Sentencia Contencioso-Administrativo 855/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 735/2022 de 13 de marzo del 2025

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia número 23/2022, de 26 de enero, dictada en recurso nº 113/2020 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Almería, que desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Jardines Tres Villas S.L. frente a la resolución desestimatoria presunta de la solicitud de resolución del Convenio Urbanístico de planeamiento celebrado entre dicha mercantil y el Ayuntamiento de Las Tres Villas con fecha 03/08/2011.

Como hechos relevantes para la resolución del presente recurso de apelación señalaremos:

1.- Jardines Tres Villas S.L era propietaria de la finca NUM000 del Registro de la Propiedad de Gérgal, de 32 hectáreas, 82 centiáreas y 88 decímetros cuadrados de superficie, clasificada como Suelo No Urbanizable.

2.- Con fecha 03/08/2011, Jardines Tres Villas S.L suscribió con el Ayuntamiento de Las Tres Villas un convenio urbanístico de planeamiento en virtud del cual cedía a éste una parcela de 21.040 m2 procedentes de la finca NUM000 y destinada a Sistemas Generales. En concreto, a la construcción de una Estación de Inspección Técnica de Vehículos en virtud de la solicitud presentada por la Empresa Pública de la Junta de Andalucía VEIASA.

Además, Jardines Las Tres Villas S.L. se comprometía a solicitar licencia de parcelación para segregar el terreno destinado a Sistemas Generales.

Por su parte, el Ayuntamiento de Las Tres Villas se comprometía a impulsar con la mejor diligencia la tramitación del PGOU ante la Consejería de Obras Públicas y Transportes, incluyendo una parte de la finca propiedad de la actora de 65.510 m2 que se clasificaría como Suelo Urbanizable Sectorizado incluido en una única área de reparto, con uso preferentes industrial/compatible terciario.

La Estipulación Quinta del Convenio ("Plazo para el cumplimiento de los compromisos") establecía que

"El presente convenio tendrá plena eficacia y validez desde la firma del mismo.

JARDINES TRES VILLAS S.L. se compromete a solicitar licencia de segregación de sus terrenos en el plazo máximo de 10 días desde la publicación del convenio en el B.O.P. de Almería del convenio.

El Ayuntamiento de Las Tres Villas deberá tramitar, publicar, aprobar e inscribir el presente convenio en el plazo máximo de cuatro meses desde su firma.

El PGOU deberá contar con aprobación definitiva en el plazo máximo de 8 años desde la firma del convenio urbanístico. No obstante se recuerda que la administración autonómica es la competente para aprobar definitivamente el PGOU de Las Tres Villas.

Los plazos aquí recogidos podrán ser prorrogados o modificados por acuerdo expreso de ambas partes, siempre y cuando, se convenga por escrito con una antelación máxima de 20 días naturales a la fecha de obligado cumplimiento".

Y la Estipulación Octava ("Causas de resolución del presente convenio") disponía que

"a. El incumplimiento por parte del Ayuntamiento de las obligaciones asumidas en el presente documento, por causas imputables al mismo, dará lugar a la resolución del presente Convenio Urbanístico.

b. El incumplimiento por parte de JARDINES LAS TRES VILLAS S.L. de los deberes asumidos en el convenio determinará la posibilidad del Ayuntamiento de Las Tres Villas de establecer una ordenación urbanística distinta a la fijada en la estipulación primera.

c. No serán causa de resolución del presente convenio las vinculaciones singulares en materia de ordenación sectorial o por razones de servidumbre.

d. En el caso de que por las razones expresadas, o por cualquier otra no expresada en el presente documento, no fuera posible que el Ayuntamiento llevara a efecto las obligaciones contraídas, El Ayuntamiento estará obligado a indemnizar el valor de los terrenos cedidos que se ha estimado en el informe pericial de valoración que se adjunta al presente convenio, más los intereses legales correspondientes por el periodo transcurrido desde la escritura de los terrenos hasta la fecha del incumplimiento. No obstante de común acuerdo con Jardines Las Tres Villas S.L. podrá acordar la devolución del terreno y su reposición al original"

3.- Con fecha 29/02/2012 se otorgó la escritura de segregación y cesión a favor del Ayuntamiento de Las Tres Villas; valorándose la finca cedida en 126.450,40 euros. Esta valoración era la fijada por D. Leovigildo, Ingeniero Agrónomo de la Diputación de Almería, en el Informe evacuado el 09/02/2012 a solicitud del Ayuntamiento de Las Tres Villas que se adjuntaba a la escritura (folios 53 y siguientes del EA).

4.- Con fecha 18/06/2019, no habiéndose aprobado la modificación del PGOU prevista en el convenio, la actora dirigió solicitud al Ayuntamiento de Las Tres Villas de que se emitiera certificado urbanístico de la clasificación del suelo objeto del convenio. Evacuándose con fecha 05/09/2019 informe de la Arquitecto Técnico de la U.A.M. Nacimiento (folios 128 y 129 EA) en el que se hace constar que la parcela NUM001 del polígono NUM002 del t.m. de Las Tres Villas (coincidente con la finca objeto del convenio) tiene la clasificación de Suelo No Urbanizable.

5.- Con fecha 01/10/2019, la mercantil actora presentó escrito al Ayuntamiento solicitando la resolución del convenio urbanístico. Interponiéndose recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación presunta de dicha solicitud.

Como se ha señalado, la sentencia apelada desestima el recurso contencioso administrativo argumentando que la falta de aprobación del PGOU no es imputable al Ayuntamiento demandado y que, además, el plazo fijado en la estipulación quinta del convenio no era esencial, por lo que no concurren los requisitos para estimar producido el incumplimiento del convenio por parte del Ayuntamiento de Las Tres Villas. En concreto, se señala en el Fundamento de Derecho Tercero que "...de la prueba practicada se desprenden los siguientes extremos:

- En fecha 19 de febrero de 2016, el AYUNTAMIENTO DE LAS TRES VILLAS solicitó a la Junta de Andalucía la aprobación definitiva del PGOU, presentando el correspondiente expediente de planeamiento y las actuaciones practicadas en el procedimiento de aprobación municipal; así lo explica el informe emitido en fecha 25 de febrero de 2021, a petición del Juzgado, por D. Everardo, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Delegación Territorial de Almería de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía.

- Requerido de subsanación, el Pleno de la Corporación Local, en sesión celebrada el día 22 de junio de 2016, aprobó la Adenda al Estudio de Impacto Ambiental Estratégico del PGOU de Las Tres Villas, documentación que presentó ante la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía en fecha 21 de septiembre de 2016, solicitando la elaboración de una Propuesta de Declaración Ambiental Estratégica (documento nº 1 de la contestación a la demanda).

- Mediante escrito de fecha 24 de octubre de 2018, dado el tiempo transcurrido, el Ayuntamiento solicitó a la Junta de Andalucía el impulso del procedimiento (documento nº 2 de la contestación a la demanda).

No podemos entender, por tanto, que la administración local ha tenido una actitud pasiva o de inactividad, sino que ha cumplido sus obligaciones, ha presentado la documentación que le han solicitado e, incluso, ha requerido al organismo competente la reanudación del procedimiento, cuando éste ha quedado paralizado a nivel autonómico".

Y en cuanto al plazo fijado en la estipulación quinta se indica que "...Es cierto que, según el convenio, el PGOU debía ser aprobado definitivamente en ocho años, si bien entiendo que dicho plazo no era esencial, pues de forma expresa añadía que, en realidad, ello dependía de la administración autonómica, única competente para la aprobación definitiva, de modo que la obligación asumida por el Ayuntamiento era simplemente de impulso de la tramitación".

SEGUNDO.-Error en la valoración de la prueba e infracción de la normativa y de la jurisprudencia sobre interpretación y resolución de los convenios urbanísticos.

El recurso de apelación se basa en dos motivos, en los que se alega el error que comete la juzgadora de instancia en cuanto a la valoración de la prueba, al deducir de ella que la falta de aprobación del PGOU no fue imputable al Ayuntamiento de Las Tres Villas. Entiende la apelante que no es cierto que el procedimiento para la aprobación definitiva del PGOU de Las Tres Villas estuviese paralizado por causa imputable a la Administración autonómica. Por el contrario, y como se deduce del informe remitido al Juzgado por el Jefe del Servicio de Urbanismo de la Delegación Territorial en Almería de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, la Delegación Territorial en Almería de la Consejería de Medio Ambiente remitió resolución el 19/01/2021 por la que se declaraba la finalización del procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica con archivo del expediente. Y que a la vista de ese archivo resultaba imposible la aprobación definitiva del PGOU, siendo necesario reiniciar el procedimiento tanto ambiental como urbanístico.

Como prueba añadida de la falta de diligencia del Ayuntamiento es que a la fecha de interposición del recurso de apelación (febrero de 2022) no consta actuación alguna de dicho Ayuntamiento dirigida a iniciar de nuevo el expediente urbanístico.

Asimismo, la apelante considera que la sentencia de instancia infringe la jurisprudencia sobre la resolución de los convenios urbanísticos al omitir que la resolución resulta procedente cuando se ha producido un incumplimiento esencial de los mismos. Lo que ha ocurrido en el presente caso, al haber transcurrido el plazo de 8 años fijado en el propio convenio y que era, además, un plazo esencial.

Procede acoger los motivos de apelación. En cuanto a la delimitación del incumplimiento contractual que puede dar lugar a la resolución del contrato, la jurisprudencia de los tribunales contencioso-administrativos ha aceptado la naturaleza contractual de los convenios, desde la doble y reiterada perspectiva jurisprudencial y normativa, lo que tiene relevancia en cuanto a las consecuencias derivadas de su incumplimiento, así como a la posibilidad de exigencia de la correspondiente indemnización derivada del mismo.

Y se acepta que para que tenga lugar la resolución no es necesario que el incumplimiento sea doloso o deliberadamente rebelde, sino que lo determinante es que sea grave y esencial. Es decir, que frustre las legítimas expectativas de quien sí ha cumplido su parte y que son las que se podían esperar en virtud de la naturaleza del contrato, las estipulaciones convenidas y la buena fe.

Así, la STS de 10/10/2020 (casacion 7692/2019) que cita la de 06/02/2007 (casacion 4283/2003) señala que "...efectuada la cesión de unos terrenos para facilitar la ejecución del planeamiento y las futuras compensaciones ---este es el objeto declarado en el propio Convenio---, la desaparición de la causa que le sirve de fundamento trae consigo la quiebra del contrato aun cuando ello no sea por razón imputable a unas de las partes contratantes ---ya que en este caso se trataría de una resolución por incumplimiento---, por cuanto la ruptura del equilibrio bilateral de las prestaciones arrastraría un enriquecimiento injusto a favor de una de las partes contratantes que, sin nada a cambio, obtendría la titularidad de unos terrenos a costa, bien de los propietarios, o bien de la Administración autonómica que debería indemnizar, sin que ninguna de estas dos partes obtuviese contraprestación del Ayuntamiento que obtiene un beneficio patrimonial a cargo ajeno.

La Jurisprudencia de la Sala Civil del TS mantiene doctrina aplicable en el sentido de que las circunstancias sobrevenidas e imprevistas que modifican la esencia de la base del contrato considerado, determinan la resolución como único medio de compensar el desequilibrio de las prestaciones y correlativo enriquecimiento injusto ( SSTS 10.02.1997 y 23.06.1996, entre otras). En el ámbito administrativo, solución análoga debe aplicarse desde el momento en que se produce la ruptura del principio de equidistribución de beneficios y cargas en el planeamiento, ya que de no estimarse la demanda se produce una privación singular de terreno en contra del titular y a favor del municipio que nada aporta.

...Pues bien, la misma ruptura de la base del convenio es la que se ha producido en el Convenio de autos, aunque las exigencias de las modificaciones vinieran determinadas por la intervención de una Administración ajena al convenio pero con evidentes competencias en la materia urbanística y medioambiental".

Y en cuanto a las consecuencias de la resolución de un convenio urbanístico en el que el particular había cedido terrenos, el Tribunal Supremo ha señalado (sentencia de 04/04/2019, recurso de casación 1224/2017) que" 1) Ante la imposibilidad de cumplimiento de un convenio de planeamiento por causa sobrevenida, desaparece la obligación asumida por el Ayuntamiento de entregar el aprovechamiento urbanístico o su equivalente económico; 2) La única obligación que subsiste es la de indemnizar al propietario por el valor de los terrenos cedidos, cuando no sea posible su restitución, pudiendo, entre otros criterios valorativos, aplicar las reglas de valoración establecidas para la fijación del justiprecio en expropiaciones".

En el presente caso, y con independencia de la mayor o menor diligencia que pueda apreciarse en la actuación municipal (lo cual sería relevante a los efectos de una eventual indemnización por daños y perjuicios que aquí no se ha solicitado ni discutido), consideramos que resulta innegable que no se ha cumplido con lo pactado en el convenio urbanístico, que era culminar la aprobación del PGOU en el plazo de 8 años desde la firma del convenio (03/08/2011).

Y consideramos, en contra de lo sostenido por la sentencia apelada, que dicho plazo era esencial. Lo que se deduce del hecho de que se destinase una estipulación para la fijación de dicho plazo, del tenor literal de dicha estipulación ("El PGOU deberá contar con aprobación definitiva en el plazo máximo de 8 años") así como de la circunstancia de que esa estipulación previese que el plazo sólo pudiera prorrogarse por mutuo acuerdo de los firmantes del convenio. También el Ayuntamiento apelado parece haber considerado que el término tenía carácter esencial, como se deduce del escrito dirigido por esta corporación al representante de la actora en fecha 07/08/2019, en el que indicaba que "...dado que el convenio firmado en su día está próximo a su vencimiento sin haber logrado todos los compromisos allí pactado por ambas partes, sin que ninguna de ellas sea responsable de tales circunstancias, se le insta a una reunión en la cual podamos llevar a cabo la prórroga del citado convenio".Y esta propuesta no tendría sentido si el plazo de 8 años no se hubiera considerado por ambas partes como un término esencial.

Y consideramos igualmente que el carácter esencial del término no desaparece por el hecho de que en la estipulación Quinta se incluya un párrafo en el que se señalaba que "No obstante se recuerda que la administración autonómica es la competente para aprobar definitivamente el PGOU de Las Tres Villas". El párrafo es un simple recordatorio de una previsión legal que tiene la finalidad de insistir en la falta de culpabilidad del Ayuntamiento en una posible falta de cumplimiento en plazo de la aprobación definitiva del PGOU, pero que no tiene ninguna influencia sobre la naturaleza esencial de plazo fijado.

Por tanto, y de conformidad con la jurisprudencia citada, estimaremos el recurso de apelación, estimando igualmente el recurso contencioso administrativo. Y reconocemos el derecho de la actora a la resolución del convenio urbanístico celebrado con el Ayuntamiento de Las Tres Villas así como el derecho a que se le abone el valor del terreno cedido al Ayuntamiento.

En cuanto a la valoración, consideramos acertada la suma solicitada por la actora (126.450,40 euros), que fue la fijada de común acuerdo por las partes firmantes del Convenio con base la valoración realizada por D. Leovigildo, Ingeniero Agrónoma de la Diputación de Almería, en el Informe evacuado el 09/02/2012 a solicitud del Ayuntamiento de Las Tres Villas que se adjuntaba a la escritura (folios 53 y siguientes del EA). Valoración que, además, se ha realizado en aplicación de la normativa expropiatoria, con el método de capitalización de rentas según lo previsto en el RDL 2/2008 y Reglamento de Valoraciones.

TERCERO.-Devengo de intereses.

En su escrito de demanda y en el recurso de apelación solicita la actora que la indemnización correspondiente al valor de los terrenos cedidos se incremente con los intereses devengados por la misma desde la fecha de otorgamiento de la escritura de cesión (29/02/2012).

También estimaremos esta pretensión. El Tribunal Supremo ha señalado que en el caso de resolución de los convenios urbanísticos, los efectos se producen ex nunc y no ex tunc, por lo que los intereses se devengan desde la fecha en que se reclama la resolución del convenio.

Así, en la sentencia de 24 de junio de 2024 (casación 7145/2022) se establece en respuesta a la cuestión casacional planteada que "...cuando se declare la invalidez de un convenio urbanístico de monetarización por las cesiones de terrenos gratuitas que deban realizar los propietarios a la Administración actuante, deberá discriminarse si la invalidez lo es por causa de resolución, en cuyo caso los intereses se calcularan desde que se reclamen por el perjudicado; o si se trata de una causa de nulidad o anulabilidad del convenio, en cuyo supuesto, los intereses se calcularan desde la fecha en que se hizo el pago de la cantidad reclamada".

Sin embargo, no consta que en el supuesto resuelto por el Tribunal Supremo existiera, en el clausulado del Convenio Urbanístico, una previsión especial sobre abono de intereses en caso de resolución; lo que sí existía en el presente supuesto. En concreto en la estipulación octava se preveía que si por cualquier causa el Ayuntamiento no llevara a efecto las obligaciones contraídas, estaría obligado a indemnizar el valor de los terrenos cedidos que se ha estimado en el informe pericial de valoración que se adjunta al presente convenio, más los intereses legales correspondientes por el periodo transcurrido desde la escritura de los terrenos.

Al no existir respecto de los efectos de la resolución de convenios urbanísticos una norma especial sobre abono de intereses que pudiera tener carácter imperativo, estaremos a los expresamente pactado y asumido por las partes firmantes del convenio, por lo que los intereses se devengarán desde la fecha de otorgamiento de la escritura de cesión el 29/02/2012.

No procede la imposición de costas.

Fallo