Sentencia Contencioso-Administrativo 3725/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1273/2022 de 15 de octubre del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución identificada en el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia.

SEGUNDO.-En el ejercicio de la función propia de esta vía jurisdiccional procedemos a comprobar la legalidad de lo que se impugna y a solventar la cuestión litigiosa planteada en la demanda, acción revisora que ahora acometemos que se habrá de ajustar a los límites del artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional para culminar con el dictado una sentencia que, "en su ratio decidendi se mantenga dentro de los términos en que el debate se ha planteado por las partes"( Sentencia de 23 de febrero de 2023, dictada por la Sección 3ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 6895/2021 ( ROJ: STS 587/2023- ECLI:ES:TS:2023:587).

TERCERO.- Datos relevantes que resultan del expediente administrativo y de la documental obrante en autos.

1.-Por Resolución de 17-4-2017 de la Delegación Territorial de la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía con sede en Granada se concedió a la recurrente una subvención por importe de 325.571,50 euros para la imparticion de seis acciones formativas; 18-001 " Actividades de Gestión Administrativa"; 18-002 " Actividades Administrativas en relación con el cliente"; 18-003 " Operaciones Auxiliares de Servicios Administrativos y Generales"; 18-004 " Operaciones de Grabación y Tratamiento de Datos y Documentos"; 18-005 " Sistemas microinformáticos"; 18-008 " Financiación de Empresas".

La entidad beneficiaria percibió un anticipo del 60 % de la subvención por importe de 190.963, 26 euros, hechos efectivos en dos pagos del 35 y 25% respectivamente.

Quedó pendiente el abono de 161.608, 24 euros condicionado a que la liquidación final de la justificación superase el importe del anticipo

2.- Tras diversos avatares finalizada la programación subvencionada, la entidad recurrente aportó la cuenta justificativa de la subvención con informe auditor el 17-1-2019 dentro del plazo establecido por la normativa de aplicación.

El 17-7-2019 el recurrente es requerido para completar documentación necesaria para la correcta justificación de la subvención aportándose el 2-8-2019, y tras su estudio detallado concluye que debe minorarse su importe en 125.362,89 euros, de forma que el importe justificado alcanza la suma de 227.208,61 euros.

3.- El 21-11-2019 se comunica a la actora la propuesta de pérdida del derecho al cobro y propuesta de liquidación, concediéndole un plazo de 15 días para alegaciones, formuladas esta el 4-12-2019 son desestimadas dictándose resolución definitiva el 23-7-2020.

4.- El 30-9-2020 se interpone recurso de reposición contra la anterior resolución, no resuelto expresamente, y contra la desestimación presunta del mismo se interpone recurso contencioso-administrativo ante esta Sala.

CUARTO. De las alegaciones de las partes.

Sostiene la recurrente como motivos de impugnación los siguientes;

1.- Sobre la discrecionalidad, arbitrariedad de la Administracion y la falta de proporcionalidad.

Sostiene la recurrente que Admitido que el criterio técnico de la Administración debe ser respetado y sólo combatible con éxito cuando se demuestre arbitrariedad en la decisión, para ello será necesario conocer la razón de este criterio técnico. Es precisamente en el análisis de la motivación de la valoración,cuando se detecta que la Administración adopta razonamientos variables, estas vacilaciones son indicio de actuación arbitraria, por lo que debe examinarse la motivación de estas valoraciones dispares para indagar si responden a una válida corrección de un error de valoración o a una actuación arbitraria.

Cuando la administración ejercita facultades discrecionales que requieren la posibilidad de elegir entre un abanico de opciones o entre una pluralidad de alternativas, el control jurídico de esa facultad necesariamente se efectúa a través de la motivación del acto administrativo. Se permite así la revisión jurisdiccional a través del examen de la motivación que ha conducido a la decisión administrativa final

Con relación a la arbitrariedad con la que se ha conducido la Administración recurrida puesto que, como ha quedado claro en la relación fáctica de este escrito de recurso, la Administración, más allá de la propia discrecionalidad administrativa de su actuación, a lo largo del proceso y en sus diferentes trámites y, en especial, a la hora de analizar la justificación de resolver el reintegro parcial, creemos que se incurre en una auténtica arbitrariedad y desviación procedimental contra los intereses de LAUAMA RC S.L., olvidando, vulnerando e incumpliendo sus propias disposiciones reglamentarias.

Con respecto a la falta de proporcionalidad cita diversa jurisprudencia.

2.- Sobre la buena fe y la confianza legítima.

Con relación a la liquidación que se practica desde la Administración y la singular interpretación que realiza de disposiciones reglamentarias y de las instrucciones de justificación citadas consideramos que se ha vulnerado la confianza legítima, pues la Administración no puede adoptar decisiones que contravengan las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración. Cuando se confía en la estabilidad de su criterio, evidenciado en múltiples actos anteriores en un mismo sentido, que lleva al administrado a adoptar determinadas decisiones, se genera una confianza basada en la coherencia del comportamiento administrativo.

3.- Nulidad o subsidiaria anulabilidad de la resolución y liquidación que realiza.

Sostiene la recurrente que la incorrección e inadecuación a Derecho de la actuación administrativa recurrida y, por ende, la procedente estimación del presente Recurso con la consecuencia de su anulación. La demandante ha justificado correctamente y en tiempo y forma, corroborado por el Informe del Auditor, que resulta ser la Administración quién mediante la decisión recurrida, vulnera la legislación aplicable y particularmente la Orden de 2 de noviembre de 2016, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se convocan para el año 2016 subvenciones para la financiación de programas de formación,dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

De conformidad con lo prevenido en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, se encuentran viciadas de nulidad al lesionar derechos de mi representada susceptibles de amparo constitucional por infringir la interdicción de arbitrariedad, o subsidiariamente, en todo caso, de anulabilidad, de conformidad con los artículos 47 y 48 del mismo texto legal.

Todo ello con expresas costas a la parte contraria

La parte recurrente no está de acuerdo con las siguientes minoraciones practicadas por la Administración:

-Minoración por supuestos gastos que sobrepasan los gastos subvencionables al no aceptar la compensación de partidas.

-Minoración de gastos de alquiler de equipos por estar contratados con empresas vinculadas, y no haber hecho comunicación previa.

En cuanto al primer supuesto de minoración, sostiene la recurrente lo siguiente:

El apartado de la Orden de 3 de junio de 2016, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, en régimen de concurrencia competitiva, en materia de Formación Profesional para el Empleo en las modalidades deformación de oferta dirigida prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas y a personas trabajadoras ocupadas indica y señala la Resolución indica lo siguiente:

"5.c).2º. Posibilidad de compensar gastos subvencionables: X No. Sí. Se podrán compensar los siguientes gastos subvencionables:"

Y es que las bases no establecen la necesidad de presentar un presupuesto en la solicitud de subvención, ni la financiación se otorga en función de los "gastos presupuestados", con lo que es imposible realizar una compensación de los mismos.

Afirma igualmente que la Guía Orientativa para la justificación de las subvenciones de formación profesional para el empleo reguladas en la Orden de 3 de junio de 2016 se aplica en este supuesto, según la cual "..2. La cuenta justificativa presentada por la entidad beneficiaria estará integrada por la siguiente documentación: a) Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la resolución o convenio de concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos, así como de las desviaciones o incumplimientos acaecidas.

b) Una memoria económica abreviada que contendrá:

1- Un estado representativo de los gastos incurridos en la realización de las actividades subvencionadas, debidamente agrupados, y, en su caso, las cantidades inicialmente presupuestadas y las desviaciones que se hayan producido con arreglo a lo presupuestado inicialmente. En la memoria económica deberán motivarse las modificaciones que se hayan producido en la ejecución del presupuesto, que no podrá superar el importe total por cada uno de los tres bloques que integran el mismo, ni la compensación entre partidas de bloques diferentes (costes directos, costes asociados y otros costes asociados).

Este estado representativo consistirá en una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad subvencionada, con identificación al menos del acreedor y del documento factura o documento admisible en la normativa desubvenciones , su importe, la fecha de emisión y la fecha de pago."

Debemos tener en cuenta que la resolución de concesión es el único documento que recoge las partidas de presupuesto como parte de la subvención, ni las bases, ni la convocatoria hablan de la obligatoriedad o necesidad de presentar un presupuesto, ni las partidas que deberán componerlo.

En la resolución de concesión se diferencian 5 partidas diferenciadas:

-Costes docentes.

-Resto de costes directos.

-Costes asociados.

-Costes de evaluación y control de calidad.

-Costes de auditoría.

Las partidas recogidas en la resolución de concesión inicial que, mi representada aceptó expresamente, reflejan su compromiso adquirido con la Administración, y estas partidas se han respetado en todo momento, ya que no se han sobrepasado los límites de importe presupuestado en ninguna de ellas.

En lo concerniente a la minoración de gastos de alquiler de equipos por estar contratados con empresas vinculadas, y no haber hecho comunicación previa, sostiene lo siguiente:

El art. 29. 7 D de la Ley General de Subvenciones, se refiere a la " Subcontratación de las actividades subvencionadas por los beneficiarios.

En ningún caso podrá concertarse por el beneficiario la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas con:

(...)

d) Personas o entidades vinculadas con el beneficiario, salvo que concurran las siguientes circunstancias:

1.ª Que se obtenga la previa autorización expresa del órgano concedente.

2.ª Que el importe subvencionable no exceda del coste incurrido por la entidad vinculada. La acreditación del coste se realizará en la justificación en los mismos términos establecidos para la acreditación de los gastos del beneficiario."

Lo primero que hay que destacar es que este articulo hace referencia a la subcontratación, hace falta la solicitud de la autorización cuando existe subcontratación, pero este no es el caso que nos ocupa, estamos ante entidades vinculadas en las que no hay subcontratación, por lo que no se precisa dicha autorización, por entender que no estamos ante ejecución parcial o total de la actividad.

Además, este artículo define aquello que NO es subcontratación, cuando señala que:

"Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada."

El caso que nos ocupa es la contratación del alquiler de unos equipos informáticos necesarios para el desarrollo de la actividad formativa. De tal forma que, no se contrata la ejecución de un curso (objeto de la subvención) sino la de un servicio necesario para que el beneficiario desarrolle por sí mismo la actividad subvencionada.

La Administración aplica erróneamente los preceptos legales, confundiendo la ejecución de la actividad formativa con los gastos derivados de los cursos. No se está subcontratando la ejecución parcial de la formación con una empresa vinculada, ni se encarga a esta su ejecución, sino que la entidad se limita a arrendar unos equipos informáticos.

Los gastos de alquiler de equipos, no supone la ejecución de la formación. Se trata únicamente de la contratación de un servicio (alquiles de ordenadores), como una parte necesaria para la ejecución de la actividad que sigue siendo desarrollada por la beneficiaria. No siendo por tanto necesaria la solicitud de previa autorización ante la inexistencia de vinculación.

En congruencia con lo que acaba de exponerse, debe reputarse gastos elegibles y, por tanto, subvencionables, interpretando estrictamente la noción ejecución de la actividad subvencionada, por no suponer subcontratación de la acción formativa, los gastos controvertidos.

Esta parte solicita por tanto que sean admitidos todos y cada uno de los gastos, en función al Informe de revisión de cuenta justificativa de la acción formativa dirigida a personas trabajadoras desempleadas para el año 2016 y que consta en el EA página 1125-1137.

Termina suplicando el dictado de una sentencia estimatoria de la demanda en la que :

(i) revoque la resolución impugnada, y en su caso se proceda a retrotraer las actuaciones realizadas a la justificación presentada por la demandante, reconociendo su derecho al reconocimiento de las cantidades justificadas, que coinciden con las admitidas en el informe de auditoría que obra en el expediente.

(ii) anule las cantidades minoradas y anuladas en concepto de pérdida del derecho al cobro y particularmente las cantidades minoradas en razón de los alquileres de equipos.

(iii) declare que la actuación de la Administración recurrida es disconforme a derecho y por tanto, debiendo ser anulada, conforme a los hechos y fundamentos de derecho expuestos en la demanda.

La Administración demandada se opuso a la demanda, defendiendo la plena conformidad a derecho de la resolución recurrida.

Es improcedente compensar partidas y es que el apartado 5.2 c) de la Orden de 3 de junio de 2016 lo prohíbe expresamente.

Subcontratación no autorizada con persona vinculada.

La cuestión ya ha sido resuelta con acierto por este Tribunal en numerosas sentencias, de las que podemos citar las de 7 y 25 de septiembre de 2017, las numero 1747/17 y 1857/17, que resolvieron los recursos 1253/14 y 372/15. La nº 1630/2020, de 22de junio, recurso 1251/2018, sigue la misma línea. Y es que, también en este caso, queda acreditada la vinculación prohibida en el artículo 29.7 d) de la Ley General de Subvenciones y 68.2 del Reglamento que desarrolló aquella.

En este caso existe vinculación y no se obtuvo autorización previa. En cuanto a la primera, como bien se recoge en esa Sentencia, para apreciarla no es ni siquiera exigible que sea una "influencia decisiva", sino que basta con la existencia de"vinculación". En este sentido, el art. 68.2.d) del Reglamento General de Subvenciones,aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, (RGS) establece que existe"vinculación" cuando existe relación con las "personas jurídicas" y sus "representanteslegales, patronos o quienes ejerzan su administración".

Tampoco se obtuvo autorización, que debería ser expresa y preverse en las normas reguladoras de la subvención.

QUINTO.- Sobre la minoración por supuestos gastos que sobrepasan los gastos subvencionables al no aceptar la compensación de partidas.

El nudo gordiano de la presente litis no es sino dilucidar si las minoraciones practicadas por la Administración se ajustan a derecho.

Veamos, tal y como resulta de la resolución administrativa recurrida en reposición y contra cuya desestimación presunta combate en vía jurisdiccional el recurrente nos cercioramos de lo siguiente:

Accion formativa 18-001.Se minoran las siguientes partidas y cantidades:

-Retribuciones de personal formador: 5372,62 euros.

-Gastos de amortización de instalaciones y equipos, aulas, talleres y demás superficies utilizadas: 0,10 euros.

-Gastos de medios, materiales didácticos y bienes consumibles: 198,59 euros

-Gastos de alquiler: 12.148,00 euros.

-Gastos de publicidad: 32,50 euros.

-Gastos personal de apoyo: 1703,45 euros.

-Gastos de evaluación y control de calidad: 0,14 euros.

Acción formativa 18-002.

-Retribuciones personal formador: 5906,75 euros.

-Gastos de amortización de instalaciones y equipos, aulas, talleres y demas superficies utilizadas: 674,62 euros.

-Gastos de medios, materiales didácticos y bienes consumibles: 113,99 euros

-Gastos de alquiler: 110.326,15 euros.

-Gastos de publicidad: 32,50 euros.

-Gastos personal de apoyo: 408,71 euros.

Gastos de evaluación y control de calidad: 0,17 euros.

Acción formativa 18-003.

-Gastos de amortización de instalaciones y equipos, aulas, talleres y demas superficies utilizadas: 318,30 euros.

-Gastos de alquiler: 5932.35 euros.

-Gastos de publicidad: 32,50 euros.

-Gastos personal de apoyo: 1831,09 euros.

-Otros costes: 138,05 euros.

Acción formativa 18-004

-Retribuciones personal formador: 59,59 euros.

-Gastos de amortización de instalaciones y equipos, aulas, talleres y demás superficies utilizadas: 1109,50 euros.

-Gastos de medios, materiales didácticos y bienes consumibles: 96,70 euros

-Gastos de alquiler: 5466,77 euros.

-Gastos de publicidad: 199,37 euros.

-Gastos personal de apoyo: 65,03 euros.

-Otros costes: 175,75 euros.

-Gastos de evaluacion y control de calidad: 482,66 euros.

-Gastos derivados de la realización de informe de auditor: 130,11 euros.

Accion formativa 18-008.

-Retribuciones personal formador: 4696,18 euros.

-Gastos de amortización de instalaciones y equipos, aulas, talleres y demás superficies utilizadas: 1109,50 euros.

-Gastos de alquiler: 8352,03 euros.

-Gastos de publicidad: 32,50 euros.

-Gastos personal de apoyo: 4033,00 euros.

En la precitada resolución se hace consta que la justificación alcanza la suma de 227.208,61 euros.

Importe minorado: 125.362,89 euros.

Manifestado lo anterior, diremos que el motivo de impugnación debe ser desestimado.

¿es posible compensar partidas dentro de un mismo bloque?

La Administración entiende que no es posible al hallarse prohibido por la norma de apartado 5 c) 2 del art. 4 del Cuadro Resumen de la Orden de 2 de junio de 2016.

En efecto, es obligado acudir para solventar lo que nos ocupa a la normativa que rige la subvención de que tratamos, constituida particularmente por la Orden de 3 de junio de 2016 mediante la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, en régimen de concurrencia competitiva, en materia de Formación Profesional para el Empleo, en las modalidades de formación de oferta dirigida prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas y a personas trabajadoras ocupadas, y, a los fines del enjuiciamiento a realizar, y, comenzando por la controvertida compensación que se aplicó respecto a gastos de seguro de accidentes, personal de apoyo y resto de alquiler y publicidad, son varias las consideraciones a realizar.

En primer término, significamos que tales bases están integradas por el texto articulado y el cuadro resumen que acompaña a dicha Orden (así lo dice el apartado 2 de su artículo único), estableciendo con claridad el apartado 5.c) 2 del cuadro que "no"existe "Posibilidad de compensar gastos subvencionables",determinación taxativa que no permite más interpretación que la del sentido propio de sus palabras, no teniendo cabida entonces el que trata de atribuirle quien demandó.

Así, resulta que, ciertamente, el apartado quinto 1.2.b).1 de la Guía orientativa para la justificación de las subvenciones de formación profesional para el empleo reguladas en la Orden de 3 de junio de 2016, viene a disponer que "En la memoria económica deberán motivarse las modificaciones que se hayan producido en la ejecución del presupuesto, que no podrá superar el importe total por cada uno de los tres bloques que integran el mismo, ni la compensación entre partidas de bloques diferentes ( costes directos, costes asociados y otros costes asociados)".Ahora bien, deducir de lo transcrito que es admisible la compensación de gastos no es una conclusión que deba ser acogida, pues es la propia Guía orientativa la que en su Introducción viene a aclarar que, "el contenido de este documento en ningún caso sustituye a la normativa aplicable tanto autonómica como nacional donde se encuentran detallados todos los requisitos y normas que serán de obligado cumplimiento para la percepción de la ayuda.",y, según hemos visto, el cuadro en cuestión forma parte integrante de las bases reguladoras de la subvención de que tratamos, de modo que, difícil, o más bien imposible encaje tiene en esa taxativa determinación que niega la posibilidad de compensación, la tesis de que la misma está permitida en determinados casos, toda vez que la prohibición no deja resquicio alguno que dé entrada a algún supuesto de excepción, quedando así descartada la posibilidad de compensación. Pero es más, aún cuando se pudiera considerar que es en parte confusa la redacción del apartado quinto 1.2.b).1, ello no autorizaría más que a prescindir de su contenido o a formular consulta al respecto, pero no, a obviar la incondicionada prohibición normativa que hemos referido.

En el sentido expuesto se ha pronunciado esta Sala y Sección en un caso semejante en sentencia de 30 de noviembre de 2023 rec. apelación nº 1589/2022

SEXTO.- Sobre la minoración de gastos de alquiler de equipos por estar contratados con empresas vinculadas, y no haber hecho comunicación previa.

En este punto sostiene la recurrente que los gastos de alquiler de equipos, no supone la ejecución de la formación. Se trata únicamente de la contratación de un servicio (alquiler de ordenadores), como una parte necesaria para la ejecución de la actividad que sigue siendo desarrollada por la beneficiaria. No siendo por tanto necesaria la solicitud de previa autorización ante la inexistencia de vinculación.

El motivo de impugnación debe ser estimado.

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones en su art. 29.1 y 2 establece " 1. A los efectos de esta ley, se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada.

2. El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no excederá del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención. En el supuesto de que tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50 por ciento del importe de la actividad subvencionada."

El apartado 7 del precitado artículo dispone " En ningún caso podrá concertarse por el beneficiario la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas con:

a) Personas o entidades incursas en alguna de las prohibiciones del artículo 13 de esta ley.

b) Personas o entidades que hayan percibido otras subvenciones para la realización de la actividad objeto de contratación.

c) Intermediarios o asesores en los que los pagos se definan como un porcentaje de coste total de la operación, a menos que dicho pago esté justificado con referencia al valor de mercado del trabajo realizado o los servicios prestados.

d) Personas o entidades vinculadas con el beneficiario, salvo que concurran las siguientes circunstancias:

1.ª Que se obtenga la previa autorización expresa del órgano concedente.

2.ª Que el importe subvencionable no exceda del coste incurrido por la entidad vinculada. La acreditación del coste se realizará en la justificación en los mismos términos establecidos para la acreditación de los gastos del beneficiario.

e) Personas o entidades solicitantes de ayuda o subvención en la misma convocatoria y programa, que no hayan obtenido subvención por no reunir los requisitos o no alcanzar la valoración suficiente."

Como sostiene el recurrente, el precepto en cuestión, exige autorización para la subcontratación.

En materia de ejecución de cursos por parte de entidades vinculadas esta misma Sala y Sección en sentencia de 25 de septiembre de 2017 rec. 527/2015 ha establecido ".... Segundo.- "Ad cautelam, sobre la ejecución de cursos por entidades vinculadas."

Al respecto y habida cuenta de la argumentación sobre la que se sustenta este motivo impugnatorio, únicamente cabe dar respuesta a dos planteamientos.

El primero el que alude al "pleno convencimiento y expectativa de que su proceder era absolutamente diligente" , puesto que "Esta dinámica de actuación" (...) "se vio amparada en más de una ocasión por la Administración" y "le ha dado su visto bueno en reiteradas actuaciones".

El segundo y "A mayor abundamiento", (...) "que, en todo caso, quien ha pagado todos los gastos derivados de la impartición del curso es la beneficiaria de la subvención,"

Pues bien, acerca del primero y para rechazarlo de plano sin necesidad de entrar a comprobar la realidad de lo que se manifiesta, cabe traer a colación la Sentencia de 28 de febrero de 2017 dictada por la Sección 2ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 614/2016 , ( Roj: STS 587/2017- ECLI: ES:TS:2017:587 Id Cendoj: 28079130022017100057), que dice así: "a) Como todo sujeto de derecho, la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definitivos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate. b) El dato decisivoradica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad aparezca inequívoca y definitiva,de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen. c) Ese principio, el de buena fe, junto con el de protección de la confianza legítima, constituyen pautas de comportamiento a las que, al servicio de la seguridad jurídica, las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación (...) sin que después puedan alterarla de manera arbitraria." (El subrayado es nuestro).

Dicho esto, se ha de significar en primer término que la determinación de incumplimiento, adoptada en el seno de un concreto procedimiento de concesión de subvenciones, no puede ser calificada como expresión de voluntad inequívoca y definitiva que sirva de precedente en otros posteriores por cuanto que se limita a solventar la particularidad de una situación individualizada a la que le pone fin. Pero es más, en ningún caso nos encontraríamos ante una alteración arbitraria toda vez que lo ajustado a la legalidad en este caso es la decisión de ordenar el reintegro.

En efecto, así lo impone la literalidad del artículo 29.7 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones, puesto en relación con el artículo 68.2 del Real Decreto 887/2006 , por el que se aprueba el Reglamento de dicha Ley, así como el artículo 15 de la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre , por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, pudiendo ser también traída a colación a mayor abundamiento la Sentencia de 7 de septiembre de 2017 dictada por esta misma Sección Tercera en recurso nº 1223/2014 , que sobre el concepto de subcontratación viene a decir que " Entendiendo la ley que el beneficiario "subcontrata" -probablemente el término utilizado sea inadecuado pues la subcontratación presupone la existencia previa de contratación y en éste caso no existe contrato, sino subvención - cuando "concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención " - art 29.1 LGS -. Cita de la Sentencia número 287/2016 de 26 de mayo de 2016, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ( Recurso nº 1194/2014 ), que se remite a la Sentencia de 10 de diciembre de 2014, dictada por la Sección 4ª de la Audiencia Nacional ( recurso nº 369/13 )."

Consecuentemente, el alegato examinado resulta inútil a los fines de justificar la actora la ilegalidad de la Resolución impugnada, al igual que el que se formula por dicha parte a mayor abundamiento, por cuanto que no es extremo que origine la controversia que se ha de solventar la identificación de quién haya realizado el pago de los gastos del Curso."

¿Nos encontramos en el caso de autos ante una subcontratación? No se está subcontratando la ejecución parcial de la formación con una empresa vinculada, ni se encarga su ejecución, sino que simple y llanamente se están arrendando unos equipos informáticos.

Por lo tanto la minoración de gastos por alquiler de equipos no procede su aplicación, y es que nos encontramos ante la contratación del alquiler de equipos informáticos necesarios para el desarrollo de la actividad formativa.

En sentido semejante se ha pronunciado la Sala de Sevilla en sentencia de 26 de octubre de 2020 rec. 343/2019 donde ha dicho "....La Ley General de Subvenciones, en su art. 29.1 dispone "A los efectos de esta Ley , se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada ".

Tiene razón la actora, no se está subcontratando la ejecución parcial de la formación con una empresa vinculada, ni se encarga a esta su ejecución, sino que se limita a arrendar un lugar para la realización de la actividad, no estando incluido este supuesto del art. 15 de la Orden, exclusión recogida expresamente en el art. 29.1 antes transcrito. Debe admitirse el gasto correspondiente al alquiler.(...)".

En congruencia con lo que acaba de exponerse, debían reputarse gastos elegibles, interpretando estrictamente la noción ejecución de la actividad subvencionada, por no suponer subcontratación de la acción formativa, los controvertidos gastos de alquileres de aulas, y de aquí queproceda estimar".

SEPTIMO. Sobre la pretendida infracción del principio de confianza legítima.

Las alegaciones de la parte actora en torno a la vulneración de los principios de confianza legítima, de vinculación por los actos propios, de buena fe y de seguridad jurídica en la actuación de las Administraciones Públicas, que tienen por fundamento lo considerado en dos expedientes de subvenciones que cita para acciones formativas de 2007 y 2008 debe ser rechazado, pues aquéllos principios pueden tener cabida en situaciones en que la decisión de la Administración se enmarca en un ámbito discrecional, pero no cuando, como aquí sucede, nos encontramos ante criterios reglados y normas de carácter imperativo que deben ser respetadas en todo caso por aquélla.

Razonaba en este sentido la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del TSJA con sede en Sevilla , Sección 1ª, núm. 1522/2019 de 5 de noviembre dictada en recurso contencioso-administrativo núm. 254/2018 que " No se han justificado por tanto las exigencias o condiciones impuestas, de ahí que se invoque para evitar el reintegro, vulneración del principio de confianza legítima en la actuación administrativa. Sin embargo de todos es sabido que las subvenciones una vez que las crea la Administración ha de concederlas en las condiciones establecidas y que quienes la soliciten tienen derecho a obtenerlas en las condiciones establecidas y no en otras, sin que el principio de confianza legítima pueda invocarse para crear, mantener o extender en el ámbito del derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, de ahí que el recurso deba ser desestimado porque la Resolución se ajusta a derecho y en concreto a la potestad reglada ejercida conforme a la Orden reguladora de 28 de junio de 2017, ya que el incumplimiento del Ayuntamiento no es susceptible de interpretación.".

Esta postura coincide con la reiteradamente expuesta en la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, de la que es ejemplo la Sentencia de su Sección 5ª de 18 de enero de 2016 recaída en el recurso de Casación núm. 2628/2014 , en la que se razona lo que sigue:

"En la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 (RJ 2002, 9777) ), se afirma: "Además, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (RCL 1958 , 1258 , 1469 , 1504 y RCL 1959, 585) , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512) , modificada por Ley 4/1999 (RCL 1999, 114) ), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos".

Consecuentemente el principio de confianza legítima,supone una mandato dirigido a la Administración, no a los particulares, en el seno de las relaciones administrativas, que supone que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. De esta forma, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, pues lo contrario supondría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad.

SÉPTIMO.-Costas procesales.

Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dada la estimación parcial del recurso no procede condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente