, por estar en el debate de autos, es que "no es lo mismo imputar que el estudio económico es insuficiente y poco justificado, que sostener que el planeamiento es inviable económicamente. Tal matiz diferenciador, parece olvidar que, con carácter general, la consecuencia de la falta de justificación económica del Plan conlleva que su viabilidad económica carezca del necesario soporte para hacer viable su ejecución... la viabilidad económica que se trata de hacer patente con ese documento no sólo debe existir como documento esencial de planeamiento urbanístico sino que quien lo impugne tiene la carga de probar su improcedencia económica en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico y sin olvidar el grado de pormenorización que debe darse por conocido cuando de planeamiento general se pasa a planeamiento especial o parcial y sin perjuicio de las más precisas y pormenorizadas valoraciones que procede actuar en sede de gestión urbanística...". Debe destacarse, en ese sentido probatorio, el exhaustivo examen que se hace en la sentencia 229/2018 , dado el debate que se suscitaba conforme al modelo casacional por el que se tramitaba el recurso. Pues bien, ese largo razonamiento aboca al examen de los reproches que se hacen por las partes recurrentes a la decisión adoptada por la Sala de instancia que, recordémoslo, considera que en el caso de autos se vulnera la exigencia del mencionado artículo 22.5ºdel TRLS, tras la valoración de la memoria económica de sostenibilidad obrante en el expediente (artículo 22.4º). Y en ese sentido, tras un tan exhaustivo como certero examen de su contenido y de los informes periciales que lo valoran, declara, en síntesis, que en la misma "no se contiene una memoria que asegure la viabilidad económica del PPRI, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación ( punto 5 del citado artículo 22 del RDL 7/2015 )." Es decir, que lo obrante no es propiamente una memoria de viabilidad, sino una memoria informe de sostenibilidad, con un contenido que no iguala a los exigidos para aquella.".

También se dijo en esa sentencia que "En fin en «el Estudio Económico Financiero, exigible en cualquier tipo de planeamiento, no requiere la expresión de cantidades precisas y concretos, pero sí se requiere que se colmen dos extremos bien significativos: 1. a) Que el Estudio contenga las previsiones del capital preciso exigido para el desarrollo del Plan; y, 2. b) Que el Estudio contenga la indicación de las fuentes de financiación de las actuaciones a desarrollar.

Esto es, que lo que se requiere -contemplando siempre el caso concreto de que se trate- es una evaluación económica, lógica y ponderada, de las actuaciones a desarrollar sin necesidad de proceder a la especificación, por ejemplo, de las concretas indemnizaciones Con carácter general, puede afirmarse que cuando exista un Estudio Económico Financiero con la información expresada y se alegue, no obstante, por la parte recurrente el error o insuficiencia de las afirmaciones contenidas en el informe para justificar la «viabilidad de la actuación», en principio, recae sobre dicha parte la carga de acreditar dicha inviabilidad económica [véase STS 11-10-16 (rec casación 2737/15 ) -EDJ 2016/185845-].No obstante, esta afirmación debe ser matizada, puesto que, como declara la STS 11-2-16 (rec casación 1576/14 ) -EDJ 2016/9698-, debe rechazarse que la carga de la prueba de acreditar la inviabilidad económica recaiga por entero en la parte recurrente, eximiendo de cualquier actividad probatoria a la Administración, tesis que se ve confirmada en la STS 18-6-15 (rec casación 2677/13 ) -EDJ 2015/117068-; de modo que, satisfecha por la Administración la carga de aportar al plan el estudio correspondiente, deben valorarse las pruebas practicadas, entre las que encuentra singular protagonismo la prueba pericial, a fin de constatar si las pruebas aportadas por la parte recurrente resultan o no insuficientes para enervar las conclusiones que las actuaciones de la Administración llevan a alcanzar. Puede ocurrir que la mera lectura del estudio económico y financiero que contiene el Plan revele, de forma evidente, la insuficiencia de sus previsiones económicas para atender las necesidades de gasto e inversión que el desarrollo del plan comporta y que podrían quedar frustradas si no se cuenta con un cálculo mínimamente preciso y fiable de las fuentes de financiación y del detalle de los gastos -y su ritmo de asunción y compromiso- que para las arcas públicas representaría la puesta en marcha del Plan. En este caso no haría falta actividad probatoria alguna desplegada por la parte recurrente para corroborar la insuficiencia del mencionado estudio económico-financiero."

En conclusión, lo cierto es que motivación existe y se justifica la viabilidad económica de la modificación, como también resulta igualmente de la documentación remitida a solicitud de la administración foral por el Secretario del Ayuntamiento de Zúñiga y que consta en los autos. Abunda en la justificación de la obra en cuestión el certificado del mismo Secretario-Interventor del contenido del historial de mensajes recibidos y relativos al uso de la sala multiusos y del que se desprende el uso frecuente de la sala multiusos que está en funcionamiento. Todo ello por más que la actora presente prueba pericial que sostiene lo contrario. Como en el caso anterior, en el momento de ejecutarse la modificación podrá impugnarla si la considera perjudicial y contraria a derecho.

OCTAVO.-Sobre la afección de la carretera NA-7191 el informe del Departamento competente en materia de carreteras.

Sostiene, por último, la actora que falta la autorización del Departamento competente en materia de carreteras.

Hemos de acudir, pues a la legislación en la materia, que es la Ley Foral 5//2.007, de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra cuyo artículo 23, "Coordinación con el planeamiento urbanístico" dispone; "1. En los supuestos de redacción, modificación o revisión del planeamiento urbanístico o de tramitación de una nueva actuación urbanística que afecte a la Red de Carreteras de Navarra o a actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras, el Departamento competente en materia de carreteras deberá informar conforme a lo establecido en la normativa urbanística.

2. En los casos de redacción, modificación o revisión del planeamiento urbanístico:

a) Se deberán incorporar al mismo las actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras de Navarra que afecten a dicho planeamiento y que se encuentre desarrolladas y aprobadas a nivel de estudio informativo o de proyecto de construcción.

b) En el supuesto de actuaciones previstas en el Plan Director de Carreteras sobre las que no se haya producido ninguna aprobación administrativa, se incluirán en el planeamiento urbanístico las reservas de espacio correspondientes a los trazados de las alternativas técnicamente posibles. En su caso el promotor podrá tramitar el correspondiente estudio informativo de la actuación correspondiente al Plan Director de Carreteras, con el procedimiento previsto en la presente Ley Foral, para que una vez aprobado dicho estudio informativo se incorporen sus determinaciones al planeamiento urbanístico.".

El título V, dedicado a los tramos urbanos y travesías de carreteras regula esta materia en los artículos 63 a 69 y, para lo que hace al caso, traeremos los artículos 63 a 66 "Artículo 63. Concepto.

A los efectos de esta Ley Foral tramo urbano de una carretera es aquel que discurre por, o colinda con, suelo clasificado como urbano en el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico municipal.

Artículo 64. Competencias.

1. En los tramos urbanos de las carreteras las entidades locales serán las competentes para el otorgamiento de las autorizaciones y el ejercicio de la potestad sancionadora, excepto en los supuestos de actuaciones que afecten a la realidad física de la calzada o del resto de la explanación de la carretera en los que la competencia corresponderá al Departamento de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra competente en materia de carreteras.

2. En los tramos de carreteras que colinden en una sola de sus márgenes con suelo clasificado como urbano en el planeamiento urbanístico, las entidades locales serán competentes para las actuaciones referidas a dicha margen, correspondiendo al Departamento competente en materia de carreteras lo referido a la margen contraria de esa misma carretera.

Artículo 65. Alineación de las construcciones.

1. La alineación de las construcciones en los tramos urbanos de las carreteras se determinará en el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico municipal, previo informe del Departamento competente en materia de carreteras conforme a lo dispuesto en la normativa urbanística.

2. En el informe que a los efectos previstos en el apartado anterior elabore el citado Departamento podrán fijarse, de forma motivada, unas distancias inferiores a las que prevé esta Ley Foral con carácter general para la línea de edificación de las carreteras, valorando la existencia de edificaciones continuadas preexistentes, así como la concurrencia de razones técnicas, socioeconómicas o de orografía del terreno que puedan aconsejar la reducción.

CAPÍTULO II. Travesías

Artículo 66. Concepto.

1. A los efectos de la presente Ley Foral se considera travesía a la parte del tramo urbano de una carretera en el que, al menos en uno de sus dos márgenes, existan edificaciones consolidadas que formen parte del entramado urbano de la localidad.

2. En el caso de que la carretera de acceso a la localidad no tenga continuidad, se considera que dicha carretera finaliza a la entrada del casco urbano. En este supuesto la localidad no dispone de travesía.".

Pues bien, como resulta de la orden Foral 7/2.023, de 15 de febrero, BON nº 61, de 27 de marzo de 2.023, que contiene el catálogo de carreteras y travesías de Navarra, la carretera finaliza al entrar en Zúñiga. Según el Catálogo de Carreteras acaba en Zúñiga "NA 7191 ZÚÑIGA 0,00 557720,22 4726434,10 PK 25,41 de NA-132-A 0,42 557411,48 4726807,21 ZÚÑIGA 0,42"y no tiene travesía, por lo que no resulta preceptiva la antedicha autorización del Departamento de carreteras, puesto que la modificación linda tn toda su longitud con el tramo urbano de la vía, que es calle de la población, ni siquiera travesía y menos aún carretera foral.

Por todo lo expuesto, se desestima el motivo de recurso.

NOVENO.-Conclusión.

En consecuencia, y con base en los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso contencioso-administrativo planteado, toda vez que la Orden Foral 58E/2024, de 16 de agosto del Consejero de Cohesión Territorial, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan Municipal de Zúñiga, relativo a la creación de un nuevo sistema General de uso polivalente previa modificación de la delimitación de la unidad UE-11, promovida por el Ayuntamiento de Zúñiga, se estima ajustada a Derecho.

DÉCIMO.-Costas Procesales .

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

En este caso, dada la desestimación de la demanda, sin que se aprecie que el asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente