Sentencia Contencioso-Administrativo 1250/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 525/2024 de 14 de noviembre del 2025

PRIMERO.-Resolución impugnada y posiciones de las partes.

El actor plantea este recurso contra la inactividad reglamentaria imputable a la Administración en relación al establecimiento de los criterios necesarios para aplicar el complemento retributivo previsto en el art. 2 del Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, por el que se aprueban los complementos retributivos autonómicos para el personal docente e investigador funcionario de las Universidades Públicas de la Comunidad de Castilla y León, en relación al establecimiento de los criterios a que ha de ajustarse la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León en la evaluación necesaria para la percepción del complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales; dicho establecimiento está previsto en la Disposición Adicional I de Decreto 132/2002, de 19 de diciembre; que establece: "En el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del presente Decreto , la Consejería de Educación y Cultura establecerá los criterios a los que ha de ajustarse la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León en la evaluación necesaria para la percepción complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales";y de conformidad con la DAII en la que se establece el Calendario de aplicación de los Complementos señala el ejercicio 2004 como fecha fin para abonarse todos los complementos reconocidos y evaluados y al ejercicio 2003 para reconocer/evaluar el complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis. Expone que la Administración demandada ha aprobado dichos complementos pero no ha pasado a retribuir la totalidad de los mismos, incumpliendo su propia normativa. Añade, que habiendo requerido a la Agencia de Calidad responde confirmando que ha de ser la Consejería competente la que en primer lugar fije los criterios, y que hasta que ésta no los determine no es posible que la Agencia de Calidad ajuste los mismos para su incorporación en la nómina de cada trabajador. Que a la fecha la Consejería aún no ha fijado los criterios necesarios para que la Agencia de la Calidad del Sistema Universitario establezca la evaluación necesaria para la percepción de parte de los complementos retributivos del Art. 2. Que por tales irregularidades con fecha 19 de diciembre de 2019 y N.º. de expediente 1062/2019, se presentó queja ante el Procurador del Común de Castilla y León. Que ha presentado dos requerimientos previos para establecer los criterios mencionados que han sido desatendidos con ausencia de respuesta por parte de la Consejería de Educación. Articula la demanda por inactividad material del art. 29.1 LJCA, cita la jurisprudencia del TS (s.s. de 18,2,2019; 4/3/2022; 5/4/2018; 20/3/2019; 8/3/2022 y 10/2/2022) y recuerda que para este caso no cabe alegar la discrecionalidad y así lo reconoce la Administración, hay una obligación de desarrollo sujeta a plazo la cual la está incumpliendo de manera reiterada. La propia Administración incumpliría la teoría de los actos propios si se opone a desarrollar un reglamento que se ha comprometido a abonar a los usuarios. La vulneración legal en este supuesto es clara, pues con esta omisión se está impidiendo el desarrollo retributivo y profesional de los Profesores de Universidad que hayan participado en programas de Doctorado.

La Administración demandada, como es legalmente preceptivo ( art. 68.2 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León), se opone a la demanda y pide su inadmisión. Alega que no concurren los requisitos exigidos jurisprudencialmente para apreciar la inactividad administrativa, en forma de inactividad reglamentaria o normativa. El contenido del suplico evidencia que no nos encontramos ante el supuesto contemplado en el art. 29.1 LJCA, pues el Decreto 132/22, precisa, en todo caso, de actos de aplicación, y, además, de actos de aplicación que han de producirse en el ejercicio de una potestad discrecional ejercida por la Administración demandada. La aplicación del Decreto requiere un acto intermedio, que no tiene un contenido obligado o prefijado, sino que ha de producirse, previa valoración del órgano encargado (Consejería de Educación), con la finalidad de establecer a qué concretos criterios ha de sujetarse la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León en la evaluación para la percepción del complemento (que, por tanto, tampoco es de aplicación automática). Aún cabe decir más, el recurrente, al solicitar la incorporación inmediata a su nómina del complemento, obvia que, incluso aunque los criterios estuvieran establecidos, la Agencia debería proceder a llevar a cabo una evaluación, de acuerdo con aquéllos. El complemento se prevé normativamente; pero su aplicación no es absoluta ni indiscriminada. Es cierto que la Disposición Adicional Segunda del Decreto 132/22, al establecer el "Calendario de aplicación de los Complementos", dispone, en el apartado segundo, que en año 2003 será reconocido/evaluado el complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis. Y en el apartado tercero establece que en el año 2004 se abonarán todos los complementos reconocidos y evaluados. Mas, tal incumplimiento, no encuentra cabida en el art. 29.1 LJCA; cita la STS 1038/2023, de 18 de julio. Subsidiariamente, pasa a analizar el fondo del asunto y se remite a las respuestas dadas por la Administración en el procedimiento tramitado ante el Procurador del Común que figuran en el expediente con el siguiente contenido: En la Consejería, a la fecha de ambos informes, se están iniciando las actuaciones encaminadas a diseñar un nuevo modelo de financiación de las universidades, modelo que afectará, obviamente, tanto al desarrollo del complemento objeto de este informe, como a la materialización de los acuerdos que se reflejen en el III Convenio Colectivo del PDI y PAS laboral. La puesta en marcha del complemente, requiere el correspondiente respaldo presupuestario en los Presupuestos Generales de la Comunidad y con ello, en los presupuestos de la Consejería de Educación. Es de aplicación la normativa estatal en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, por lo que deberán tenerse en cuenta las limitaciones derivadas del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y regla de gasto, de aplicación general al sector público autonómico. Solo sobre las bases de estas premisas, continúan los informes emitidos, se procederá a: 1.- Incrementar la partida presupuestaria a través de la cual se procederá al abono del complemento retributivo para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales. 2.- Proponer en el seno del Consejo de Dirección de la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León el desarrollo de los criterios a los que han de acogerse los profesores que quieran ser evaluados para la obtención del complemento retributivo para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales. 3.- Convocar un proceso voluntario para que la Agencia evalúe las solicitudes de los profesores que quieran obtener dicho complemento retributivo. 4.- Instar a los Consejos Sociales de las universidades públicas para que acuerden el complemento retributivo para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales. Así, la implantación del complemento requiere de actos intermedios de aplicación. Finalmente, resta añadir que la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario, en su disposición final décima dispone que: "En el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta ley orgánica el Gobierno presentará al Congreso de los Diputados un proyecto de Ley del estatuto del personal docente e investigador universitario. Dicho proyecto aún no se ha presentado, pero es evidente que la aprobación del estatuto es determinante para actualizar el Decreto 132/2002".En conclusión: no cabe apreciar, en este supuesto, inactividad de la Administración, en la modalidad de inactividad reglamentaria o normativa, al no cumplirse los requisitos establecidos legal y jurisprudencialmente. Y, en todo caso, la falta de desarrollo reglamentario denunciada de contrario, obedece a circunstancias que así lo justifican, y que, además, no se encuentran dentro del marco competencial de la Consejería demandada.

SEGUNDO.-Hechos de la inactividad de la Administración denunciada.

Con fecha 20 de diciembre de 2002 y B.O.C.Y.L Nº 245 se publica el Decreto 132/2002 de 19 de diciembre, por el que se aprueban los complementos retributivos autonómicos para el personal docente e investigador funcionario de las Universidades Públicas de la Comunidad de Castilla y León.

Y en su artículo 2 se establecen cuatro tipos de complementos ligados a méritos docentes, investigadores y de gestión:

Artículo 2.- Tipos de complementos.

Se establecen cuatro tipos de complementos ligados a méritos docentes, investigadores y de gestión:

a) Complemento de reconocimiento de la labor docente como funcionario.

b) Complemento de reconocimiento de la labor investigadora por el grado de doctor.

c) Complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria.

d) Complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales."

Artículo 3.- "Características de los Complementos. Las características generales de los Complementos Retributivos Autonómicos son las siguientes:

a) Son de carácter individual.

b) Son compatibles y acumulables entre sí".

Artículo 6.- Procedimiento.

2.- El complemento para incentivar a los profesores que participen en los programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales será acordado por el Consejo Social de cada Universidad Pública, a propuesta del Consejo de Gobierno de la misma, previa evaluación por la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León, igualmente dentro de los límites que se fijen en el presente Decreto para este fin.

Que la Disposición Adicional Primera del precitado decreto establece, Criterios de evaluación: "En el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del presente Decreto, la Consejería de Educación y Cultura establecerá los criterios a los que ha de ajustarse la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León en la evaluación necesaria para la percepción complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales".

Disposición Adicional Segunda.- Calendario de aplicación de los Complementos.

"1.- En el último trimestre del año 2002 se llevará a cabo el reconocimiento del complemento de la labor docente como funcionario y el complemento de reconocimiento de la labor investigadora por el grado de doctor.

Este Complemento se abonará con efectos económicos del mes de octubre.

2.- En el año 2003 se llevará a cabo el reconocimiento del complemento por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria, se abonará el complemento de reconocimiento de la labor docente como funcionario y el complemento de reconocimiento de la labor investigadora por el grado de doctor, así como el complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria.

Asimismo, será reconocido/evaluado complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis.

3.- En el año 2004 se abonarán todos los complementos reconocidos y evaluados."

DISPOSICIONES FINALES

"Primera,- Se autoriza al Consejero de Educación y Cultura de la Junta de Castilla y León para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en el presente Decreto.

Segunda.- El presente Decreto entrará en vigor al siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial de Castilla y León".

No habiendo fijado la Consejería los criterios necesarios para que la Agencia de la Calidad del Sistema Universitario establezca la evaluación necesaria para la percepción de los complementos retributivos del Art. 2.d) se presentó queja (N.º. de expediente 1062/2019), ante el Procurador del Común de Castilla y León, dictando el 19 de diciembre de 2019 la siguiente resolución: "Que por parte de esta Consejería se proceda, en cumplimiento de la DAI del Decreto 132/2002 de 19 de diciembre , por el que se aprueban los complementos retributivos autonómicos para el personal docente e investigador funcionario de las Universidades Públicas de la Comunidad de Castilla y León, a establecer, en el plazo de tiempo más breve posible, los criterios a los que ha de ajustarse la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León en la evaluación necesaria para la percepción del complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales".

Con fechas de 14 de marzo de 2023 y 14 de septiembre de 2023 el demandante interpuso dos requerimientos previos ante la Consejería de Educación, para que de conformidad con el Art. 25.2, 44,2 y 20 de la Ley 29/1998, en relación con el Decreto 132/2002 de 19 de diciembre, por el que se aprueban los complementos retributivos autonómicos para el personal docente e investigador funcionario de las Universidades Públicas de la Comunidad de Castilla y León; en el improrrogable plazo de tres meses proceda a establecer, los criterios a los que ha de ajustarse la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León en la evaluación necesaria para la percepción del complemento para incentivar a los profesores que participen en programas de Doctorado y en la dirección de tesis doctorales.

A la fecha de esta resolución no consta que se hayan fijado por la Consejería de Educación los criterios a los que se sujetará la Agencia para la calidad del Sistema Universitario de Castilla y León.

TERCERO.-Cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales del recurso frente a la inactividad de la Administración. Estimación parcial del recurso.

Al regular la actividad administrativa impugnable la LJCA establece:

Artículo 29.

"1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

La Exposición de Motivos de la LJCA actual indica respecto a la lucha contra la inactividad de la Administración lo siguiente:

"Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad".

Como se recoge en la sentencia del TSJ de Madrid de 7/7/2022, dictada en el recurso nº 434/2020: "el alcance e interpretación de este precepto no ha dejado de plantear problemas, que han sido abordados en diferentes sentencias del Tribunal Supremo, entre otras las recientes sentencias de STS nº 1080/2018, de 26 de junio de 2018 (rec. 1017/2017 ) y STS de 18 de febrero de 2019 (recurso 3509/2017 ).

Esta jurisprudencia ha puesto de relieve que el ámbito de aplicación del art. 29 de la Ley de la Jurisdicción es limitado, y consecuentemente los supuestos en los que es posible acudir a esta vía, ha de cumplir determinados requisitos; analizando la jurisprudencia del TS, comenzando por la sentencia de 18 de febrero de 2005 , podemos sistematizarlos en los siguientes términos:

a) Alcance del concepto de "prestación": en este concepto deben incluirse tanto las obligaciones de dar como las de hacer ( artículo 1089 Cc ); también en posteriores sentencias se ha reconocido la posible utilización del recurso del art. 29.1 de la LJ no solo contra la inactividad material sino también contra la inactividad formal o la inactividad jurídica, e incluso se ha admitido contra la inactividad reglamentaria.

b) Prestación debida: esta exigencia no hace referencia al tipo de inactividad, formal o material, sino al grado de concreción de la actividad debida y omitida : la prestación ha de ser "concreta", como indica el precepto. En otro caso, la intervención de los tribunales podría no ajustarse al límite que establece el art. 71.2 LJCA para las sentencias estimatorias, en cuanto les está vedado sustituir a la Administración, ni para redactar los preceptos anulados de una disposición general, ni tampoco para determinar el contenido discrecional de los actos administrativos anulados; y aquí podemos recordar los términos en los que se pronuncia la Exposición de motivos de la Ley, en cuanto señala que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, de modo que se trata, exclusivamente de "garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad".

c) Excluye los supuestos en los que existe una discrecionalidad; en este sentido, el TS ha declarado reiteradamente que "[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración" ( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 - y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006 - entre otras).

d) Previa existencia de un derecho del recurrente; la Sentencia de 24 de julio de 2000 (rec. 408/2009 ), seguida por la de 8 de enero de 2013 (rec. 7097/2010 ), recuerda que" para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado , no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general"."

e) En favor de persona determinada; la STS de 16 de septiembre de 2013 (recurso 3088/2012 ), recordando lo ya afirmado en la STS de 24 de julio de 2000 , sostiene que "para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general".

De la aplicación de la jurisprudencia citada debemos concluir que sí concurren en este caso los presupuestos fácticos y jurídicos sobre los que descansa el art. 29.1 LJCA, pues es evidente el carácter debido de la prestación reclamada, directa y concretamente establecida en una disposición general; y para cuya realización se han establecido unos concretos plazos que han sido ampliamente incumplidos; y cuya exigencia no afecta a la discrecionalidad de la Administración, pues fue ella misma quien se impuso la obligación de la prestación y esto es lo que se reclama, la fijación de los referido criterios de evaluación, no afectando por tanto al contenido de los mismos.

Por otra parte, no acredita la Administración que la falta del desarrollo reglamentario obedezca a circunstancias que lo justifican. No se puede desconocer el largo tiempo transcurrido del incumplimiento, conforme a la DA Segunda del Decreto 132/2002, el calendario de aplicación era desde el año 2003. En la contestación a la demanda, con remisión a la contestación ofrecida por la Administración en el expediente ante el Procurador del Común, no se ofrece una razón suficiente que pueda justificar, en este caso, la falta de aplicación del principio de buena regulación del art. 129 de la Ley 39/2015; ni el inicio del diseño de un nuevo modelo de financiación de las universidades, ni las normas presupuestarias estatales y de la comunidad autónoma pueden servir para desconocer el régimen jurídico establecido en el Decreto 132/2002 ( STS 4 de abril de 2018, rec. cas. 4267/2016), ni tampoco proyectos de ley del estatuto del personal docente e investigador universitario.

La estimación de las razones de fondo por las que concurre la inactividad de la Administración denunciada comporta la estimación de la demanda en esta concreta pretensión; pero la implantación del citado complemento no es de reconocimiento automático e inexcusable, por lo que se desestima la pretensión de que se incorpore a la nómina del trabajador el complemento referido.

Se estima parcialmente el recurso.

ÚLTIMO.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJCA de 1998, estimado parcialmente el recurso no se efectúa expresa imposición de las costas del proceso.

Vistos los artículos precedentes y demás de pertinente aplicación, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad que le confiere el Pueblo Español dicta el siguiente