Sentencia Contencioso-Administrativo 14/2026 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 378/2025 de 14 de enero del 2026

PRIMERO.-Sentencia apelada.

I/ Se combate en este grado de apelación la sentencia del juzgado Contencioso Administrativo nº 1 de Pamplona, que desestima el rca interpuesto contra Resolución del Alcalde de Milagro (Navarra), de fecha 23 de agosto de 2024, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a resolución del Alcalde, de 12 de junio de 2024, que declara la imposibilidad de legalizar la solera de hormigón de 1.400 metros cuadrados y el cubierto de chapa de 80 metros cuadrados realizados en la DIRECCION000, de Milagro, y ordena la demolición de dichas obras en un plazo de 30 días.

Lo que alegaba el actor en la instancia es que las obras ejecutadas -colocación de una solera de hormigón para aplicar comida a los animales en la DIRECCION001, DIRECCION000-, son compatibles con la normativa urbanística y el planeamiento municipal, y por tanto, legalizables, indicando que las mismas se ejecutaron al poco de solicitar la licencia, es decir, antes de que se denegara por el Ayuntamiento de Milagro, ya que las obras eran urgentes, porque se habían exigido por los servicios oficiales veterinarios por razones de bienestar animal y que el mero hecho de que dichas obras no estén previstas expresamente dentro de las obras autorizables en suelo no urbanizable de valor para su explotación natural que prevé al artículo 187 del PGM de Milagro, no constituyen un uso prohibido.

Y sostiene una interpretación coherente con el artículo 166 del PGM, que permite asimilar las actividades y usos no previstos de forma expresa con otros usos o actividades recogidos en el artículo 165, actividades de apoyo a la actividad hortofrutícola, invernaderos, o almacenes agrícolas, o incluso dentro del concepto de "equipamientos y dotaciones que por su propia naturaleza deban incluirse en suelo no urbanizable", del artículo 187 PGM

Con carácter subsidiario, para el caso de que no se consideran las obras como actividades constructivas autorizables en suelo no urbanizable de protección, impugnaba, de forma indirecta, los artículos 161 y 187 del PGM, puesto que a un suelo que ya ha sido calificado de urbanizable, habiéndose decidido su transformación, se le deba aplicar, hasta que ésta tenga lugar, el régimen del suelo no urbanizable de protección, que es el más estricto, lo que entiende vulnera el Decreto Foral 1/2017, así como con el resto de disposiciones del PGM, ya que en el mismo no viene justificado la necesidad de aplicar al suelo urbanizable no sectorizado el régimen del suelo no urbanizable de protección de valor, y no el de preservación.

Por otro lado, señala que las obras serían, en todo caso, legalizables con carácter provisional, de conformidad con el artículo 106 del Decreto Foral Legislativo 1/2017 mientras no se sectorice el suelo urbanizable no sectorizado sobre el que se asientan, siendo éste un acto reglado, y no una potestad discrecional, ya que las obras no suponen ningún obstáculo para la ejecución del planeamiento.

Y ¿qué dice la juez a quo? Primero. Respecto de la pretensión principal de que se declare legalizables las obras ejecutadas sin licencia, acuerda la inadmisión de la misma y ello porque que se dictó resolución expresa debidamente notificada denegando licencia obras para ejecutar plancha de hormigón en DIRECCION002 no se impugno, y es acto consentido y firme, de modo que, el acto administrativo hoy recurrido, ósea, la demolición de la obra, solera de hormigón y cubierto dicha, no es sin consecuencia legal de dicha denegación licencia obra, siendo entonces acto mera reproducción o confirmación, por tanto, concurre causa de inadmisión ex art 28LJCA.

En cuanto a la pretensión subsidiaria referida a la impugnación indirecta de algunos artículos del PGM de Milagro, y tras declinar su competencia salvedad hecha de planteamiento de previa cuestión de ilegalidad, señala que en todo caso, no se trata de una asimilación en cuanto a la clasificación del suelo, sino en el régimen de usos permitidos, autorizables y prohibidos en suelo urbanizable no sectorizado, siendo la parcela suelo urbanizable que se convertirá en suelo urbanizado, previa sectorización, se establecen de forma transitoria ciertas restricciones o limitaciones en cuanto a los usos que se pueden llevar a cabo y siendo restrictivo, que lo es, no tiene, dice la juez virtualidad anulatoria de los articulaos del PGM impugnados pues no se indica que concreta norma vulnerarían los mismos.

Por último y en cuanto a la última de las pretensiones también con carácter subsidiario, sobre la concesión de licencia provisional ex art 106 DF Legislativo 1/2017, se desestima pues el precepto establece como condición que se trata de obras que no estén expresamente prohibidas por la legislación urbanística sectorial o por el planeamiento general, que es, precisamente, lo que ocurre en el caso que nos ocupa, ya que el artículo 187, con la remisión que en el mismo se contiene el artículo 165, del Plan General Municipal de Milagro, se considera uso prohibido en el suelo de protección de valor para su explotación natural las construcciones e instalaciones destinadas al apoyo a la ganadería intensiva y extensiva, granjas, corrales domésticos y piscifactorías sin que convenza a la juez el alegato del recurrente sobre el eventual cese de la actividad ganadera que se produciría de llevarse a cabo la demolición.

SEGUNDO.-Sobre algunos antecedentes relevantes para el caso.

No es ocioso recoger los elementos facticos de interés que relaciona la juez a quo en la sentencia y que se derivan del expediente administrativo.

Con motivo de la presentación, el día 24 de enero de 2.024, de una declaración responsable para solicitar el establecimiento de una explotación ganadera de 25 vacas de lidia en las DIRECCION000, DIRECCION003 y DIRECCION004 de Milagro, presentada por D. Oscar (a quien había autorizado, el hoy demandante D. Cayetano para utilizar las parcelas de su propiedad y solicitar explotación de vacuna en extensivo), se emitió informe el 12 de abril de 2.024, por el técnico municipal de medio ambiente en el que alude a la existencia, en la DIRECCION000, de una construcción no reflejada en catastro, ejecutada en 2.023.

En dicho informe se hace constar que el 9 de noviembre de 2.022 se había solicitado licencia de obras para ejecutar una plancha de hormigón para dar de comer a los animales, licencia que, sin embargo, se denegó mediante Resolución 19/2023, de 11 de enero (folios 70-71 del expediente), porque no era compatible con la normativa urbanística vigente, al pertenecer la DIRECCION000 al suelo urbanizable no sectorizado y prever el Plan General Municipal que hasta tanto no se proceda a su sectorización, el régimen aplicable es el del suelo no urbanizable de protección del valor para su explotación natural, en el que el uso de apoyo a la ganadería no se encuentra dentro de los usos autorizables o permitidos.

Advertidos todos estos extremos, acogiendo el informe del arquitecto municipal, se acordó, tras la tramitación del oportuno expediente NUM000 de adopción de medidas de protección de la legalidad, y mediante Resolución de Alcaldía de 12 de junio de 2.024, ex artículos 202 y 203 del Decreto Foral Legislativo1/2017, se acordó la demolición de la obra, consistente en la solera de hormigón de 1.400 m2 y el cubierto de chapa de 80 m2 (aun cuando, respecto de tal cubierto de chapa, ni siquiera se había solicitado licencia de obras), por haberse concluido sin licencia y ser incompatible con la ordenación urbanística, ante la imposibilidad de legalizarlos.

Frente a dicha resolución, se interpuso recurso de reposición, el 24 de julio de 2.024, que fue desestimado mediante Resolución de Alcaldía de 23 de agosto de 2.024, resolución frente a la que se interpone el presente recurso contencioso administrativo.

Por otro lado, mediante Resolución de Alcaldía de 18 de abril de 2.024, se denegó la autorización para el establecimiento de una explotación extensiva de ganado vacuno (lidia) en las DIRECCION000, DIRECCION003 y DIRECCION004 solicitada por Oscar. No consta que haya sido recurrida.

Frente a ella, y mediante instancia de 2 de mayo de 2.024, elSr. Oscar insiste en solicitar el permiso de explotación ganadera en dichas parcelas, solicitud que fue inadmitida Resolución de Alcaldía de 21 de mayo de 2.024, al ser una reiteración de la solicitud que había sido ya resulta, con carácter firme.

Por lo demás, no es ocioso señalar los siguientes elementos fácticos que se desprenden de la prueba documental practicada en los presentes autos.

En el ámbito del Departamento de Ganadería del GN, podemos hacer referencia a la CERTIFICACIÓN obrante al doc. 41 de AVANTIUS sobre los siguientes extremos:

Si la DIRECCION000 del Polígono de Milagro ha sido utilizada desde 1990 hasta la fecha para alojar ganado en este periodo, indicando en su caso tales usos y los ocupantes de la misma.

En el Registro de Explotaciones Ganaderas que gestiona este Servicio de Ganadería no existe ninguna explotación ganadera en la DIRECCION000 de Milagro.

Y no consta que haya habido ninguna explotación ganadera registrada en esa parcela desde 1990, y tampoco con anterioridad a esa fecha. Se desconoce el uso de la misma.

Asimismo, se informa que D. Cayetano tiene una explotación ganadera de ganado bovino inscrita en el Registro de Explotaciones Ganaderas con el nº NUM001, siendo titular de la misma desde el 30/12/2015, y ubicada en la DIRECCION005 de Milagro con un total, según se infiere del recuento numérico, de 232 vacas.

Y efectivamente en diciembre de 2024 la Sección de Producción animal del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del GN certifica esto último, lo que nos da una idea de la actividad (o no actividad, en su caso) que se ha venido desarrollando en la DIRECCION000.

TERCERO.-Correcta delimitación del objeto del debate. Primer motivo de apelación; sobre la declaración de la inadmisibilidad parcial del recurso ex arts. 28 y 69 LJCA .

La correcta respuesta jurídica en esta sede de apelación pasa por la debida y precisa delimitación del objeto de debate en la instancia, siendo que lo es la Resolución recurrida de junio de 2024, que declara la imposibilidad de legalizar la solera de hormigón de 1400 m2, y el cubierto de chapa de 80 m2, obras realizadas en DIRECCION000, de Milagro y por la que se ordena la demolición de dichas obras resolución que se dicta con ocasión de un procedimiento para la restauración de la legalidad urbanística infringida, con motivo de la ejecución de obras sin licencia por el recurrente en la parcela de su propiedad.

Como ya se anticipaba más arriba, la juez a quo, respecto de la pretensión de que se declare legalizables las obras ejecutadas sin licencia, acuerda la inadmisión de la misma y ello porque que se dictó resolución expresa debidamente notificada denegando licencia obras la denegación lo es para la obra de plancha de hormigón de 1400 m2 que no se impugno, y es acto consentido y firme, de modo que, el acto administrativo hoy recurrido, o sea, la demolición de la obra, solera de hormigón y cubierta de chapa no es sin consecuencia legal de dicha denegación de la licencia obra solicitada, siendo entonces acto mera reproducción o confirmación, por tanto, concurre causa de inadmisión ex art 28L JCA.

El apelante aduce INDEBIDA DECLARACIÓN DE LA INADMISIBILIDAD PARCIAL DEL RECURSO EX ARTS. 28 y 69 LJCA porque yerra la Juzgadora a quo al apreciar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad en tanto que la orden de demolición que aquí se recurre no es un acto de confirmación, ejecución o reproducción de la resolución del Ayuntamiento de Milagro de 11 de enero de 2023 y ello porque cuando en noviembre de 2022 solicito licencia de obras en diciembre se ejecuta la obra y en enero de 2023 se resuelve su denegación lo es exclusivamente para una plancha de hormigón en la que echar de comer a los animales en la DIRECCION000 de Milagro.

Por tanto, como ninguna licencia se solicitó -ni por ende existe acto denegatorio de la misma-, para la ejecución del cubierto de chapa al que también se refiere el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística que nos ocupa. no cabe aplicar la causa de inadmisibilidad del art. 28 LJCA del recurso contencioso administrativo porque ya no estamos ante un acto confirmatorio o de ejecución de otro anterior, consentido y firme.

Añade que la decisión de inadmitir parcialmente el recurso es manifiestamente contraria a la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre esta causa de inadmisibilidad, que ha de ser objeto de una interpretación restrictiva se exige una identidad de contextos, que se trate de los mismos hechos y argumentos y que el acto dictado últimamente no amplíe o restrinja el inicialmente adoptado en su contenido y fundamento; requisitos que no concurren en el presente caso; se trata de actos distintos de diversa naturaleza que se dictan en procedimientos y contextos diferentes no estamos ante una reiteración de una orden de demolición de otra anterior y la resolución de demolición conlleva consecuencias jurídicas nuevas y distintas a la resolución denegatoria de licencia, la orden de demolición contiene elementos nuevos no incluidos en la resolución de denegación de licencia por lo que debe ser recurrible en su integridad. Y es que la inadmisión priva al administrado del derecho a impugnar una orden de demolición que afecta a una actuación (el cubierto agrícola) respecto de la cual nunca se pronunció la Administración con anterioridad, lo cual supone una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que se impide el control jurisdiccional de un acto administrativo que incide en sus derechos, e insiste en que la orden de demolición se dicta en un contexto posterior y diferente en el que se han producido hechos nuevos

II/ A esta postura se opone el Ayuntamiento de Milagro como apelado.

Sostiene que el acto hoy recurrid es reproducción o ejecución de otro anterior de carácter firme, en fin, la declaración de disconformidad de las obras ejecutadas por el actor condiciona el pronunciamiento que deba acordarse en el procedimiento de legalización posterior que es objeto de la Litis, y este debe quedar ceñido a aquellas peticiones que no vienen directamente condicionadas por el contenido de un acto firme y consentido anterior, o sea, la dirigida a la obtención de una licencia provisional para las referidas obras.

Y la inadmisibilidad del recurso puede ser también parcial y afectar tan solo a aquellas pretensiones o partes de las mismas que incidan sobre el contenido de un acto previo consentido y firme; solución que viene avalada por la literalidad del precepto transcrito ("o de alguna de las pretensiones").

Dicho, en otros términos, aun cuando el acto impugnado pueda diferir por su objeto y contenido del acto anterior, el artículo 69 de la norma procesal se opone a que, con ocasión del recurso frente a aquél, puedan suscitarse motivos de impugnación referidos a cuestiones resueltas definitivamente por un acto previo firme y consentido y que debieron ser planteadas en impugnación de este.

La inadmisión parcial del recurso por la sentencia apelada, respecto a su pretensión principal, encaminada a la declaración del carácter legalizable de las obras realizadas por el actor, resulta conforme a Derecho, habida cuenta que aquella declaración no puede suscitarse de nuevo ante la existencia de un pronunciamiento administrativo previo que resolvió esta cuestión y que no fue impugnado en plazo por el interesado.

Y en cuanto a que no existe acto consentido y firme respecto de obra respecto de la que no se solicitó autorización cubierta metálica la inadmisión del recurso, de carácter parcial, en primer lugar, resulta incuestionable la conexión directa tanto desde el punto de vista material como temporal, que revisten entre sí las actuaciones reseñadas (ejecución de solera y de la cubierta) por cuanto se llevan a cabo de forma simultánea y con una misma finalidad por tanto no cabe atribuir relevancia al mero hecho de que el actor omitiese deliberadamente incluir en la solicitud de licencia municipal una parte de las obras que se proponía llevar a cabo; y es que, si se admitiese que, por el hecho de no haberse incorporado a la petición de licencia la obra de ejecución de la cubierta, la denegación municipal no predetermina (a través de la causa de inadmisión invocada) la primera de las peticiones de la demanda, se estaría colocando en una mejor situación legal, y dando un injustificado trato más favorable, a aquella actuación en la que se constata un incumplimiento jurídico añadido.

En definitiva, para extender la inadmisión parcial del recurso a la totalidad de las obras ejecutadas sin licencia por el demandante, debe atenderse al dato de que los mismos motivos que justifican la denegación expresa de la licencia para la realización de la plancha de hormigón de la parcela son las que conducen a idéntica conclusión para aquella obra respecto de la que ni tan siquiera se recabó autorización. Es evidente la existencia de un criterio municipal contrario a la realización en la parcela de actuaciones de carácter constructivo vinculadas a una explotación ganadera extensiva; criterio que queda firme.

Por otro lado, la alegación del recurso que insiste en el rechazo a la causa de inadmisión parcial con base en el objeto diverso que revisten las respectivas resoluciones dictadas tanto en el procedimiento de solicitud de licencia, como en el propio expediente de restauración urbanística cuya decisión definitiva se impugna en los presentes autos, debe ser también desestimada en la medida en que su formulación entraña, un incorrecto entendimiento del alcance concreto de la inadmisión del recurso suscitado por esta parte y apreciada por el Juzgador de instancia y siendo cierto que la resolución que pone fin al expediente para la restauración de la legalidad urbanística infringida no constituye una mera reproducción o reiteración íntegra de la denegación expresa de la licencia de obras solicitada por el recurrente, también lo es que el carácter legalizable o no de las obras ejecutadas sin dicha autorización (del que derivan las consecuencias alternativas, esto es, demolición o legalización de aquellas obras, que deben adoptarse en aquel expediente) viene predeterminado de modo necesario por el previo pronunciamiento firme dictado por la Entidad Local.

Es decir, en la medida en que las obras ejecutadas ya han sido declaradas contrarias al planeamiento local y, por tanto, no susceptibles de ser destinatarias de licencia, y dado que este pronunciamiento queda firme para el actor por su falta de impugnación en tiempo y forma, es indudable que la pretensión dirigida a que se declare su supuesto carácter legalizable no puede desconocer el carácter consentido que deriva de la resolución municipal previa.

Dicho de otro modo, en lo referido en particular a la conformidad o no de las obras con la normativa urbanística municipal, la resolución impugnada en autos constituye mera reproducción o confirmación de lo resuelto previamente cuando se deniega la licencia solicitada para su ejecución el hecho (en el que insiste de nuevo la apelación) de que las obras ya hubieran concluido antes de resolverse sobre la solicitud de licencia municipal para su ejecución, no altera la solución acogida en la sentencia apelada.

III/ Juicio de la Sala.

Sin duda es relevante a estos efectos determinar el carácter firme y consentido que, respecto del recurrente, reviste la resolución municipal mediante la que se denegó en su día la licencia de obras para la ejecución de una de las obras, plancha de hormigón de 1400 m2 objeto del expediente de restauración de la legalidad urbanística que nos ocupa, porque, se le denegó efectivamente tal licencia de obras en el que recae el acto impugnado, sobre esto no existe discrepancia.

La cuestión en sede de apelación es si la inadmisibilidad de la pretensión principal del demandante respecto de las dos obras ejecutadas es o no conforme a derecho, o dicho de otro modo si, como sostiene el apelado, la demolición de la cubierta de chapa no es sino una consecuencia legal de dicha denegación de licencia de obra, a saber, la plancha de hormigón ex artículos 202 y 203 del Decreto Foral legislativo 1/2017.

No puede prosperar en este punto la apelación. Veamos.

En primer lugar, ciertamente la solicitud de licencia de obras recayó, porque así lo quiso el interesado, exclusivamente respecto de la obra consistente en solera de hormigón de 1400 m2 , de modo que contamos con un pronunciamiento explicito denegatorio que ha ganado firmeza, sin que, por tanto, puedan introducirse en este momento cuestiones referidas a la legalización de la meritada solera, sobre lo que en realidad, y no obstante, el extenso y a veces impreciso y genérico relato del apelante, no hay cuestión en esta sede de apelación, porque desde luego no puede haberla.

Sentado lo anterior, ¿se ha de concluir como hace la juez que la inadmisión del recurso, de carácter parcial, debe declararse en cuanto a la reclamación del carácter legalizable de todas las obras, solera de hormigón y cubierta? O ¿sólo de aquélla para la que se solicita únicamente la licencia? La respuesta de la Sala se inclina a favor de la primera de las opciones.; y ello porque como señala el apelado, no se puede negar la conexión directa tanto desde el punto de vista material como temporal (el actor hoy apelante no lo discute siquiera) que revisten entre sí las actuaciones llevadas a cabo (ejecución de solera y de la cubierta) por cuanto se llevan a cabo de forma simultánea y con una misma finalidad.

Y además de que no acaba de entenderse que el actor omita en la solicitud de licencia, ya deliberadamente o por error, en todo caso si se admitiese la tesis del apelante de que porque no se incorpora a la petición de licencia la obra de ejecución de la cubierta, no existe pronunciamiento de la Administración municipal, no concurre causa de inadmisión ex art 28 LJCA, lo cierto es que se estaría colocando en una mejor situación legal, y dando un injustificado trato más favorable, a aquella actuación en la que se constata un incumplimiento jurídico añadido, a saber, no pedir licencia de obras que se van a hacer y para la misma finalidad.

Más a mas no podemos dejar de atender como sostiene el apelado al dato relevante de que los mismos motivos que justifican la denegación expresa de la licencia para la realización de la plancha de hormigón de la parcela son las que conducen a idéntica conclusión para la otra obra respecto de la que ni tan siquiera se recabó autorización. No se puede negar la existencia de un criterio municipal contrario a la realización en la parcela de actuaciones de carácter constructivo vinculadas a una explotación ganadera; criterio que queda firme ante la ausencia de impugnación de la resolución municipal denegatoria de la licencia

Y siguiendo con el alegato del apelante del rechazo a la causa de inadmisión parcial con base en el objeto diverso que revisten las respectivas resoluciones dictadas tanto en el procedimiento de solicitud de licencia, como en el propio expediente de restauración urbanística, no se puede negar que siendo distintas, están directa y necesariamente vinculadas.

A todo lo expuesto, en modo alguno, obsta las afirmaciones vertidas por la apelante sobre que cuando se deniega la licencia no se ha percatado aun Ayuntamiento de que las obras ya están ejecutadas,o que la orden de demolición se dicta en un contexto posterior y diferente en el que se han producido hechos nuevos que han de ser valorados.Precisamente, de ser valoradas estas circunstancias, lo han de ser en detrimento de la posición de apelante pues si algo ponen de manifiesto es la postura de hechos consumados y, más a más, sin que resulten tampoco de recibo ni relevantes para el caso las referencias al hermano del apelante o a la licencia de actividad.

En esta medida entonces, no aprecia error en la juzgadora respecto de la inadmisión parcial de las pretensiones del actor.

Pero, y mayor abundamiento y en todo caso, en cuanto que la inadmisión en sentencia de la pretensión impide el control jurisdiccional de un acto administrativo que puede incidir en sus derechos, en lo que afecta a una actuación concreta, la cubierta de chapa respecto de la que la Administración no se ha pronunciado nunca con anterioridad por que no pudo, ya que nada se solicitó, siendo cierto esto, decimos, lo cierto es también que, aun cuando se considerara admisible la pretensión de legalización respecto de la obra ejecutada consistente en cubierta, esta no sería tampoco legalizable por las mismas razones explicitadas respecto de la solera de hormigón, y ello por lo que seguidamente se ha de explicar.

CUARTO. -Algunas consideraciones sobe el suelo donde se asienta la parcela y sobre el PGM y la normativa legal de aplicación.

Comenzaremos por algunas consideraciones generales con ánimo de situarnos en contexto. Para empezar, hemos de delimitar que se entiende por suelo urbanizable y como se configura en nuestro ordenamiento jurídico de aplicación, pues siendo un suelo necesario para absorber el crecimiento previsible del municipio, ocurre que, en el planeamiento, se divide en suelo urbanizable sectorizado y en suelo urbanizable no sectorizado. El primero es el que está delimitado por sectores pensados para su transformación o evolución y que puede ser edificado o urbanizado en corto plazo cumpliendo con determinadas características previo desarrollo en un Plan parcial, y el segundo es suelo que no está delimitado ni en sectores, ni en áreas por lo que su transformación está pensada a largo plazo y requiere el desarrollo de un Plan Parcial. En fin, el derecho de propiedad de un suelo urbanizable suele acarrear distintas facultades sobre el mismo como puede ser su uso, su explotación y su disfrute, siempre y cuando se respeten las características del suelo, así como los usos y destinos que permite la normativa vigente.

Así entonces vayamos a la normativa vigente comprendida en el Decreto Foral Legislativo 1/2017 y en orden a la clasificación de los distintos tipos de suelo tenemos que el Artículo 88 . Clases de suelo.

A los efectos de esta ley foral, el suelo se clasificará en urbano, urbanizable o no urbanizable.

Por contraposición, al suelo urbanizable, al suelo no urbanizable le dedica el texto legislativo el art 92 según el cual:.

"Artículo 92. Suelo no urbanizable.

1. Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta ley foral, los terrenos en que concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Que, de acuerdo con la legislación sectorial, estén sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación por sus valores paisajísticos, naturales, ambientales o agrícolas, o por sus valores históricos, artísticos, científicos o culturales.

b) Que estén excluidos del proceso urbanizador por los instrumentos de ordenación territorial en razón al modelo de desarrollo territorial, a sus valores paisajísticos, naturales, ambientales o agrícolas, o a sus valores históricos, artísticos, científicos o culturales.

c) Que estén amenazados por riesgos naturales o de otro tipo que sean incompatibles con su urbanización, tales como inundación, erosión, hundimiento, desprendimiento, corrimiento, incendio, contaminación o cualquier otro tipo de perturbación de la seguridad y salud públicas o del ambiente natural.

También podrán incluirse los terrenos que habiendo tenido en el pasado los valores a que se refiere las letras a) y b), los hayan perdido por incendios, devastaciones u otras circunstancias y deban ser protegidos para facilitar su recuperación.

d) Que el planeamiento municipal justificadamente considere necesario garantizar el mantenimiento de sus características, por sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, culturales, ambientales, o por su valor agrícola, ganadero o forestal.

e) Que el planeamiento municipal justificadamente considere necesario preservar del desarrollo urbanístico por razones de conservación, capacidad y funcionalidad de infraestructuras, equipamientos, servicios e instalaciones públicas o de interés público, o para la instalación de actividades especiales, de acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente.

2. En el suelo no urbanizable se distinguirán dos categorías:

a) Suelo no urbanizable de protección. En esta categoría se incluirán los terrenos del suelo no urbanizable descritos en las letras a), b) y c) del apartado 1 de este artículo.

Constituyen condicionantes que se superponen a la categoría de ordenación definida para el medio físico por el planeamiento urbanístico municipal y que acotan o limitan el desarrollo de determinadas actividades en los suelos a los que afectan.

b) Suelo no urbanizable de preservación. En esta categoría se incluirán los terrenos del suelo no urbanizable descritos en las letras d) y e) del apartado 1 de este artículo

y al suelo urbanizable, dedica el texto normativo el Artículo 93. Suelo urbanizable. Según el cual:"

Tendrán la consideración de suelo urbanizable los terrenos no urbanizados para los que los instrumentos de ordenación urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbano, hasta que termine la correspondiente actuación de nueva urbanización en las condiciones y los términos establecidos en esta ley foral y en el planeamiento aplicable.

Interesa también destacar el Artículo 97. Derechos de los propietarios de suelo urbanizable. Según el cual:

1. Los propietarios de suelo clasificado como urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos de su propiedad conforme a la naturaleza rústica de los mismos.

2. Los propietarios de suelo clasificado como urbanizable con ordenación pormenorizada por el Plan General Municipal, tendrán los siguientes derechos:

a) Derecho a promover su trasformación de los terrenos mediante la urbanización de acuerdo con lo previsto en la presente ley foral y en el planeamiento.

b) Derecho a participar en la ejecución de la urbanización en la forma y las condiciones establecidas en la presente ley foral y en el planeamiento.

c) Derecho al aprovechamiento urbanístico de que sea susceptible la parcela.

d) Derecho a edificar, materializando el aprovechamiento urbanístico que le corresponda, de acuerdo con el planeamiento y, en su caso, los correspondientes instrumentos de gestión.

e) Derecho a destinar la edificación realizada a los usos autorizados por la ordenación urbanística, desarrollando en ella las correspondientes actividades.

3. Cuando se trate de suelo urbanizable sin ordenación pormenorizada por el Plan General Municipal, los propietarios del mismo tendrán derecho a promover su ordenación pormenorizada, pudiendo instar y formular el planeamiento de desarrollo preciso para ello.

Pues bien, sentado lo anterior, la respuesta al caso viene necesariamente condicionada a las previsiones del PGM por lo que no podemos sino referirnos al Informe del arquitecto municipal en el que se ha basado el Ayuntamiento actuante, que se va a transcribir parcialmente con lo que se va a transcribir siquiera parcialmente en cuanto recoge las previsiones del PGM de aplicación al caso y, en cuanto que dictamina sobre sobre la compatibilidad de las obras ejecutadas con la normativa urbanística vigente, concluyéndose en el de fecha 22 de agosto de 2024, lo siguiente:

"(...) Según el Plan Municipal de Milagro, la parcela pertenece al suelo urbanizable no sectorizado. La normativa municipal señala en su artículo 161 - sobre el régimen aplicable al suelo urbanizable no sectorizado -

1. Hasta tanto no se proceda a la sectorización del suelo urbanizable no sectorizado, se aplicará a este suelo el régimen establecido en el 6 de esta Normativa para la subcategoría del suelo

no urbanizable de protección de valor para su explotación natural, (...)

Por lo tanto, la normativa que debe regular la parcela es la que se describe en el artículo 187 del Plan Municipal. - en el que se distingue entre actividades no constructivas y actividades constructivas y dentro de las mismas distintos usos unos autorizables otros no y por remisión al art 165 del PGM, concluye el técnico que. para este tipo de suelo, el uso pretendido de apoyo a la ganadería no se encuentra dentro de los usos autorizables o permitidos según el Plan Municipal, según el artículo 187.b. Actividades constructivas. (...)

Por lo tanto, a juicio del técnico se trata de un uso prohibido.

Y señala también el técnico, que según el artículo 106 del Decreto Foral Legislativo 1/2017(...) En el caso que nos ocupa NO es posible la autorización de lo construido con carácter provisional, dado que nos encontramos ante un uso prohibido por el planeamiento.

Para reponer la situación física alterada al estado inmediatamente anterior a la realización de los actos objeto de infracción se debe proceder a adoptar las medidas básicas que se proponen a continuación: demolición de la solera de hormigón de 1.400 m2 y el cubierto de chapa de 80 m2 realizados ilegalmente>>.

QUINTO.Sobre la imposibilidad de legalizar la obra ejecutada, cubierta de chapa para la que no se pide licencia.

Sostenía y sostiene el apelante que las obras son legalizables porque el uso o actuación En línea entonces con el criterio técnico y de conformidad con la previsión del PGM el Ayuntamiento demandado y hoy apelado, entiende que las obras ejecutadas no son legalizables porque el uso de las mismas -quecalifica el actor apelante de apoyo a la ganadería- está prohibido por el Plan General de Milagro para el suelo no urbanizable de protección de valor para su explotación natural, que es el régimen aplicable al suelo urbanizable no sectorizado sobre el que se encuentra la parcela del apelante, mientras no se sectorice, a tenor de lo dispuesto en el art. 161 del Plan.

Como se ha dicho, recordemos, sobre si es o no legalizable la plancha de hormigón de 1400 m2, nada hay que decir porque lo procedente es, como ha dicho la juez a quo, la inadmisión de la pretensión del actor hoy apelante de legalización de la misma. La decisión hoy impugnada ante el juzgado, respecto de esta obra, es acto reproducción o ejecución de otro acto administrativo firme por consentido. Y es cierto que la parte apelante no es precisa en este punto pues obsérvese que cuando trata de fundamentar el carácter legalizable de las obras, habla de ellas en plural, lo que es, como ya se ha explicado, erróneo.

Lo que nos concierne entonces y de modo definitivo e s es si es o no legalizable la obra consistente la de cubierta de chapa e 80 m2. El argumentarlo del apelante téngase en cuenta que la juez a quo no procede a su análisis, al haber inadmitido el recurso contenciosos administrativo respecto de la legalización de las dos obras, se circunscribe a que de acuerdo con el art 167 PGM el uso prohibido en suelo no urbanizable es aquel uso y actividad que sea incompatible con su protección y, unas instalaciones de apoyo a la ganadería, siendo el uso ganadero precisamente un uso propio del suelo no urbanizable, no pueden estimarse incompatibles con los valores del suelo que se quieren proteger, y la lista del art 187 PGM no es lista cerrada o números clausus y de conformidad con el art 166 PGM y las obras de solera OJO¡¡¡ y cubierto ejecutadas son asimilables a las de apoyo a la actividad hortofrutícola, invernaderos o almacenes agrícolas y lo pone en relación con el art 165.6 .

Aduce también paralelamente una crítica al propio Plan, siendo que la impugnación indirecta del Plan se desarrolla en otro motivo o epígrafe de la apelación al considerar que no se motiva en la memoria del Plan la decisión de autorizar las actividades de uso agrícola y no las de uso ganadero en el suelo no urbanizable de protección y por tanto daremos oportuna respuesta en otro fundamento jurídico.

El Ayuntamiento apelado se opone en base a diversas consideraciones que en lo sustancial acoge esta Sala en los términos que seguidamente se van a exponer.

IV/ Juicio de la Sala.

Partiremos como presupuestos de hecho sobre los que versa el debate planteado que resultan incontrovertidos para las partes: de que conforme a la clasificación de la parcela propiedad del actor en la que se ejecutan las obras sin licencia, suelo urbanizable no sectorizado, y naturaleza de estas últimas por su vinculación a una explotación ganadera lo que nos lleva a aplicar e interpreta como hace el técnico informante, los artículos del PGM de Milagro en concreto los arts. 161, y concordantes del citado instrumento. Veamos, dice el Artº 161. Régimen aplicable al suelo urbanizable no sectorizado

1. Hasta tanto no se proceda a la sectorización del suelo urbanizable no sectorizado, se aplicará a este suelo el régimen establecido en el 6 de esta Normativa para la subcategoría del suelo no urbanizable de protección de valor para su explotación natural, a excepción del suelo ocupado por la Cañada Real y su zona de servidumbre formada por una banda de 3 m de ancho a partir del lindero de la cañada queda sometida al régimen establecido para las vías pecuarias en el Artº 189.

Por lo tanto, la normativa que debe regular la parcela es la que se describe en el artículo 187 del Plan Municipal. Y ¿qué dice el Artº 187 que regula el suelo de protección de valor para su explotación natural?

"1. En esta subcategoría se incluyen los suelos de regadío, aplicándose el siguiente régimen de protección

a) Actividades no constructivas:

Usos Autorizables:

Las actividades no constructivas que impliquen movimiento de tierras

La apertura de nuevas pistas o caminos, y la quema de vegetación, la explotación minera, extracción de grava y arenas y las canteras Usos permitidos:

Las actividades no constructivas sin movimiento de tierra recogidas en el Artº 165

Las previstas como permitidas en el Plan Especial de La Dehesa de San Juan

b) Actividades constructivas:

Usos Autorizables: requerirán autorización las construcciones e instalaciones destinadas o vinculadas a los siguientes usos:

Construcciones e instalaciones de apoyo a la horticultura Viveros e invernaderos

Almacenes agrícolas Instalaciones apícolas

Ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas

Equipamientos y dotaciones que por su propia naturaleza deban emplazarse en suelo no urbanizable

Actividades deportivas y de ocio

Infraestructuras

Usos Prohibidos: El resto de actividades constructivas recogidas en el Artº 165

De estas previsiones se desprende que el suelo urbanizable no sectorizado queda sujeto, en tanto no se desarrollen las previsiones del planeamiento, al régimen de uso dispuesto para el suelo no urbanizable de protección; y en relación con esta última clase de suelo, la normativa del Plan General Municipal no autoriza la ejecución de obras e instalaciones vinculadas al uso ganadero extensivo o intensivo el propio precepto citado en último lugar dispone la prohibición expresa de todas aquellas obras o instalaciones no autorizadas.

A ello no obstan las consideraciones relativas al hecho de que la parcela en cuestión hubiese estado destinada desde tiempo atrás al uso ganadero que no inciden sobre el carácter no legalizable de la obra, y en todo caso, se trata de un hecho este no probado tal y como se desprende de la documental practicada en autos y nos remitimos al certificado de Departamento de Ganadería del Gobierno de Navarra al que más arriba se ha hecho referencia.

En todo caso y de conformidad con el 187 PGM no están entre las obras permitidas las de apoyo a la ganadería extensiva (que, además, según los informes obrantes en autos, no lo seria) ni intensiva; recordemos una vez más lo que dice el meritado precepto, el cual se ha de poner en relación con el art 165 PGM según el cual:

"Tipos de actividades y usos establece:

A efectos de este Plan, las actividades y usos en el suelo no urbanizable se clasifican en constructivos y no constructivos; y como actividades y usos constructivos se dispone:

C. Actividades y usos constructivos:

1 a 5 (...)

6. Construcciones e instalaciones agrícolas; tales como las destinadas al apoyo de las explotaciones hortícolas o de la horticultura de ocio, almacenes agrícolas, viveros e invernaderos. Construcciones e instalaciones destinadas al apoyo a la ganadería extensiva e intensiva, granjas, corrales domésticos y piscifactorías.

7 a 12 (...)

Por tanto, el precepto controvertido contiene un listado cerrado; no hay, como dice el apelado, ninguna laguna ni falta de previsión y de la correcta interpretación y cohonestarían de los preceptos expuestos se colige que la obra en cuestión no es legalizable porque no está permitida.

Por lo demás, tampoco es de recibo la pretendida aplicación por el actor del art 166 sobre asimilación que el actor cita y que dice así:

"Artº 166. Asimilación de actividades y usos no enunciados de forma expresa

Para determinar el régimen de protección de las actividades y usos no enunciados de forma expresa en el anterior artículo de esta Normativa se procederá a su asimilación a otro uso o actividad recogido en el citado artículo. En todo caso, de acuerdo con lo establecido en el Artº 111 de la Fotio está asimilación se realizará teniendo en cuenta la compatibilidad de dicho uso o actividad con los objetivos del régimen de protección del espacio en que vayan de asentarse, y garanticen que no alterarán los valores o causas que han motivado el régimen de protección concreto para ese suelo."

Como ya se ha explicado la lectura e interpretación correcta del art 187 no nos puede llevar a otra conclusión que la ya expresada. Y es que precisamente de forma expresa se prevé por el planeamiento que las construcciones e instalaciones destinadas al apoyo a la ganadería extensiva e intensiva, como excluidas de los usos permitidos por cuando el artículo 187 las prohíbe en el suelo no urbanizable de protección.

Y en ningún caso constituyen "equipamientos y dotaciones" que deban ser ejecutados en suelo no urbanizable porque se vinculan en exclusiva a una actividad económica de naturaleza privada y que, por tanto, no comportan la prestación de servicios de carácter general o carácter y titularidad públicos.

Y la comparación apuntada entre instalaciones vinculadas a actividades agrícolas y las que se enjuician en autos no es de recibo. No se puede negar la diferencia entre el uso agrícola y el ganadero que determina un tratamiento urbanístico distinto en ejercicio de una potestad netamente discrecional como es la de planeamiento y que se infiere asimismo de la propia legislación foral , que toma en consideración la eventualidad de la transformación del suelo siendo que las implicaciones de orden, especialmente medioambiental, involucradas en el ejercicio de una y otra actividad y que se oponen a la pretensión que subyace a la demanda a fin de asimilar o unificar el régimen de usos aplicable a ambas.

Se arguye asimismo por el apelante que las previsiones de los artículos 178 y 179 del Plan Municipal en tanto que establecen las condiciones técnicas de las instalaciones ganaderas, vendrían contravenidas por la decisión administrativa cuando se dice, este tipo de construcciones son autorizables en suelo no urbanizable, son usos permitidos y ello porque esas previsiones se contienen en el TITULO V que recoge la normativa urbanística del SNU.

Esta Sala no comparte esta postura en línea con el apelado, veamos. Estos preceptos se incluyen en el Título V del PGM titulado NORMATIVA URBANÍSTICA DEL SUELO NO URBANIZABLE y en concreto en el Capítulo 3. "Condiciones de forma y carácter técnico de las actividades y construcciones"

Así, efectivamente, se regulan las condiciones que han de cumplir todas las edificaciones en suelo no urbanizable. El art 178 citado por el apelante se refiere a las condiciones técnicas higiénico sanitarias y ambientales que han de reunir las Construcciones para ganadería intensiva y granjas y el art 179 las que han de reunir las construcciones para ganadería extensiva. Previsiones que como señala el apelado, tienen un objeto y finalidad, como señala el apelado, ajenos al régimen de autorización de las actividades en función de la clase de suelo, que es el debate en el que nos encontramos y no todas ellas pueden ejecutarse de manera indistinta en cualquier clase de suelo, sin perjuicio de que las obras destinadas a fines agrícolas o ganaderos puedan en algunos aspectos quedar sujetas a idénticos o análogos requerimientos de naturaleza técnica.

Alude igualmente el apelante, en línea con lo anterior, al 182 del PGM que viene referido a otras obrasseñalando que, no obstante haberse citado en la demanda, pasa desapercibido para la juez, en el sentido de que si en el Legislativo 1/2017, prevé o autoriza otras construcciones distintas a las recogidas en el Plan para las distintas categorías de suelo no urbanízale, como es el que se aplica en el caso que nos ocupa, se ha de aplicar lo establecido en el Legislativo y no en el PGM .

Pues bien, el art 182 PGM Otras edificaciones dice así:

Cuando las Normativa aplicable a las distintas categorías de suelo no urbanizable permite o autoriza otras construcciones distintas de las recogidas en los anteriores artículos se aplicarán los criterios generales de la LFOTyU y la legislación específica vigente.

Y la LFOTU en el texto refundido de aplicación prevé en su Artículo 110. (CAPÍTULO IV Régimen del suelo no urbanizable) los siguiente: "Actividades permitidas, autorizables y prohibidas". Entraría en juego el art 110 si la normativa aplicable las permitiera, pero, esta es la cuestión, no la permite. El citado precepto, por sí solo, no refrenda la postura del apelante porque se refiere a un supuesto que no se da en el presente caso. En la acepción "otras edificaciones" no puede incardinarse las obras de apoyo a la ganadería según los arts. 161 y 187, por tanto, falta una de las premisas para poder aplicar su previsión.

Pero hay más. Invoca el apelante los arts. 110 y sgs de la LFOTU (Capitulo IV Régimen del SNU) lo que parece deberse a una confusión de títulos habilitantes. Veamos. Se está refiriendo la autorización que se otorga por la Administración Foral cuando se trata de suelo no urbanizable que es título habilitante distinto y adicional al constituido por la licencia municipal regulada en los arts. 190 y sgs del citado texto normativo Artículo 110. (CAPÍTULO IV Régimen del suelo no urbanizable) "Actividades permitidas, autorizables y prohibidas.

Y ello debe cohonestarse con lo dispuesto en el artículo 112 que dispone en su apartado 1º:" 1. En suelo no urbanizable de protección podrán autorizarse aquellas construcciones, instalaciones o usos cuya compatibilidad con los específicos valores que motivan su especial protección quede suficientemente justificada, y no estén expresamente prohibidos por la legislación sectorial, por los instrumentos de planificación sectorial o territorial y/o por el planeamiento urbanístico municipal.

Es decir, el hecho de que un uso o actuación resulte autorizable al amparo del marco general expuesto no supone que el mismo pueda realizarse si el planeamiento local lo prohíbe, puesto que la autorización en suelo no urbanizable y las licencias municipales constituyen títulos acumulativos, no alternativos. Y tal y como acertadamente señala el apelado el efecto vinculante se contempla, pero precisamente para el supuesto contrario, ex artículo 117.3 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, a tenor del cual "las licencias municipales necesarias para la ejecución de la actuación o su puesta en marcha solo podrán otorgarse con posterioridad a que haya recaído la autorización, y contendrán, entre otras que procedieran, las determinaciones señaladas en la citada autorización, por cuyo cumplimiento deberá velar y hacerlo cumplir."

En fin, la obra ejecutada por el actor consistente en cubierta de chapa de 80 m2 (las dos en realidad) está prohibida por el Plan Municipal, no procede acudir a analogías o similitudes ni a normas o criterios distintos y en conclusión no es legalizable, debiéndose desestimar, como ya anunciábamos más arriba este motivo de apelación.

SEXTO.Sobre la pretendida impugnación indirecta de la normativa municipal aplicable.

La juez a quo en la sentencia hoy impugnada examina "la pretendida Impugnación indirecta de los artículos 161 y 187 del PGM, si bien y, en contra de la solicitud que se formula expresamente en el suplico de la demanda, lo hace dentro de los restringidos límites que la ley procesal le permite, es decir, a los efectos del previo planteamiento de la cuestión de ilegalidad ( artículos 27.1 y 123 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción), ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

La juez no logra identificar, dice, la existencia de una norma de carácter legal o reglamentario cuya presunta infracción (conforme al principio de jerarquía normativa) pudiera determinar la nulidad de los preceptos mencionados, y no lo hace porque no se residencia esta impugnación indirecta en la vulneración de una norma , sino en la falta de justificación y motivación de la aplicación al suelo urbanizable no sectorizado del régimen de suelo no urbanizable de protección por especial valor de explotación natura, de ese modo podemos afirmar que el enfoque de la juez a quo respecto de esta cuestión se queda incompleto.

I/ Se queja el apelante de la conclusión de la juzgadora y por ende, del actuar del Ayuntamiento que aplica el art 161 PGM y 187 del mismo y se limita a afirmar que es objeto de impugnación indirecta el citado art 161 y 187 de PGM, que son apreciaciones subjetivas las consideraciones de la sentencia porque son precisamente las efectuadas por el Letrado de Ayuntamiento, y que no es preciso que el plan se oponga a algún concreto precepto de la normativa urbanística, ya que puede ser anulado si se trate de una disposición que carece de motivación en la memoria o simplemente porque es incoherente con la ordenación y se remite a Jurisprudencia y en concreto reprocha que no se justifica en la memoria del Plan de Milagro por qué se decide asimilar el régimen del suelo urbanizable no sectorizado hasta que se sectorice al régimen del suelo no urbanizable de protección y no al régimen del suelo no urbanizable de preservación. Y por qué son autorizables obras como los almacenes agrícolas, centrales hortofrutícolas o invernaderos y no las obras de apoyo a la ganadería en el suelo no urbanizable de protección de valor por su explotación natural. O, por qué son autorizables las obras de apoyo a la ganadería en el suelo no urbanizable de preservación y no en el suelo no urbanizable de protección. ¿Cuáles son las razones a las que obedece esta diferencia de trato si en ambos tipos de suelo se dice que los valores a preservar son los agrícolas y ganaderos?, y pese a que, si bien la potestad de planeamiento es discrecional ello no exime a la Administración de motivar decisiones como estas, que tienen grandes repercusiones económicas e implican limitaciones del derecho de propiedad de los propietarios del suelo, al verse privados de la posibilidad de continuar la actividad ganadera en su parcela ya que no se le autoriza a instalar los elementos que exige la normativa de bienestar animal para poder continuar con su actividad ganadera extensiva en esa parcela que lleva 30 años dedicándose al pastoreo del ganado. En suma, no existiendo motivación alguna en este sentido en la memoria del Plan, estas decisiones se convierten en arbitrarias y desde luego, los Tribunales no puede suplir la falta de motivación del Plan, como ha hecho en este caso la Juzgadora a quo en la sentencia recurrida.

A esta arbitrariedad se suma además, la incoherencia de los preceptos impugnados con el resto de la ordenación en tanto que, no es coherente que, a un suelo, que ya ha sido clasificado como urbanizable, habiéndose decidido su transformación, se le decida aplicar, hasta en tanto en cuanto se proceda a su transformación, el régimen del suelo no urbanizable de protección, que es el más estricto previsto por el planeamiento para el suelo no urbanizable porque pretende proteger unos valores que, al clasificar el suelo como urbanizable, se reconoce implícitamente que no tiene ese suelo.

II/ A ello se opone el apelado porque la simple afirmación del apelante de su contrariedad a Derecho o a la lógica no sirve a estos fines, como tampoco su queja por la atribución del más estricto de los regímenes previstos por el planeamiento que se otorga al régimen de usos asignado al suelo no urbanizable de protección.

Se remite a la doctrina jurisprudencial constante sobre la potestad de planeamiento constituye una facultad de naturaleza estrictamente discrecional, que posibilita, por lo tanto, a la Administración Pública atender la satisfacción del interés general en materia urbanística conforme a los criterios de ordenación que pueda entender oportunos, sin más límite que el que deriva del respeto al citado principio de jerarquía normativa y a la aplicación de los mecanismos para el control de las facultades discrecionales, singularmente el dimanante de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

A partir de estas premisas, afirma el apelado que el motivo no alcanza a exponer razones mínimamente fundadas que permitan sustentar la declaración de nulidad pretendida en la vulneración de norma con rango legal y añade que el hecho mismo de que el suelo en el que se ubica la parcela propiedad del recurrente esté destinado a convertirse en suelo urbanizado en un futuro constituye por sí mismo un dato de alcance objetivo que avala que el régimen transitorio de usos (en tanto no tiene lugar el desarrollo urbanístico) pueda ser especialmente restrictivo, sobre todo en relación con obras o actuaciones que son manifiestamente incompatibles con el destino final previsto para ese suelo en el planeamiento.

III/ Juicio de la Sala.

1º Comenzaremos con algunas consideraciones generales sobre la impugnación indirecta instrumentos urbanísticos; la impugnación indirecta de disposiciones de carácter general no constituye una pretensión, sino un motivo de impugnación de los actos concretos de aplicación directamente impugnados la STS 3ª, Sección 5ª, de 7 de junio de 2017 -recurso de casación número 1788/2016-, que razona, remitiéndose a sentencias precedentes, que "1º.- No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquélla; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto). 2º.- Por esa razón no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el escrito de interposición. Por esa razón no es procedente ampliar el recurso contencioso-administrativo, dirigido contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición". el recurso indirecto regulado en el art. 26 de la Ley 29/1998 es una figura jurisdiccional que no existe en sede administrativa.

Sentado lo anterior parece circunscribirse el rechazo via indirecta al plan por falta de motivación lo que nos ha de llevar a la cuestión de si la falta de motivación de la modificación urbanística se configura como vicio de procedimiento o vicio de legalidad.

La STS 37/2021, 21 de Enero de 2021 según la cual: TERCERO.- Reflexiones sobre la impugnación indirecta de disposiciones generales, en el ámbito del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ).

1) Antes de abordar el núcleo de la cuestión casacional, hemos de considerar que el auto judicial de admisión interroga sobre una cuestión pertinente, vinculada con el objeto de las pretensiones trabadas en la instancia, la del alcance o ámbito objetivo que, con necesario sustento en el artículo 24.1 CE , se ha de conceder a la denominada impugnación indirecta de disposiciones generales ( artículos 26 y 27 de la Ley de esta jurisdicción ). La pregunta formulada en el auto incorpora la duda, sobre la base de una jurisprudencia tradicional de esta Sala -que consideramos correcta y acertada en sus propios términos, salvo que se le conceda un renovado brío, cercenador de derechos procesales, como hacen las sentencias impugnadas- que restringe tal impugnación indirecta a la infracción del contenido normativo de la disposición, aquí una ordenanza fiscal municipal, esto es, a la regulación que contiene, integrada ya la norma en el ordenamiento jurídico.

2) En otras palabras, lo que esa histórica jurisprudencia de esta Sala Tercera declara -interpretando restrictivamente la ley procesal, en tanto ésta no contiene límites o salvedades explícitas-, es que los datos, informes y antecedentes que sirvieron de base para aprobar la disposición -ahora, la ordenanza- forman parte del procedimiento de elaboración de ésta y, por ende, no pueden ser luego, tardíamente, objeto de contradicción, pues tal proceder es inviable con ocasión del recurso frente a sus actos de aplicación -que deben dejar intangible los vicios de procedimiento que afecten a los interna corporis de éste -. Esto es, la legalidad del acto de aplicación ha de ponerse en conexión argumental, por la vía de su impugnación indirecta, con la norma vigente, lege lata, no con los trámites que la determinaron.

3) Tal jurisprudencia tradicional de esta Sala sobre la impugnación indirecta, ya enunciada antes de la vigencia de la actual ley procesal, es completamente razonable, al interpretar que no se trata sólo de aprovechar la impugnación de un acto administrativo para, simultáneamente, combatir la disposición de que dimana o en la que encuentra justificación, sino que es preciso un nexo lógico o relación causal entre ambas manifestaciones de la potestad administrativa, en el sentido de que el examen jurisdiccional debe sujetarse al esquema dialéctico de que el acto de aplicación -una liquidación, una providencia de apremio, un requerimiento o una sanción, por limitarnos a la esfera tributaria- es nulo por serlo la norma en que se ampara, juicio que sólo es atendible por comparación o relación entre el acto -como aplicación-, y la norma -como soporte normativo-.

En otras palabras, lo que importa en esta clase de impugnación no es tanto evaluar cómo se hizo en su día la norma -lo que se puede hacer valer, sin restricciones, con ocasión de su impugnación directa, a partir de su publicación ( art. 25 LJCA )- sino, una vez vigente, incorporada al ordenamiento jurídico, sisu regulación infringe principios o normas de rango superior.

4) Sentado esto, que parece obvio, la duda que se suscita ya ha quedado formulada y en términos semejantes, en el recurso de casación nº 1567/2018 - resuelto en la sentencia de 5 de noviembre último- y que a la postre alcanza, justamente, una conclusión que debemos seguir ahora.

El problema común a ambos recursos de casación -y latente en otros más- es que existen, dentro de esos trámites o actuaciones previas que pertenecen, en principio, al ámbito negativo, de cuño jurisprudencial, de la impugnación indirecta, documentos que tienen una naturaleza dual o bifronte.

Esto resulta más claro en el caso de las tasas -y, en relación con ellas, en el estudio económico-. Así, este es, a la vez, un documento cuya aprobación pertenece al mundo formal de los interna corporis y, como tal, en principio, sería terreno vedado a la impugnación indirecta; y a un mismo tiempo, sin merma de tal origen y condición, su contenido expresa, además, el presupuesto económico -seguimos hablando en este caso de las tasas- que hace viable el correcto cálculo del coste global del servicio, su financiación mediante la figura tributaria de que se trata y su adecuado reparto entre los contribuyentes. Tal es la solución positiva que adoptó, unánimemente, esta misma Sección Segunda en la recentísima sentencia de 5 de noviembre última.

5) Es cierto -y evidente- que la tasa y el impuesto son tributos diferentes, pero consideramos que no hay razón lógica, desde la perspectiva procesal del art. 26.2 LJCA , para descartar para estos, en ciertos casos, la misma habilitación procesal que llanamente hemos reconocido para las primeras, en orden al reconocimiento de esa dualidad de naturaleza y, por ende, de situar en sus justos términos las posibilidades impugnatorias del afectado.

Así, en la mecánica del Impuesto sobre Actividades Económicas -IAE-, impuesto que nos ocupa, una cosa es el trámite formal de determinación del coeficiente de situación al que se refiere el artículo 87 de la Ley de Haciendas Locales -TRLHL -, en documentos internos que forman parte, como hitos o trámites, del expediente de aprobación; y otra bien distinta la imputación a ese coeficiente, que al margen de su inserción entre los trámites internos, vive en la ordenanza como medio o componente de la cuota, de vicios que pueden afectar al quántum del tributo -y que no son defectos de forma-. De hecho, respecto de ese coeficiente se pueden hacer valer, sin restricciones, cualesquiera infracciones del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder ( artículos 31 y concordantes de la Ley de esta Jurisdicción ).

Ello es así porque la denuncia, en ambas instancias judiciales, acerca de la falta de motivación del porqué de la extraordinaria elevación que se imputa al coeficiente que afecta a la calle a que da frente el local del que es titular -del 1,5 al 3,8 de un año a otro-, no constituye en modo alguno una cuestión formal -sea propia del procedimiento previo o no lo sea-, sino sustantiva, en tanto tal coeficiente es un ingrediente de que se compone la cuota tributaria, de suerte que lo que se invoca, en la vía previa y en el recurso de casación, no es un defecto de forma, sino material, que afecta frontalmente a la deuda tributaria contenida en el acto de liquidación recurrido, como lo sería la extraordinaria e inexplicada subida, en más del 200 por 100, del reiterado coeficiente. Que asista o no la razón en su queja es propio de la decisión de fondo, lo que evidentemente conlleva el examen del motivo y no su silencio.

6) Las vacilaciones que, al respecto, pudiera generar una eventual deficiencia de la demanda y de los posteriores escritos procesales -que no constituyen precisamente, es de reconocer, un modelo de claridad- son fácilmente disipables teniendo a la vista que, mal o bien, con razón o sin ella, se está atribuyendo a la fijación del coeficiente de situación una cuantificación arbitraria, exagerada, desorbitada o injustificada -que no es estrictamente coincidente con la motivación, ni encierra un defecto meramente formal-. Que ese coeficiente del 3,5 no rebase el límite legal puede influir en el enjuiciamiento del motivo, en un sentido o en otro, pero no excluye de plano su conocimiento por el juez ante el que se ejercita la pretensión.

7) Establecido lo anterior, incurriríamos en contradicción si, a un tiempo, adoptando la posición de la Administración local recurrida, negamos la posibilidad de la impugnación indirecta en este caso -cuya consecuencia procesal no sería otra que la de orillar el motivo en que se denunciase esa infracción-; y, de otro lado, la abordásemos para ensayar una justificación a posteriori sobre la razonabilidad de la elevación del controvertido coeficiente. Esto es, no sería procedente afirmar que no cabe adentrarse en el control de la ordenanza y, al unísono, que ésta es correcta y razonable al basarse en reglas superiores de control del gasto y en que la fijación respeta el máximo legal, afirmación que neutraliza la tesis principal basada en el vicio formal.

Al margen del error, que consideramos el esencial en que incurre la sentencia de apelación, de que estamos ante un defecto formal, no sustantivo, no debemos respaldar una resolución cuyo endeble fundamento, también contradictorio, comienza de esta manera (el subrayado es de esta sentencia):

"PRIMERO.- Aún cuando este Tribunal entiende a cabalidad el reproche que la apelante dirige a la Ordenanza del Ayuntamiento de Telde, pues es evidente su falta de motivación, la absoluta ausencia de justificación que explique el desproporcionado incremento del llamado "coeficiente de situación", así como comparte igualmente el calificativo de "ficticio" que emplea la representación de la entidad apelante para adjetivar la posibilidad que, en la mayor parte de los casos, tienen los contribuyentes de ejercitar un recurso directo contra las Ordenanzas municipales, comprendiendo y compartiendo todo esto, la realidad es que nuestra doctrina jurisprudencial concibe tales defectos como vicios formales que, por eso mismo, no pueden depurarse a través del instituto del recurso indirecto".

8) La declaración de haber lugar al recurso de casación permite considerar disconforme a Derecho la sentencia impugnada y, por ello, facilita adecuadamente el deslinde del pronunciamiento soslayado por la Sala de Las Palmas de la cuestión de fondo. Dicho de otro modo, no deja imprejuzgada una cuestión de muy notable interés casacional para separar el ámbito impugnatorio del recurso indirecto a la luz del principio de tutela judicial efectiva, que requiere no desaprovechar las ocasiones que el vigente modelo casacional nos ofrezca para reforzar las posibilidades impugnatorias de que se pueda hacer uso.

De hecho, una interpretación conforme al artículo 24.1 CE nos obliga a extremar al máximo, limitándola, la prohibición jurisprudencial que afecta a la justiciabilidad plena de los actos administrativos, con compromiso también del artículo 106 CE , cuyo alcance no sólo significa que la universalidad afecta a todos los actos administrativos, sino también comprende que se puedan esgrimir toda clase de motivos jurídicos, incluida la desviación de poder, mención explícita en el texto constitucional que no parece fruto de la casualidad.

9) La estimación del recurso de casación, por no ser conformes a Derecho las dos sentencias impugnadas, no significa la exigencia paralela de estimar también la demanda emprendida en las dos instancias seguidas al respecto. Lo decisivo para declarar haber lugar al recurso de casación ha de ser la consecuencia necesaria de apreciar la manifiesta equivocación del tribunal de apelación y, por ende, del juzgado de instancia, debido al silencio de ambos órganos judiciales ante un motivo de nulidad oportunamente deducido y susceptible de análisis y decisión, en un sentido o en otro, motivo que no se aborda, como era preceptivo, debido a una mala comprensión de lo que es un defecto formal y, también, de la doctrina de este Tribunal Supremo sobre la impugnación indirecta.

10) En vista de lo razonado, el efecto de nuestra tesis es el de que el recurso de casación ha de ser estimado, dada la índole material o sustantiva de los motivos aducidos contra la ordenanza fiscal que, con mayor o menor grado de claridad y rigor técnico, fueron esgrimidos como fundamento de la acción. Tal estimación, reiteramos, no prejuzga ni determina el resultado de examinar el motivo aducido y resolverlo en el sentido que se considerara procedente.

En fin que la falta de motivación para poder ser articulada como fundamento de la impugnación indirecta del plan ha de ser tan grave que impida conocer los fundamentos esenciales del acto , y ello porque la potestad de planeamiento constituye una facultad de naturaleza estrictamente discrecional, que posibilita, por lo tanto, a la Administración Pública atender la satisfacción del interés general en materia urbanística conforme a los criterios de ordenación que pueda entender oportunos, sin más límite que el que deriva del respeto al citado principio de jerarquía normativa y a la aplicación de los mecanismos para el control de las facultades discrecionales, singularmente el dimanante de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en multitud de ocasiones, traeremos a colación, a título de ejemplo la sentencia dictada en recurso contencioso administrativo nº 284/2019, de fecha 9 septiembre de 2021 según la cual:

"(...) en cuanto al ius variandi de la corporación municipal en materia de urbanismo y, en relación con esta cuestión puede citarse la STS de 21-10-2020 (Roj: STS 3319/2020 - ECLI:ES:TS:2020:3319) Nº de Recurso: 6895/2018 Ponente: Rafael Fernandez Valverde en la que se recoge una consolidada doctrina sobre las potestades de planeamiento urbanístico y señala que: "en la STS de 12 de diciembre de 2014 (ECLI:ES: TS:2014: 5164 , RC 3058/2012) ---recordando las anteriores SSTS de 30 de octubre de 2013 (RC 2258/2010 ), 26 de julio de 2006 (RC 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (RC 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (RC 10055/2004 ), entre otras---, hemos insistido, en lo siguiente: "Las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal".

Más en concreto, en la STS de 20 de abril de 2011 (ECLI:ES:TS:2011: 2284, RC 1735/2007) declaramos: La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento. Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamiento incluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del "ius variandi" no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover las decisiones del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE ". (...) Tales actuaciones requieren, de una parte, de contundencia y transparencia en la explicación y motivación de los cambios que se realizan, y, de otra, que en tales actuaciones de modificación y cambio no puede existir otra finalidad que la conseguir "con objetividad los intereses generales", de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Constitución ".

Pues bien, a la luz de la doctrina expuesta , no puede prosperar la pretendida falta de motivación del plan en sustento de la impugnación indirecta del mismo no reúne la gravedad o intensidad que se exige por la jurisprudencia cuando como se ha expuesto , el suelo en el que se ubica la parcela propiedad del actor está destinado a convertirse en suelo urbanizado lo que vendría a avalar el régimen transitorio de uso s en tanto en cuanto no tiene lugar el desarrollo urbanístico y sin que lo restrictivo del régimen aplicado se constituya como arbitrario, toda vez que se ha de vincular a obras que son claramente incompatibles con el destino final de ese suelo previsto en el planeamiento . En cualquier caso, la juez a quo ha visto clara tal arbitrariedad y no ha planteado cuestión de ilegalidad ante esta Sala, lo que se ha de confirmar.

SEPTIMO.Sobre la pretendida concesión de licencia provisional.

La juez a quo ha venido a considera que no es posible conceder la licencia provisional para dichas obras ex art 106 DF Legislativo 1/2017, y ello porque el precepto establece como condición que se trata de obras que no estén expresamente prohibidas por la legislación urbanística sectorial o por el planeamiento general, que es, precisamente, lo que ocurre en el caso que nos ocupa, ya que el artículo 187, con la remisión que en el mismo se contiene el artículo 165, del Plan General Municipal de Milagro, se considera uso prohibido en el suelo de protección de valor para su explotación natural las construcciones e instalaciones destinadas al apoyo a la ganadería intensiva y extensiva, granjas, corrales domésticos y piscifactorías sin que convenza a la juez el alegato del recurrente sobre el eventual cese de la actividad ganadera que se produciría de llevarse a cabo la demolición

Discrepa el apelante señalando que no importa pues la finalidad y destino de las obras, ni si se hicieron de forma clandestina, sino solo que sean desmontables y no constituyan un obstáculo a la ejecución del planeamiento que está pendiente de ejecución; aspectos a los cuales casualmente no se refiere la sentencia que a día de hoy se encuentra recogida en el art. 13 apartado segundo del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y trae a colación jurisprudencia del TS antigua y de TSJ salvedad hecha de una set de TSJ de Aragón de 2018 y 2019 no se ha aprobado la gestión urbanística, sino que ni tan siquiera ha finalizado el planeamiento y la ordenación (pues todavía no se ha sectorizado); y por otro, con que se trata de unas obras fácilmente desmontables en el momento en que se ejecute el planeamiento: se desmonta el cubierto y se levanta la solera, como precisamente se ordena ahora en la resolución recurrida. Estas obras no suponen pues ningún obstáculo a la ejecución del planeamiento que, como decimos, está pendiente de ejecución o desenvolvimiento, sin que ello además se presente inminente, ni mucho menos.

Y siendo que no existe por el momento una perspectiva de desarrollo del planeamiento urbanístico del suelo urbanizable no sectorizado mediante un instrumento de ordenación adicional que pueda ser contradictorio con la posibilidad de una licencia provisional respecto de las obras ejecutadas, parece proporcionado negar el ejercicio de la actividad para la que se podría conceder licencia urbanística provisional o a precario y aun, es más, en contra de lo que se concluye en la sentencia recurrida, se ha acreditado que nos encontramos con que, no solo la demolición de las obras en cuestión entrañaría una pérdida de riqueza para la empresa recurrente inasumible, sino que determinaría el cese de la actividad ganadera en dicha parcela por no cumplir con las condiciones exigidas por la normativa de bienestar animal para albergar el ganado en ella pastando. e insiste en la aplicación y exigibilidad de la normativa de bienestar e higiene animal, dedica varias páginas del escrito de apelación a ello normativa europea, estatal.

I/ Se opone el Ayuntamiento to de Milagro al considerar que según resulta del tenor literal de la norma invocada, el otorgamiento de la licencia provisional se condiciona en todo caso a la inexistencia de una prohibición directa en la normativa de planeamiento para el concreto uso o construcción respecto del que se pretende la concesión de aquélla.

En definitiva, y con independencia de su carácter reglado, la licencia provisional no puede otorgarse cuando la actuación que pretende cobijarse bajo ella se encuentra directamente prohibida por el Plan Municipal.

Esto último es lo que acontece en el supuesto de autos, en el que, según se ha examinado extensamente con anterioridad, la concreta construcción ejecutada por el actor es objeto de prohibición directa en el artículo 187 de la normativa del Plan General, lo que excluye el otorgamiento de la licencia provisional solicitada.

Consciente de ello, el escrito de apelación insiste en un aspecto distinto, ya apuntado en la demanda, como sería el que determinaría supuestamente el cese de la actividad ganadera en el caso de llevarse a cabo la demolición acordada por la Entidad Local.

Este debate ya ha sido conocido por la Sala, dado su planteamiento en el incidente de medidas cautelares.

En este sentido, las mismas carencias que mostraba la defensa por el actor de este criterio en la pieza separada se revelan de nuevo en el escrito de apelación habida cuenta que el presupuesto de hecho en que descansa (el pretendido cese de la actividad en el supuesto de demolerse las instalaciones ejecutadas) ha sido meramente afirmado por la parte, pero no es objeto de una mínima prueba.

En todo caso, es también indudable que por el actor se omite la identificación y concreción de las consecuencias legales derivadas de la demolición acordada, materializadas bien en una clausura temporal o definitiva de la explotación ganadera, bien en una revocación de la autorización concedida a la misma, bien en otros efectos similares.

Nada de esto se invoca en el recurso, dada la propia vaguedad de las alegaciones contenidas en él, consistentes en un relato puramente teórico o abstracto, que no se traduce en la expresión de un efecto o consecuencia directa derivado de la demolición de unas instalaciones con las que, por otro lado, no ha contado la explotación durante la mayor parte del tiempo de funcionamiento de la misma.

Esta generalidad de las alegaciones, que no terminan de concretar la medida administrativa que plasmaría el efecto lesivo denunciado, puede advertirse sin necesidad de especial esfuerzo a la vista de que el recurso de apelación:

a) omite la identificación de un solo precepto legal o reglamentario del que derive bien la supuesta obligación vigente, e inmediatamente exigible, de contar con todos o algunos de los elementos cuya demolición se ordena

b) se extiende en consideraciones de orden meramente general o programático, como son las contenidas en el preámbulo de las diversas normas reglamentarias citadas, objeto de una transcripción tan extensa como estéril; parte expositiva de las normas de la que, atendiendo a su falta de valor normativo y eficacia directa, no puede deducirse la eventual existencia de un incumplimiento legal que, en caso de ejecutarse el acto impugnado, determinaría el cierre o cese de la actividad

c) invoca, en suma, principios de carácter general no traducido en ninguna de las consecuencias antes descritas

Por ello, y no obstante su extensión, el desarrollo que se contiene en la apelación no alcanza a desvirtuar la conclusión alcanzada por el Juzgador en el auto denegatorio de la medida cautelar y en la propia sentencia recurrida, que incide (acogiendo lo manifestado por esta parte) en el único extremo cierto y constatable, a saber, que, de conformidad con el propio dato referido a la antigüedad de la explotación (treinta años), la aplicación de las previsiones transitorias del Real Decreto Real Decreto 1053/2022, de 27 de diciembre no es inmediata, sino progresiva.

A este respecto, debe insistirse nuevamente en que ha sido la propia parte actora la que ha omitido en todo momento la identificación incluso de datos esenciales (y de los que ella dispone, como son la antigüedad de la explotación y, ante todo, su dimensión) para conocer cuáles de las medidas previstas en la norma reglamentaria citada en último lugar y en qué plazos resultan de obligado cumplimiento para la explotación de la que es titular aquella.

II/ Juicio de la Sala.

No puede prosperar tampoco este motivo de apelación; el otorgamiento de la licencia provisional se condiciona en todo caso a la inexistencia de una prohibición directa en la normativa de planeamiento para el concreto uso o construcción respecto del que se pretende la concesión de aquélla.

En definitiva, y con independencia de su carácter reglado, la licencia provisional no puede otorgarse cuando la actuación que pretende cobijarse bajo ella se encuentra directamente prohibida por el Plan Municipal que es lo que acontece en el supuesto de autos.

Hoy se insiste por el apelante en que la decisión contraria a la legalización determinaría el cese de la actividad ganadera pues se llevaría a cabo la demolición acordada por la Entidad Local.

Decir por nuestra parte que en todo caso, y en primer lugar el eventual cese de la instalación ganadera, para la que no cuenta con licencia de actividad, por cierto, es ajeno a la cuestión debatida en el presente debate. La consecuencia de la imposibilidad de legalizar una obra ejecutada en contra de la normativa urbanística, no se puede convertir en la causa que justifique su legalización.

Por lo demás no obstan a la anterior conclusión las extensas alegaciones vertidas por el apelante sobre las obligaciones y exigencia en materia de bienestar animal e higiene a las que, se dice, respóndelas robras realizadas por el actor. Por lo mismo. No estamos ante un problema de actividad, y que sean exigibles determinadas condiciones en las instalaciones destinadas a la explotación ganadera en nada afecta a la cuestión de índole urbanística que hoy se suscita.

En atención a todo lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación.

OCTAVO.-De las costas procesales.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.".

2. En los recursos se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.";así y dada la desestimación del presente recurso de apelación, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, es procedente imponer las costas al apelante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emana del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente