Es Ponente la Iltma. Srª. Magistrada Dª. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN.
PRIMERO.-Acto administrativo impugnado. Motivos de la demanda y de oposición a la demanda.
Se impugna ante esta Sala contra la Orden Foral 116E/2024, de 12 de octubre, del Consejero del Departamento de Industria y de Transición Ecológica y Digital Empresarial, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra Resolución 158E/2024, de 10 de mayo, del Director General de Fomento Empresarial que declara la pérdida de derecho al cobro de las ayudas concedidas.
En la OF recurrida se rechaza la alegación de nulidad de la resolución impugnada por no haberse dado trámite de audiencia , en tanto, se dice , se ha seguido el procedimiento pertinente, pues la LF 11/2005 de Subvenciones no prevé procedimiento para efectuar la declaración de pérdida de derechos, no se prevé trámite de audiencia previa para ello, a diferencia de la norma estatal; en este caso, no estamos ante un supuesto de reintegro, con lo que no se ha de tramitar procedimiento de reintegro y cita sentencia de esta Sala en supuesto semejante( nº 389/2021, de 23 de diciembre de 2021 (rec. 144/2020)no concurre causa de nulidad.
En cuanto al tema de fondo, la OF confirma la resolución impugnada puesto que los incumplimientos relacionados en la misma fundamentan debidamente la declaración de pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida para la conectividad en polígonos industriales y centros logísticos (1.021.890,63 euros).
Interpone Gestel Teleservice 2000 SL recurso contencioso administrativo en el que alega:
I. Nulidad del acto administrativo debido a la ausencia de trámite para subsanar las supuestas irregularidades en la justificación del cumplimiento de los requisitos requeridos.
Se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido por el legislador al no conceder trámite de audiencia para subsanar los defectos de documentación apreciados por la administración . El indicado trámite está previsto en la normativa estatal. Ello acompaña nulidad radical o subsidiariamente, anulabilidad.
II.- Conculcación del Principio de Proporcionalidad. Ejecución del objeto de la ayuda y aportación de la documentación requerida.
Se ha cumplido con la finalidad de la ayuda, por lo que es desproporcionada la pérdida de la subvención dada la documentación aportada en su momento.
Se ha vulnerado la doctrina de los actos propios que exige:
1º.- Que los actos propios sean inequívocos, en orden a que intersubjetivamente pueda determinarse el sentido de los actos del agente.
En el caso que nos ocupa, no hay posibilidad de interpretación de que los actos del agente han ido encaminados a conseguir el sello de PYME Innovadora.
2º.-Que, entre la conducta anterior y la pretensión actual, exista una incompatibilidad o una inconsecuencia, según el sentido que, de buena fe, hubiera de atribuirse a la conducta anterior.
No se sostiene, de ninguna de las maneras, que la Administración, previamente otorgue el sello de PYME Innovadora, y ahora en esta nueva solicitud no motive la denegación en base a una interpretación errónea de los requisitos.
3º.-Que sea razonable la generación de la expectativa primigenia, considerando todas las razones disponibles.
El cumplimiento de los requisitos y la concesión por la OEPM hacen constituir una "expectativa primigenia" y confianza legítima.
4º.-Que se produzca la frustración de tal clase de expectativa.
El desistimiento de la solicitud de oficio por parte de la Administración sin motivación cumpliendo esta parte con los requisitos hacen que se frustre cualquier clase de expectativa con los consecuentes daños y perjuicios.
La Administración demandada, ha violado de forma flagrante sus propios actos, que apuntaban expresamente y sin reservas a la legalidad de lo actuado por parte de mi representado generando una serie de perjuicio de difícil reparación.
En base a todo ello suplica :
"I.- Declarar la nulidad o subsidiariamente anulabilidad de la Orden Foral 116E/2024 de 12 de octubre, del Consejero de Industria y Transición Ecológica y Digital Empresarial, por la que se desestima el recurso de alzada de Gestel Teleservice 2000 SL.
II.- Como consecuencia de ello, se acuerde ordenar a la Administración demandada el abono a mi representada de la ayuda concedida en la cantidad de 1.021.890,63 €, más los intereses legales que correspondan.
Todo ello, con condena en costas a la Administración demandada"
Se opone el Gobierno de Navarra que comienza por señalar que la Resolución 158E/2024, de 10 de mayo, del Director General de Fomento Empresarial, declaró la pérdida de derecho al cobro de las ayudas concedidas, a la vista del incumplimiento, flagrante, de varias de sus bases.
En concreto la actora incumplió la base 12.1 de la convocatoria dado que no justificó antes del 31 de diciembre de 2023 la realización de la actividad subvencionada.
Incumplió también la base 5.1 dado que de conformidad con el informe de auditor presentado, los gastos, a 28 de febrero de 2024, no habían sido facturados ni pagados a los proveedores.
En tercer lugar,
-La solicitante no posee la solvencia económica y técnica exigida en la base 2.2.1.
La interesada podría hallarse en situación de crisis, incumpliendo el requisito exigido en la base 2.1.b).
-La beneficiaria no ha justificado la elección del proveedor conforme a lo exigido en la base 5.3.
Sentado lo anterior, sobre la ausencia de subsanación, la administración demandad señala que el órgano convocante requirió a la mercantil que completara la documentación presentada con fechas 22 y 28 de diciembre de 2023, y 22 y 29 de enero de 2024. Así consta a folios 1105 a 1111 del expediente administrativo.
Sobre el trámite de audiencia, cita sentencia de esta Sala sobre la cuestión, nº 389/2021 de 23 de diciembre, de lo que colige no era necesario, concluyendo con la necesaria desestimación de la demanda.
SEGUNDO.-Antecedentes relevantes para el enjuiciamiento del caso. Examen del expediente administrativo .
1.-Por Resolución 59E/2023, de 11 de abril, de la directora general de Política de Empresa, Proyección Internacional y Trabajo de Gobierno de Navarra, se aprobó convocatoria de ayudas para la conectividad en polígono sindustriales y centros logísticos en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). BON 100 de 12 de mayo de 2023.
De dicha convocatoria destacan:
Base 1.-Objeto.
El objeto de estas ayudas es potenciar la conectividad y el despliegue de infraestructuras de red en polígonos industriales y centros logísticos, así como en otras áreas de alta concentración empresarial, especialmente en ámbitos rurales y zonas afectadas por el reto demográfico, con el fin de impulsar la sociedad del Gigabit y ofrecer soluciones de conectividad a proyectos de carácter innovador de digitalización sectorial.
Base 5.-Inversiones y gastos subvencionables.
1. Las ayudas se destinarán a financiar inversiones y gastos que estén directamente relacionados y sean necesarios para la realización de los proyectos, y que se materialicen en el período que va desde la presentación de la solicitud hasta la puesta en servicio de la actuación, que tiene como fecha límite el 31 de diciembre de 2023. A estos efectos, se entenderá que el gasto se ha materializado cuando se haya facturado y pagado dentro de dicho periodo.
Base 12.- Plazo y forma de justificación de la actuación subvencionada.
1. Las beneficiarias deberán justificar la realización de la actuación subvencionada antes del 31 de diciembre de 2023.
2. La justificación se realizará mediante la presentación de una cuenta justificativa con aportación de informe de auditor inscrito como ejerciente en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas dependiente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas.
El informe del auditor se ajustará a los procedimientos que se detallan en la ficha de las ayudas como "Procedimientos específicos a realizar sobre la justificación de la ayuda".
Cuando la beneficiaria esté obligada a auditar sus cuentas anuales por un auditor sometido a la legislación sobre auditoría de cuentas, la revisión de la cuenta justificativa se podrá llevar a cabo por el mismo auditor. En el supuesto de que la beneficiaria no esté obligada a auditar sus cuentas anuales, la designación del auditor será realizada por ella misma
Base 14.-Obligaciones de las beneficiarias y efectos de su incumplimiento
2. El incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en estas bases reguladoras o en la Ley Foral de Subvenciones y Ley General de Subvenciones, dará lugar a la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida o, en su caso, al reintegro de la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la citada ley foral.
Asimismo, el incumplimiento parcial de alguna de las obligaciones anteriores podrá dar lugar a reajustar el importe de la subvención concedida en aplicación del principio de proporcionalidad o, en su caso, al reintegro de la cantidad correspondiente.
2.- Gestel Teleservice 2000, S.L. presentó instancia el 25 de mayo de 2023 acompañando diversa documentación - folios 19 a 610 del EA-.
3.- Por resolución 574E/2023, de 9 de agosto, de la Directora General de Política de Empresa, Proyección Internacional y Trabajo se concedió a Gestel una subvención de 1.021.890,63 euros para la ejecución de proyectos de conectividad en distintos ámbitos de actuación de Navarra.
4.- En los folios 1104 a 1110 obran requerimientos para aportar el informe de auditor y diversa documentación .
5.- Gestel atendió a dichos requerimientos y remitió el informe de auditor - folios 2071 a 2679- el día 1 de marzo de 2024, folio 2070.
6.- Por Resolución 158E/2024, de 10 de mayo, del Director General de Fomento Empresarial, se declaró la pérdida de derecho al cobro de las ayudas concedidas, dado que la documentación justificativa se ha presentado fuera del plazo establecido en la base 12.1 a, los gastos no se han facturado ni pagado en el periodo establecido en la base 5.1ª, La solicitante no posee la solvencia económica y técnica exigida en la base 2.2.1 La interesada podría hallarse en situación de crisis, incumpliendo el requisito exigido en la base 2.1.b), La beneficiaria no ha justificado la elección del proveedor conforme a lo exigido en la base 5.3.
7.- Interpuesto recurso de alzada contra la citada Resolución este se desestima inicialmente por silencio administrativo y posteriormente, mediante la Orden Foral 116E/2024, de 12 de octubre, del Consejero del Departamento de Industria y de Transición Ecológica y Digital Empresarial objeto de este recurso contencioso .
TERCERO.Doctrina general sobre subvenciones. Criterio de esta Sala en línea con la jurisprudencia del TS.
Esta Sala ha tenido ocasión de declarar sobre la doctrina general en materia de subvenciones, en sentencia dictada en rca 450/2019, lo siguiente:
TERCERO.- Doctrina general sobre subvenciones. Criterio de esta Sala en línea con la jurisprudencia del TS.
"Para dar correcta respuesta a la cuestión que hoy nos ocupa, se ha de partir de algunas consideraciones generales sobre subvenciones. Esta Sala ha tenido ocasión de señalar sobre esta materia, con carácter general
en la sentencia de fecha 8 junio 2020 dictada en el rca 313/2019 , lo siguiente:
"QUINTO.- Doctrina general sobre subvenciones. Criterio de esta Sala en línea con la jurisprudencia del TS. Llegados a este punto es de sobra sabido conforme a la doctrina sentada por esta misma Sala, y que recoge el TS,STS 1623/2017, de 20 de abril según la cual: " en sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 -:estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente". Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por 5 consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum"). Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste ". Esto con carácter general sobre la consideración jurídica de las subvenciones. Asimismo traeremos a colación la STS según la cual: Esta Sala en innumerables sentencias ha reconocido el carácter contractual de la subvención sobre incentivos regionales, de tal forma que frente a los beneficios que la empresa subvencionada recibe debe cumplir las obligaciones que condicionaron su otorgamiento dirigidas, generalmente, a practicar una inversión determinada y a la creación de empleo.
El cumplimiento de estas condiciones es, pues, la razón y fundamento de la subvención, en cuanto que está dirigida al fomento de la inversión en zonas estructuralmente poco desarrolladas y con problemas de oferta de empleo. El reconocimiento del derecho al percibo de los beneficios, no es, por tanto, pleno y absoluto, sino que es un derecho sujeto a condición, o si se quiere, un derecho que comporta una recíproca obligación propia de las relaciones sinalagmáticas, en que cada una de las partes debe cumplir aquello a lo que se comprometió, con la consecuencia, en caso de incumplimiento, de que la parte perjudicada pueda exigir de la otra la resolución y la devolución de lo entregado. Siendo además una relación de derecho público, por el carácter que le imprime la intervención de la Administración como concedente de la subvención para el desarrollo de aquellos fines de interés público, es lógico que sea la propia Administración la que tenga que ejercitar las facultades de control sobre el cumplimiento de las condiciones, poniendo en movimiento los mecanismos de investigación y abriendo los procedimientos de incumplimiento en los supuestos de que las indicadas condiciones no se hayan ejecutado Como ha indicado esta Sala en su auto de 26 de junio de 2006 , en el que se expresa: "Por último, la subvención no responde a una >, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un >, libremente aceptado por aquél.
Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 >). Nuestra jurisprudencia, como se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria ( LGP , en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley : el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para laque la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colab oradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.".
CUARTO.-Régimen jurídico de las subvenciones ámbito foral.
En nuestro ámbito foral, la LF 11/2005,de Subvenciones viene a establecer que se abonarán las ayudas una vez acreditada la realización de la actividad o adopción del comportamiento que fundamento su concesión y el pago se hará solo si se acredita la correcta ejecución de la actividad en las condiciones y con los requisitos establecidos en las bases reguladoras. Tesis que encuentra apoyo por ejemplo en la STS de 3 de octubre de 2018 según la cual: "la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de las obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución otorgando la subvención. Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, "ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que viene impuesta al beneficiario de la subvención, que también debe cumplir aún en el caso de que no hubiera lugar a la percepción de cantidad alguna." "La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión.
En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago de una subvención no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo."
Por lo demás, y a mayor abundamiento decir que en similares términos se pronuncia la normativa estatal, la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y el Reglamento de desarrollo, aprobado por el RD 887/2006, el último párrafo del apartado 2 del art. 30 LGS, art. 37 LGS.
CUARTO.-Sobre la pretendida omisión del procedimiento legalmente establecido.
Alega el recurrente, la nulidad de la OF impugnada debido a la falta de trámite para subsanar las supuestas irregularidades en la justificación del cumplimiento de requisitos.
Comenzaremos puntualizándole al recurrente que se le efectuaron varios requerimientos en orden a presentar la documentación exigida por las bases de la convocatoria, en concreto del informe de auditor (folios 1104 a 1100 del EA), por lo que a este respecto, la actuación de la administración ha sido plenamente conforme a derecho.
No obstante lo anterior, y sobre la necesidad de un trámite de audiencia propiamente dicho para el supuesto de pérdida del derecho de cobro de una subvención dijimos en la Sentencia dictada en el ORD 144/2020:
" Esta Sala ha declarado en sentencia dictada en rca 470/2017 sobre la cuestión del procedimiento en el supuesto de pérdida del derecho al cobro de la ayuda lo siguiente:
"CUARTO.- Sobre la alegada nulidad de pleno derecho de la resolución que anuló la ayuda previamente concedida.
El demandante aduce que la Resolución 1401/2016, de 13 de diciembre, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería, por la que se anuló la ayuda que le había sido concedida al demandante y se acordó liberar el importe de 35.000 euros a que ascendía dicha ayuda del Presupuesto de Gastos de 2016, confirmada en alzada es nula de pleno derecho por aplicación de lo dispuesto en el art. 47.e de la Ley 39/2015 porque anula la ayuda concedida sin seguir el procedimiento legalmente establecido, cual es el previsto en el art. 35.6 Ley Foral 11/2005 de 9 de noviembre de subvenciones, al que se remite el art. 28 de la Orden Foral 143/2011 de 4 de abril que establecía las normas reguladoras de estas ayudas.
Esta misma cuestión ha sido resuelta en un supuesto similar en la sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 2018 Rec. 468/2017 , cuyos pronunciamientos procede reproducir aquí, en virtud del principio de unidadde doctrina, manifestación, a su vez, de los de igualdad y de seguridad jurídica. En dicha sentencia se señala que: "Efectivamente el artículo 28 de la Orden Foral 143/2011 establecía bajo el título "Reintegros, infracciones y sanciones" que:
"1. Los reintegros, las infracciones y sanciones administrativas relativas a las ayudas contempladas en esta Orden Foral se regularán, sin perjuicio de lo que al efecto establezca la normativa comunitaria, por lo dispuesto en la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones."
El artículo 35.6 de la Ley Foral 11/2005 regula el procedimiento para el reintegro indicando que"la resolución del reintegro de la subvención será adoptada por el órgano concedente, previa instrucción de expediente en el que junto a la propuesta razonada del centro gestor se acompañarán los informes y pruebas procedentes y, en su caso, las alegaciones del beneficiario.El expediente deberá resolverse en el plazo de doce meses." Pero el apartado primero de dicho artículo señala literalmente que "Procederá únicamente el reintegro total o parcial de cantidades percibidas en los siguientes supuestos", de lo que se desprende que este procedimiento de reintegro está previsto para los casos en los que la ayuda o subvención se ha pagado en todo o en parte y posteriormente se comprueba la concurrencia de alguna circunstancia que la invalida. Se trata de una suerte de revisión de oficio para lo que es preciso tramitar un expediente específico y por supuesto dar audiencia al interesado para alegaciones, pero aquí no estamos en ese caso, sino en el de la anulación de una ayuda por incumplimiento de las condiciones establecidas en su normativa rectora. En el supuesto analizado en la Orden Foral objeto de esta Litis, no se abonó la ayuda y luego se intentó reintegrar, lo que si hubiera precisado seguir los trámites del artículo 35.6 antes citado, sino que se constató el incumplimiento de un requisito y por ello se anuló la resolución que concedía la ayuda y difería el pago a los dos años siguientes a la fecha de la resolución de concesión, que era el plazo máximo para alcanzar el volumen de trabajo de al menos una UTA. No se puede confundir una anulación de una ayuda por incumplir alguna de las condiciones con un procedimiento de reintegro de lo abonado.
Por ello no concurre la causa de nulidad alegada en demanda porque no era preciso tramitar expediente de reintegro alguno ni la Orden Foral 143/2011 reguladora de la ayuda exige dar trámite de audiencia al interesado si se detecta el incumplimiento de las condiciones antes de proceder al abono de la subvención".
La fundamentación expuesta, aplicable también en este caso, determina la desestimación de este motivo de recuro."
Añadiremos que, además de que la normativa foral no se remite al procedimiento de reintegro para ello, ni a ningún otro, no se puede olvidar el carácter condicional de la subvención en el sentido de que, la concesión o el reconocimiento del derecho a obtener el abono se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento realice una determinada actividad, es decir que el derecho al abono se reconoce con la concesión de la ayuda, su eficacia queda supeditada al efectivo cumplimiento de la condición resolutoria de la que hablamos .
En atención entonces a lo expuesto, procede desestimar este motivo de impugnación.
En unidad de doctrina con lo aquí razonado, desestimaremos este motivo de recurso.
QUINTO.-Sobre la conculcación del principio de proporcionalidad.
Defiende la actora que en aplicación del indicado principio, y dado que la finalidad de la ayuda se ha cumplido, mediante el destino de las cantidades transferidas al objeto de la subvención, no procedía declarar la pérdida de la ayuda.
Sobre una cuestión semejante, dijimos en la sentencia dictada en el RCA 408/2018
CUARTO.- Sobre el incumplimiento de las bases de la convocatoria.
Para analizar si la demandante ha incumplido o no las bases de la convocatoria por causa imputable a la misma, hay que comenzar diciendo que las bases de la convocatoria vinculan tanto a la Administración como a los solicitantes de la subvención ( STS de 26 de noviembre de 2012 ( ROJ: STS 7718/2012 - ECLI:ES:TS:2012:7718 ) Recurso: 2612/2009 Ponente: Manuel Campos Sánchez-Bordona y STSJNA de 24 de julio de 2012 ( ROJ: STSJ NA 762/2012 - ECLI:ES:TSJNA:2012:762 ) Recurso: 563/2011 Ponente: María Jesús Azcona Labiano).
En este caso, la Base 3ª de la convocatoria, referida a "instalaciones subvencionables" establece que "el plazo para realizar la inversión será el comprendido entre la fecha de publicación de la convocatoria en el BON y el 31 de octubre de 2017. Se entenderá que la actuación está ejecutada cuando los gastos se hayan facturado y pagado en dicho período".
Por su parte la base 6ª establece bajo la rúbrica "Justificación y abono de la subvención", establece que "los beneficiarios deberán justificar las inversiones realizadas con fecha límite de 31 de octubre de 2017.
La Base 7ª, bajo el título "Obligaciones de las beneficiarias y efectos de su incumplimiento" recoge: "El incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en estas bases reguladoras o en la Ley Foral de Subvenciones, dará lugar a la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida o, en su caso, al reintegro de la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la citada Ley Foral".
Pues bien, como antes se ha señalado, por Resolución 84E/2017 de 21 de julio,de la Directora General de Industria se concedió una ayuda de 37.481'23 euros al Ayuntamiento de Etayo para la realización de un proyecto de renovación de alumbrado público. En dicha resolución se recordaba al beneficiario que el plazo de justificación de la actuación subvencionada finalizaba el 31 de octubre de 2017, para lo cual debía presentar la documentación señalada en la base 6. Es cierto que el pago de dos facturas, en concreto la de la ejecución de obra y dirección facultativa, se realizó posteriormente a esa fecha límite y que la documentación, en consecuencia, también se presentó fuera de plazo, en concreto el 6 de noviembre pero en este supuesto se ha de entender que el retraso en el cumplimiento de ambas obligaciones es leve y resulta desproporcionada la pérdida de la subvención por ese motivo. Sobre el principio de proporcionalidad el TS en sentencia de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 [ RJ 2007, 3370 señala "En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario. El Tribunal Supremo aplica con cautela el principio de proporcionalidad en el caso de los incumplimientos formales, o las justificaciones extemporáneas pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a "sanar" la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido. (En el mismo sentido STS de 29 marzo 2012 . RJ 2012948)"..
En este caso el Ayuntamiento de Etayo ha cumplido materialmente la finalidad de la subvención, pues el alumbrado público se ha renovado y constaba el pago de parte de las facturas generadas antes del 31 de octubre, en concreto la girada por la redacción del proyecto, habiéndose pagado la correspondiente a dirección de obra y a ejecución material en cuanto terminó la obra, el 30 de octubre, fecha en la que se giraron las correspondientes facturas(documento 4.3 del expediente administrativo ), por tanto el cumplimiento se ha demorado únicamente tres días hábiles, por lo que en aplicación del principio de proporcionalidad, teniendo además en cuenta el interés público al que estaba destinada la ayuda, la demanda ha de estimarse anulando el acuerdo de Gobierno de Navarra de 30 de mayo de 2018 y la Resolución 285E/2017 de 18 de diciembre, y reconociendo el derecho de la recurrente al cobro de la subvención en su día concedida."
En fin, volviendo de nuevo al caso que hoy nos ocupa, se ha de calificar de desproporcionado el reintegro total de una subvención por el retraso en el cumplimiento de ciertos trámites, subrayando que no cabe equiparar, en cuanto a las consecuencias aplicables, un retraso de cierta levedad en la demora del cumplimiento de algunas de las condiciones secundarias de la subvención con el incumplimiento mismo del fin al que fue condicionada."
No nos encontramos en supuesto similar. En este caso, el recurrente presentó el informe de auditoría dos meses después de finalizar el plazo para ello(base 12) , sin que haya justificado la concurrencia de una situación excepcional para ello, pero es que además, el indicado informe no acredita que los gastos se hayan facturado y pagado en diciembre de 2023( base 5.1), pues el propio auditor informa que no se han recibido las facturas, pues la mercantil pactó con proveedores que el pago se devengaría cuando cobrase la ayuda objeto de la Litis- Folio 2075 Y 2076 del EA-.
En definitiva, dado el incumplimiento sustancial de las bases de la convocatoria, la pérdida de la ayuda no resulta desproporcionada.
SEXTO.-Sobre la vulneración de actos propios.
Afirma la parte actora "que llegamos a la inevitable conclusión de que la Administración demandada, ha violado de forma flagrante sus propios actos, que apuntaban expresamente y sin reservas a la legalidad de lo actuado por parte de mi representado generando una serie de perjuicio de difícil reparación.
Conviene exponer que mi representada, presentó toda la documentación requerida en la convocatoria de ayuda, sin que en ningún momento se haya requerido su subsanación o aclaración, por lo cual se concede en un principio la ayuda cuyo cobro hoy se deniega."
Expone que es preciso:
"1º.- Que los actos propios sean inequívocos, en orden a que intersubjetivamente pueda determinarse el sentido de los actos del agente.
En el caso que nos ocupa, no hay posibilidad de interpretación de que los actos del agente han ido encaminados a conseguir el sello de PYME Innovadora.
2º.-Que, entre la conducta anterior y la pretensión actual, exista una incompatibilidad o una inconsecuencia, según el sentido que, de buena fe, hubiera de atribuirse a la conducta anterior.
No se sostiene, de ninguna de las maneras, que la Administración, previamente otorgue el sello de PYME Innovadora, y ahora en esta nueva solicitud no motive la denegación en base a una interpretación errónea de los requisitos.
3º.-Que sea razonable la generación de la expectativa primigenia, considerando todas las razones disponibles.
El cumplimiento de los requisitos y la concesión por la OEPM hacen constituir una "expectativa primigenia" y confianza legítima.
4º.-Que se produzca la frustración de tal clase de expectativa.
El desistimiento de la solicitud de oficio por parte de la Administración sin motivación cumpliendo esta parte con los requisitos hacen que se frustre cualquier clase de expectativa con los consecuentes daños y perjuicios."
No se comprenden las alegaciones de la parte actora. No apreciamos ningún acto propio de la administración que ahora le vincule, sino la mera aplicación de las bases de la convocatoria y normativa de aplicación. La actora presentó la documentación para acceder a la ayuda, que se concedió inicialmente condicionada a la acreditación del cumplimiento de las actuaciones subvencionadas en tiempo y forma, acreditación que no se produjo, como se ha razonado en el FJ anterior, por lo que en aplicación de la base 14ª procedía la declaración de pérdida de la misma.
SÉPTIMO.-Costas procesales.
Conforme a lo dispuesto en el Artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la redacción vigente, procede imponer a la parte actora las costas causadas en este procedimiento, al haberse producido la desestimación de todas sus pretensiones.
En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
