Sentencia Contencioso-Administrativo 3717/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 193/2023 de 14 de octubre del 2025

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso de apelacióninterpuesto por el Abogado del Estado, la sentencia número 278/2022, de 14 de diciembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Granada, en cuyo fallo se estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Tatiana contra la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Granada de 29 de agosto de 2020 que le deniega la solicitud de permiso temporal por circunstancias excepcionales, declarando la procedencia de la citada autorización. La citada resolución desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 6 de mayo de 2022, en la que se acuerda denegar la autorización de residencia solicitada.

SEGUNDO.-El Abogado del Estado apela la sentenciaantes citada conforme a los siguientes motivos de apelación:

Se denegó la solicitud de autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales (arraigo) por no acreditar vínculos familiares con otros extranjeros residentes, ni consta emitido en el plazo de 30 días, el informe de arraigo solicitado al Ayuntamiento con fecha 01/12/2021, y no quedar acreditada la existencia de arraigo con la documentación aportada al expediente.

Frente a la sentencia que estima el recuso por considerar que la interesada reúne los requisitos para la concesión de residencia por arraigo, se alza esta parte al entender que el actor no acredita vínculos familiares con otros extranjeros residentes, ni aporta informe de inserción social en nuestro país.

Sobre a que el actor considera probada su integración social a través de la documentación obrante en el expediente administrativo, indicar que para su valoración se la de seguir la Instrucción de la Dirección General de Inmigración 3/2011 sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de arraigo establece que en caso de presentación sustitutiva del informe, tendrá que tener una fecha de emisión comprendida dentro de los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha de presentación en el marco del procedimiento, y deberá hacer mención al tiempo de permanencia en territorio español y a que el extranjero tenga el título de ocupación de una vivienda o esté en condiciones de obtenerlo, así como medios económicos, condición del extranjero de familiar de residentes en España y seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.

Sin embargo, del análisis de la documentación obrante en las actuaciones, no cabe concluir que el interesado reúna los requisitos anteriores, constando solo certificados de asistencia médica.

En cuanto a que el Ayuntamiento de Granada ha emitido dicho informe de inserción con posterioridad a la resolución, se trata de cuestión nueva que no puede tenerse en cuenta a tenor del carácter revisor de la jurisdicción, lo que no obsta a que la actora pueda pedir nuevamente la solicitud.

El Letrado del demandante formuló oposición al recurso de apelaciónalegando que procede su desestimación. Alegó, en síntesis:

Que concurren en la recurrente todos los requisitos exigidos para ser beneficiaria de la autorización solicitada.

Consta en el expediente y en la demanda, que se reiteraron emails al Ayuntamiento de Granada para que concertara cita para realizar la entrevista, dando resultados infructuosos, siendo citada 9 meses después, habiendo contestado en fecha 31 de mayo en el sentido de lamentar no poder emitir el informe, estando la solicitud aún en trámite, y que dicho informe se ha de obtener antes de formular la solicitud de residencia. Pero ello no le es imputable, siendo un mal funcionamiento de la Administración.

Que con la documentación que aportó con la solicitud, el certificado de empadronamiento acredita el tiempo de permanencia en su domicilio habitual, aportó contrato de trabajo en relación con los medios económicos y distintos diplomas y certificados de asistencia a cursos y consultas médicas.

En el presente caso se adjuntaron documentos que acreditan la permanencia en España durante más de 3 años, la expedición de tarjeta de fecha 29-11-2018, con fecha de validez hasta 2-03-2019, una autorización de regreso de fecha 4-12-2018, que le autorizaba a salir y a entrar a España sin necesidad de visado hasta el 2-03-2019, movimientos bancarios de cantidades recibidas para sufragar sus estudios desde enero de 2019, habiéndose dedicado durante su estancia en España a estudiar para poder tener su título de Doctora.

Queda probada su permanencia continuada en España por un período mínimo de 3 años, conoce la lengua española y está integrada, sin que el informe de inserción sea imprescindible, existiendo otros medios de prueba para valorar la inserción. Ha sido beneficiaria de autorización de estancia por estudios, habiendo terminado la licenciatura en la Facultad de Ciencias, y finalizado su tesis en la Universidad de Granada, contando con publicaciones en revistas de prestigio, habiendo impartido prácticas y seminarios.

Sobre la emisión del informe de arraigo por el Ayuntamiento después de la resolución, no es hecho imputable a la recurrente, y al ser cuestión nueva ha de ser tenida en cuenta a la hora de resolver el recurso.

TERCERO.- La sentencia de instanciaconsidera que ha quedado acreditado que la recurrente tiene los requisitos necesarios con la documentación aportada, y que se vio corroborado con el informe favorable que se emitió extemporáneamente, incluso aplicando las instrucciones citadas por el Abogado del Estado en su contestación a la demanda, cumpliendo los puntos de referencia: tiempo de permanencia en territorio español, título de ocupación de una vivienda, disposición de medios económicos con proyecto empresarial y los recursos económicos acreditados, y, aunque no tenga familiares residentes en España, su plena inserción tras haber cursado los estudios superiores que se han documentado, llegando a obtener un doctorado. Por ello es procedente la concesión de la autorización solicitada.

CUARTO.-El art. 123 del RD 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 referido a la autorización de residencia por circunstancias excepcionales, establece que:

"1. De conformidad con el art. 31.3 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en atención a las circunstancias excepcionales que concurran, se podrá conceder una autorización de residencia temporal a los extranjeros que se hallen en España en los supuestos de arraigo, protección internacional, razones humanitarias, colaboración con autoridades públicas o razones de seguridad nacional o interés público, previstos en los artículos siguientes. Y en cuanto a los requisitos para obtener dicha autorización por razones de arraigo social, como es nuestro caso, dispone el artículo siguiente: "Se podrá conceder una autorización de residencia por razones de arraigo laboral, social o familiar cuando se cumplan los siguientes requisitos:

1. Por arraigo laboral, (...)

2. Por arraigo social, podrán obtener una autorización los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años.

Además, deberá cumplir, de forma acumulativa, los siguientes requisitos:

a) Carecer de antecedentes penales en España y en su país de origen o en el país o países en que haya residido durante los últimos cinco años.

b) Contar con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud para un periodo que no sea inferior a un año. Dicha contratación habrá de estar basada en la existencia de un solo contrato, salvo en los siguientes supuestos: (...)

c) Tener vínculos familiares con otros extranjeros residentes o presentar un informe de arraigo que acredite su integración social, emitido por la Comunidad Autónoma en cuyo territorio tengan su domicilio habitual.

A estos efectos, los vínculos familiares se entenderán referidos exclusivamente a los cónyuges o parejas de hecho registradas, ascendientes y descendientes en primer grado y línea directa.

(...)

El órgano que emita el informe podrá recomendar que se exima al extranjero de la necesidad de contar con un contrato de trabajo, siempre y cuando acredite que cuenta con medios económicos suficientes. En caso de cumplirse los requisitos previstos en el art. 105.3 de este Reglamento, se podrá alegar que los medios económicos derivan de una actividad a desarrollar por cuenta propia.

(...)

3. Por arraigo familiar (...)

4. Por Orden del titular del Ministerio de la Presidencia a propuesta de los titulares de los Ministerios del Interior y de Trabajo e Inmigración y previo informe de la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración, se podrá determinar la aplicación de la situación nacional de empleo a las solicitudes de autorización de residencia temporal por razones de arraigo social ( art. 124 RD 557/2011)".

No se puede obviar que se trata de que el trabajador al que se le concede la autorización trabaje realmente y tenga medios de vida lícitos, de forma que es preciso comprobar, dentro de lo posible, que el contrato suscrito reúne las condiciones objetivas para ser considerado real y que pueda llevarse a efectivo cumplimiento.Esa es la razón de solicitar, en algunos casos, informe a la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, o en otros, la documentación fiscal de la empresa para comprobar el resultado económico de la misma que tiene por objeto comprobar si en efecto el empleador tiene capacidad suficiente para dar cumplimiento a dicho contrato.

El Reglamento regula, en el Título V, la residencia por circunstancias excepcionales, dentro de la que incluye en su art. 124 la motivada por arraigo en sus clases de laboral, social y familiar. Para la modalidad de arraigo social constituye un elemento esencial la existencia de un contrato de trabajo, como establece el apartado 2.b) del mencionado artículo.

El art. 129 del RD 557/2011, bajo el epígrafe "Autorización de trabajo del titular de una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales" establece:

"1. La concesión de la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales por razones de arraigo llevará aparejada una autorización de trabajo en España durante la vigencia de aquélla, con excepción de la que se conceda a los menores de edad laboral, o en casos de exención del requisito de contar con contrato por contar con medios económicos que no deriven de la realización de una actividad por cuenta propia.

En la misma situación se hallarán las personas a las que se refiere el art. 125 de este Reglamento.

2. En los demás supuestos, el extranjero podrá solicitar, personalmente, la correspondiente autorización de trabajo ante el órgano competente para su tramitación. Dicha solicitud podrá presentarse de manera simultánea con la solicitud de autorización de residencia por circunstancias excepcionales o bien durante el periodo de vigencia de aquélla, y para su concesión será preciso cumplir:

a) De solicitarse una autorización de trabajo por cuenta ajena, los requisitos establecidos en los párrafos b), c), d), e) y f) del art. 64.3.

b) De solicitarse una autorización de trabajo por cuenta propia, los requisitos previstos en el art. 105.3."

De esta distinción no es posible deducir que en el supuesto de residencia por arraigo bastará la presentación del contrato, sin que este deba cumplir los requisitos exigidos con carácter general para obtener la autorización de residencia inicial, ya que el art. 129 del RD citado debe valorarse de forma sistemática, y en él no se fijan los requisitos necesarios para obtener el permiso de trabajo, sino únicamente si debe solicitarse o no es necesario, y distingue que cuando se solicite la "residencia por arraigo" a excepción de los supuestos que cita, no será preciso "solicitar", de forma simultánea o sucesiva, permiso de trabajo, porque de suyo va aparejado a la solicitud de residencia. Dentro de los supuestos de residencia por arraigo, ya está previsto el supuesto de que no sea necesario aportar contrato de trabajo, y en estos casos se exige que el solicitante acredite que cuenta con medios económicos para atender a su sostenimiento. El art. 124.2 Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, al regular la autorización de residencia temporal por razones de arraigo dispone:

"Se podrá conceder una autorización de residencia por razones de arraigo laboral, social o familiar cuando se cumplan los siguientes requisitos:

2. Por arraigo social, podrán obtener una autorización los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años.

Además, deberá cumplir, de forma acumulativa, los siguientes requisitos:

a) Carecer de antecedentes penales en España y en su país de origen o en el país o países en que haya residido durante los últimos cinco años.

b) Contar con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud para un periodo que no sea inferior a un año.Dicha contratación habrá de estar basada en la existencia de un solo contrato, salvo en los siguientes supuestos:

1. º En el caso del sector agrario, cabrá la presentación de dos contratos, con distintos empleadores y concatenados, cada uno de ellos de duración mínima de seis meses.

2.º En el caso de desarrollo de actividades en una misma ocupación, trabajando parcialmente y de manera simultánea para más de un empleador, se admitirá la presentación de varios contratos, todos ellos de duración mínima de un año, y cuya suma debe representar una jornada semanal no inferior a treinta horas en el cómputo global.

c) Tener vínculos familiares con otros extranjeros residentes o presentar un informe de arraigo que acredite su integración social, emitido por la Comunidad Autónoma en cuyo territorio tengan su domicilio habitual.

A estos efectos, los vínculos familiares se entenderán referidos exclusivamente a los cónyuges o parejas de hecho registradas, ascendientes y descendientes en primer grado y línea directa.

En los supuestos de arraigo social acreditado mediante informe, que deberá ser emitido y notificado al interesado en el plazo máximo de treinta días desde su solicitud, en éste deberá constar, entre otros factores de arraigo que puedan acreditarse por las diferentes Administraciones competentes, el tiempo de permanencia del interesado en su domicilio habitual, en el que deberá estar empadronado, los medios económicos con los que cuente, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción socio-laborales y culturales. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Comunidad Autónoma deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente.

A dichos efectos, el órgano autonómico competente podrá realizar consulta al Ayuntamiento donde el extranjero tenga su domicilio habitual sobre la información que pueda constar al mismo.

El informe de arraigo referido anteriormente podrá ser emitido por la Corporación local en la que el extranjero tenga su domicilio habitual, cuando así haya sido establecido por la Comunidad Autónoma competente, siempre que ello haya sido previamente puesto en conocimiento de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.

El informe de la Corporación local habrá de ser emitido y notificado al interesado en el plazo de treinta días desde la fecha de la solicitud. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Corporación local deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente.

El órgano que emita el informe podrá recomendar que se exima al extranjero de la necesidad de contar con un contrato de trabajo, siempre y cuando acredite que cuenta con medios económicos suficientes. En caso de cumplirse los requisitos previstos en el artículo 105.3 de este Reglamento, se podrá alegar que los medios económicos derivan de una actividad a desarrollar por cuenta propia.

En caso de que el informe no haya sido emitido en plazo, circunstancia que habrá de ser debidamente acreditada por el interesado, podrá justificarse este requisito por cualquier medio de prueba admitido en Derecho..."

QUINTO.-En relación a la aportación extemporánea del informe de inserción social, esta Sala y sección resolvió en un supuesto semejante, en el recurso 475/2018 lo que sigue:

CUARTO.- Presentación extemporánea del informe de arraigo previsto en el artículo 124.2 c) del RD 557/2011 .

El representante de la Administración demandada invoca, en primer lugar, que el informe al que alude el artículo 124.2 c) del RD 557/2011 fue emitido de forma extemporánea por el Ayuntamiento de Granada, tal y como indica la propia sentencia apelada.

El citado precepto regula las autorizaciones de residencia temporal por circunstancias excepcionales de arraigo social, y prevé que el requisito contenido en el apartado c) se pueda acreditar mediante la tenencia de vínculos familiares con otros extranjeros residentes, o bien a través de la presentación de un informe de arraigo que acredite su integración social.

Es cierto que en el tercer párrafo del apartado reseñado se indica que dicho informe deberá ser emitido y notificado al interesado en el plazo máximo de 30 días desde la fecha de su solicitud, mientras que en el supuesto objeto de estudio, como se desprende de la fecha consignada al pie del mismo, no fue emitido hasta que transcurrieron más de 9 meses. Sin embargo, cuando la demora en su elaboración sea atribuible exclusivamente a la falta de diligencia de la Administración competente -en este caso, el Ayuntamiento de Granada- es patente que no puede el interesado arrostrar las consecuencias desfavorables derivadas del retraso del Ente local en el ejercicio de sus funciones. No solo porque se trataría de un efecto jurídico carente de asidero legal, por cuanto el precepto no prevé esta radical consecuencia en caso de que el informe fuera emitido intempestivamente, sino que, por razones de justicia material, no cabe amparar que un retraso o inactividad únicamente imputable a la Administración pueda deparar un efecto desfavorable para el administrado, quien en todo momento actuó conforme a la diligencia exigible.

Dentro del mismo expositivo, por la Administración apelante se argumenta que el citado informe no debió ser tenido tomado en consideración por el juzgador, habida cuenta que no se presentó hasta el trámite de prueba de la vista oral. Añade que el carácter revisor de la jurisdicción impide valorar hechos nuevos. Asimismo,

argumenta que el demandante no formuló recurso potestativo de reposición en sede administrativa, y tampoco manifestó la existencia del citado informe durante la sustanciación de otro procedimiento, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Málaga, en relación con una orden de expulsión.

En cuanto a la posibilidad de valorar elementos de prueba distintos a los aportados en vía administrativa, conviene aclarar que no existe ningún óbice procesal a la admisión y consiguiente valoración en vía judicial de nuevos medios probatorios. El artículo 60.1 de la LJCA no condiciona la admisibilidad de los medios de prueba a la constatación de su previa aportación en fase administrativa, y el artículo 56.1 del mismo texto legal establece que podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración. No cabe duda de que la posibilidad de articular nuevos fundamentos o motivos jurídicos, no invocados durante la tramitación del expediente administrativo, lleva aparejada la posibilidad de proponer los elementos de justificación necesarios para su cumplida acreditación; no solamente porque no existe ninguna limitación al respecto en el citado artículo 60 de la LJCA ,sino porque, en caso contrario, se estaría cercenando notablemente y sin cobertura legal la posibilidad de introducir nuevos fundamentos de derecho.

En todo caso, la viabilidad procesal de la introducción del informe controvertido se encuentra amparada, tal y como invoca el letrado del interesado, por el artículo 270.1.1º de la LEC ,pues es evidente que se trata de un documento de indudable trascendencia para la prosperabilidad del recurso y su emisión se produjo en una fecha posterior a la presentación del escrito de demanda, por circunstancias no imputables a la parte actora.

En cuanto a la falta de interposición del recurso potestativo de reposición, abstracción hecha de su carácter meramente facultativo, no se comprende la relación que pudiera mantener con la admisibilidad del informe de arraigo del Ayuntamiento. Entendemos que a través del citado motivo de impugnación se pretende invocar que el interesado tuvo la oportunidad de haberlo aportado en vía administrativa en caso de haber formulado el recurso de reposición. No obstante, entre otras razones, debemos subrayar que la resolución impugnada se dictó el día 30 de mayo de 2016, y hemos visto que el informe no fue emitido hasta el 5 de septiembre de 2016. Es evidente, de esta manera, que el administrado no tuvo oportunidad real de hacerlo valer en un momento anterior al inicio del procedimiento contencioso-administrativo.

En relación con la supuesta falta de invocación del informe de arraigo en el procedimiento seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Málaga, igualmente no se entiende la razón por la que esta circunstancia pudiera tener incidencia en el presente recurso. En cualquier caso, hemos de resaltar que la resolución impugnada en dicho procedimiento es completamente distinta a la que nos ocupa -en concreto, en el mismo se combatió una orden de expulsión, mientras que el objeto del presente recurso viene integrado por la resolución denegatoria de una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales de arraigo social-, y, mientras que en el actual procedimiento la tenencia del informe de arraigo ostenta una notable trascendencia, es evidente que carece de igual eficacia jurídica para la impugnación con éxito de una orden de expulsión derivada de la estancia irregular del ciudadano extranjero en nuestro territorio.

Finalmente, en cuanto a la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, de 2 de junio, baste decir que no se trata de una norma jurídica, y, por tanto, no vincula a este órgano judicial en su labor de interpretación y aplicación del derecho, con independencia de la eficacia interna que pudiera poseer para los destinatarios de la misma en el ámbito estrictamente administrativo.

Por cuanto antecede, el motivo será rechazado.

De lo expuesto se desprende que el motivo del recurso del recurso de apelación sobre la extemporaneidad del informe de arraigo será desestimado, conforme hace la sentencia de instancia.

SEXTO.-En el presente supuesto se estima el recurso interpuesto por entender que que ha quedado acreditado que la recurrente tiene los requisitos necesarios con la documentación aportada, y que se vio corroborado con el informe favorable que se emitió extemporáneamente, cuestión ya abordada, cumpliendo los puntos de referencia: tiempo de permanencia en territorio español, título de ocupación de una vivienda, disposición de medios económicos con proyecto empresarial y los recursos económicos acreditados, y, aunque no tenga familiares residentes en España, su plena inserción tras haber cursado los estudios superiores que se han documentado, llegando a obtener un doctorado.

En el recurso de apelación se expone que el actor no acredita vínculos familiares con otros extranjeros residentes, ni aporta informe de inserción social en nuestro país. La Sala comparte los razonamientos de la sentencia, sin necesidad de reiterarlos, constando plena inserción de la recurrente en nuestro país y disposición de medios económicos que permiten afirmar que cumple los requisitos exigidos para que le sea concedida la autorización solicitada.

Por todo ello procede desestimar el recurso, confirmar la sentencia de instancia.

SÉPTIMO.-Procede la imposición de costas al apelante, al desestimarse el recurso en aplicación del art. 139 de la Ley Jurisdiccional, limitándose en cuanto a honorarios de Letrado a la cantidad de 300 euros.

Fallo